我國自由貿易區行政管理體制改革研究

戴鴻

【摘 要】 文章以我國自由貿易園區行政管理體制改革為研究對象，介紹了相關概念;闡述了自由貿易園區政府機構設置、投資管理貿易體系創新以及政府監管創新等行政體制改革創新現狀;分析了行政管理體制中存在的問題。提出完善我國自由貿易區行政管理體制改革的幾點思考：優化政府行政架構;提高負面清單制度透明度;完善“單一窗口”建設;不斷提高政府監管水平。

【關鍵詞】 自由貿易區;行政管理;政府

2013年，我國在上海市創建了第一個國內自由貿易區。2015年，我國在天津、福建和廣東三地又同時開展了第二批自由貿易區試驗。2016年，我國在遼寧、浙江、重慶、四川、陜西、湖北、河南進行了第三批自由貿易區試驗。在上海自由貿易區成立初始階段，國務院就要求上海自由貿易區要轉變政府職能，積極探索如何做好創新模式管理，以便可以更好地推動投資貿易便利化向前發展。在黨的十八大以來，自由貿易區肩負著全面深化行政體制改革重要任務，在理順市場與政府關系方面起到了積極探索作用。

一、相關概念介紹

1、自由貿易區

按照國際慣例，自由貿易區可以分成兩種，一種是自由貿易區，另一種是自由貿易園區。自由貿易區主要是指國家與國家之間達成了有關貿易協定，在特定區域內可以進行關稅減免，甚至可以取消部分市場準入限制，促進國與國之間更好地進行貿易往來，加強商品流通，從而實現共同發展的目標。這種自由貿易區以中國與東盟自由貿易區為例。自由貿易園區主要是指一個國家或者區域劃出特定范圍，在該區域內給予特殊的優惠政策，運用貿易便利化的手段來不斷提高貿易水準，以便可以更好地吸引外商投資。本篇文章所研究的自由貿易區主要就是自由貿易園區。

2、行政管理體制

行政管理體制常常包含兩部分，一部分是行政管理，另一部分是體制。行政管理主要是指國家相關管理活動。一般而言，行政管理主要是行政主體運用自身公權力所從事相關活動。體制主要是指組織結構以及組織方式，一般包含有政府組成結構或者是政府運作方式。自由貿易區是我國特殊經濟區域，其獨特經濟地位也決定著自由貿易區在進行行政管理體制時具有自身特殊性。總結當前我國各地開展自由貿易區管理辦法，我們可以發現當前我國自由貿易園區的行政管理體制主要包含有三個方面，他們分別是政府機構設置、投資貿易管理體制、政府監管制度。

二、我國自由貿易園區行政管理體制創新的現狀

1、政府機構設置

一般而言，政府職能履行常常會決定政府機構設置，機構創新設置一定程度上也可以反映當前政府在履行職能中的理念和思想的轉變。因此，在自由貿易區中如何設置政府機構已經成為了進行自由貿易區建設的一個重要問題。除此之外，我國自十八大以來一直在對政府行政體制進行改革，在大部制思想引領之下，自由貿易區可以成為我國政府體制改革試驗田，自由貿易區行政體制改革應當延續大部制改革發展思路，嘗試建立起更加高效的管理機構。

在自由貿易區政府機構改革實踐中，自由貿易區政府機構設置沿襲了我國以前保稅區有關政府機構設置做法，在園區內部設置了統一管理部門。自由貿易區管委會就是作為地方政府管理自由貿易區的主要派出機構，負責對自由貿易區的各項工作和政策落實進行運營。在這基礎之上，我國各個自由貿易區按照大部制改革思想對機構進行精簡，不斷擴大部門管理權限，整合了管理權限相似的幾個部門，從而使得行政管理成本顯著降低，行政管理效率也得到顯著提升。

以上海自由貿易區為例，上海自由貿易區對多個業務相近的部門進行了合并，形成了7+3的行政管理框架，相比之前的9+3更加精簡。我國天津自由貿易區則進行了大部門監管體制改革，成立了統一監管機構，整合了各方面的監管職能，使得機構得以更加精簡，減少了交易成本，提高了行政效率。上海自由貿易區在機構精簡的基礎之上，還加強了合署辦公創新，由自由貿易區管委會和浦東人民政府進行合署辦公。自由貿易區管委會主要由上海市副市長和浦東新區區委書記來共同擔任，這就使得自由貿易區在進行機構設置時減少了管理成績，使得管理朝著扁平化方向不斷的發展。與此同時，通過合署辦公也可以使自由貿易區更好地與當地進行融合，促進自由貿易區與浦東新區快速發展，減少自由貿易區在改革過程中遇到的阻力，進一步提升了自由貿易區改革效率，為自由貿易區改革經驗在全國推廣增添影響力。

2、投資貿易管理體制創新

（1）負面清單制度。在當前國際自由貿易區中，負面清單制度被大量使用。負面清單制度的主要理念是法不禁止即可為，除了清單上所禁止的事項之外，其余領域都可以自由進入或者退出。清單之外的領域也不需要進行進一步審核，一般僅僅只是備案即可以完成監管。在我國中央政府發布的有關經濟體制改革意見中，中央政府對于我國自由貿易區外商投資決心進行進一步推廣，這就使得負面清單制度在我國自由貿易區中可以得到大量使用。負面清單制度實質上就是讓市場在資源配置中起到更加重要的作用，將資源配置由政府主導向市場主導進行轉變，不斷減少在資源配置中的行政審批，以便減少對市場不必要的干預。

自由貿易區中實施負面清單制度可以說是我國市場準入的重大突破，上海市自由貿易區率先實施了該項制度，在其后各大自由貿易區也開始普遍應用這一制度。負面清單制度推廣之初就獲得了中央政府認可，李克強總理多次強調要對負面清單制度進行全方位探索。2013年上海自由貿易區出臺了第一版負面清單制度之后又進行了多次改版，由最初190條措施減至122條措施，這使得自由貿易區經濟活力得到進一步釋放。

通過負面清單制度可以使得政府和市場的界限得到進一步劃清，可以將更多權力返還給市場，讓市場在資源配置中起到更加積極的作用。與此同時，負面清單制度也體現了當前我國政府改革理念，通過加強政府放權，減少政府行政審批來更好節約行政成本，減少政府在審批中的負擔，將工作重心轉向事后監管。通過這一創新也可以使政府減少對微觀經濟的干預，避免權力尋租現象，有助于激發市場活力，推動大眾創新與創業向前發展，形成良好競爭環境。

（2）“單一窗口”建設。為了可以更好促進國際貿易便利化，“單一窗口”是一個非常有效的措施，在許多國家中普遍被采用。“單一窗口”要求政府在進行管理時擁有一個完全共享的信息化平臺，在此平臺之上只需要進行一次數據輸入即可，可以滿足所有機構對于商品的數據需求。在以往國際貿易中，由于國際貿易需要輸入大量資料和文件，各種復雜審批手續使得國際貿易發展受到了嚴重制約，同時也給政府管理帶來了巨大負擔，而通過“單一窗口”模式可以解決此類問題。通過“單一窗口”信息化平臺共享可以加快政府和貿易之間信息流動，從而可以提升政府在信息方面處理能力，不斷提高行政監管和審批效率，降低貿易成本，促使國際間貿易更加便利化。在我國自由貿易區中，上海自由貿易區第一個探索“單一窗口”模式，逐步將加工、貿易、運輸等多方面職能融入到“單一窗口”之中。

3、政府監管制度創新

（1）企業信用監管。在市場經濟中，對于市場主體而言，信用是非常重要的資本，良好信用常常可以顯著降低市場主體的交易成本。信用作為一種無形資產，要想充分實現信用價值，就必須做到有效管理和交易，這樣才能更好適應市場經濟發展需求。上海自由貿易區在自由貿易區內率先實行了企業信用監管制度，依托成熟的信用平臺，探索事前承諾、事中評估以及事后聯動的信用管理模式，建立起了一套相對完善的系統性信用監管體系。上海自由貿易區在區域內建立了企業年報公示制度，通過企業年報公示制度，可以對企業經營狀況進行有效判斷。上海自由貿易區還建立起了企業經營異常名單，對于失信企業進行記錄，增加他們的交易成本，迫使他們按照正常秩序進行交易。上海自由貿易區還對企業的信息進行了抽查，及時對抽查結果進行公示。對于信用違規企業加大了懲罰力度，例如禁止其參與政府招標或者是土地出讓等商業活動。

通過實施企業信用監管制度可以不斷加大對于失信企業的威懾力度，不斷強化企業的自律意識。通過加大抽查異常名錄公示信用公式等等各種措施可以使信用成為真正價值資產，從根本上減少優秀企業交易成本，確保了市場經濟高效的發展。通過這種模式，政府部門監管也產生了翻天覆地變化，從根本上轉變了以前勞動密集式監管，降低了監管成本，同時也有助于政府部門更好地對失信企業進行處罰和監督，最大限度提升監督效率，降低了監管成本。

（2）綜合監管制度。綜合監管實質就是簡政放權，對政府監管程序進行進一步精簡，提高監管效率。上海自由貿易區率先將工商、稅務、海關等多個不同監管部門進行融合，實現信息共享，并在此基礎上開展聯合執法。與此同時，上海自由貿易區還嘗試加強知識產權保護執法，建立一個由政府行政執法部門、司法系統、新聞媒體、消費者維權等多維一體的綜合性的監管體系。天津自由貿易區也不斷深化的司法行政改革，不斷整合執法力量，形成了集衛生、文化等多部門為一體的高效執法隊伍，從而解決了多頭執法等一系列問題。

三、我國自由貿易區行政管理體制中存在的問題

1、政府機構體制中存在的問題

第一，行政層級約束。從當前自由貿易區的行政成績上看，很多自由貿易區都存在著層級相對復雜的狀況。以廣東自由貿易區為例，廣東自由貿易區可以化成三個片區，三個片區分別由三個不同的市進行管理，其中深圳和珠海可以化成特區，許多政策可以直接與中央政府進行交流，尤其是深圳擁有更為自由的經濟自主權。由于有一個片區直接由廣東省政府進行管理，因此廣東省政府在進行利益考量時，未必會與其他兩個片區的利益考量進行協調，這就使得三個片區之間的行政層級設置存在一定的困難。

第二，條塊分割的弊端。為了推動自由貿易區制度的創新發展，許多地方都已經設置了權力下放機制，不斷擴大自由貿易區的改革空間，但是自由貿易區所擁有的權力仍然不足以全面加強自由貿易區的改革創新，許多改革還是需要經過上級政府的授權才能夠得到最終的落實。在這樣的背景之下，自由貿易區政府其實就是政府的一個職能部門，與其他的政府職能部門一樣，同屬于地方政府的塊與塊之間的關系。自由貿易區改革涉及到許多敏感領域，改革權限仍然由中央政府所掌控，每一次改革推進都需要政府尤其是中央政府部門授權。在自由貿易區內，各個職能部門所屬垂直關系上級機構，也是我國傳統行政體制中條與條之間關系，例如海關、金融機構都存在垂直管理。此外，自由貿易區作為我國制度創新試驗田，各種不同制度在落實改革過程中更容易受到上級政府關注，成為上級政府政績展示的重要平臺。條塊分割無疑會對自由貿易區的改革創新效率產生重大影響，延緩改革創新發展步伐，甚至可能會削弱改革動力。由于自由貿易區政府長期在一線實踐，掌握了大量真實有效信息，因此可以制定出更加有效的改革方案，但是由于園區內部往往存在著條塊之間的博弈，最終使得各項落實措施得不到有效保障。條塊分割也可能會給政府部門間的協調帶來一定的阻礙，自由貿易區各項創新措施推進都需要部門間通力合作，而如果部門間沒有達到有效融合，改革之路仍然任重道遠。

第三，政出多門亂象。由于自由貿易區所包含范圍極其廣泛，所涉及職能部分是由中央政府直接管轄，部分是由地方政府進行管轄。同時，由于缺乏在中央層面的統一協調機構，各個部門就存在著各自為政的現象，存在著出于自身利益或者行政慣例影響改革的現象。此外，自由貿易區政府部門設置遵循的是傳統的行業管理模式，存在著部門交叉管理、管理效率低下等現象，導致很多政策遲遲不能落地，協調力度難度非常大。

2、投資貿易管理體制中存在的問題

第一，負面清單制度開放度和透明度并不高。我國負面清單制度已經經過了多次改版，但是與其他國家相比仍然顯得過于繁雜。例如美韓之間負面清單總數不過40條，這也反映出了當前我國負面清單制度開放度不夠，仍然存在對服務業較多限制的問題。在服務業創新中，金融創新又是自由貿易區改革重中之重，但是由于各級政府對于金融創新始終持保守態度，要求審慎推進，這就使得金融行業的開放度遠遠不夠。

第二，“單一窗口”建設難度非常大。“單一窗口”主要是為了使投資和貿易變得更加便利化，因此加快“單一窗口”建設也是我國自由貿易區建設的應有之義。但是在進行建設時，由于各個部門之間的利益訴求并不相同，各個部門對于“窗口”認知和重視程度也不相同，這就使得各方之間并沒有進行通力的協作，使得“單一窗口”的項目推進非常的緩慢。例如，我國海關邊防更加側重于縱向管理，在橫向管理方面往往缺乏溝通，這就使得“單一窗口”在橫向聯合方面缺乏有效的經驗借鑒，各方之間的協調難度也非常大。與此同時，我國“單一窗口”建設政策又非常籠統，并沒有具體可行措施，這就使得“單一窗口”缺乏職責劃分，同時也沒有國家層面規劃，這就使得“單一窗口”發展相對滯后。

3、政府監管制度中存在的問題

第一，政府工作人員監管能力有待于進一步的提升。在進行監管過程之中，事中和事后監管常常包含有反壟斷審查、信用評級、安全制度審查等內容，這一系列審查對工作人員的專業知識要求非常高，對能力建設要求非常細。但是，我國自由貿易區成立以來，大部分工作人員都忙于制度創新和各項政策出臺，傳統監管人員對于新興自由貿易區出現新問題難以應對，再加上自由貿易區公務員大部分都來自于公務員招考，這些人員在進行考核時更加注重行政知識測試，對于專業性重視程度不高。政府工作人員在進行監管時一般也只是為企業提供基本服務，而并沒有提供特別專業化服務。隨著金融開放以及負面清單制度進一步探索，這對于政府工作人員知識儲備會提出更為苛刻要求，要求其知識需求和供給必須配合自由貿易區改革，而當前自由貿易區工作人員在監管方面能力非常欠缺，并不足以勝任改革發展所需要的要求。

第二，監管體系缺乏法治有效保障。國外自由貿易區發展都設置了相應法律依據提供幫助，而我國自由貿易區在成立之初并沒有配套法律制度，很多地方性法規也是在自由貿易區成立一段時間之后才相繼出臺。但是，地方性法規位階過低，對于自由貿易區制度創新中的全國性質問題并沒有有效借鑒意義。因此，需要形成中央一級立法，使得自由貿易區行政管理活動更加合法，做到有法可依。

四、完善我國自由貿易區行政管理體制的思考

1、優化政府行政架構

為了更好推進我國自由貿易區向前發展，需要不斷優化政府行政管理框架。在進行行政框架優化時，合署辦公可以成為行政框架改革的一個重要突破口，通過合署辦公不僅可以削弱對于自由貿易區發展限制，同時也可以加強自由貿易區與政府之間聯系。與此同時，在進行自由貿易區庭審體制改革過程之中，我們也需要通過開放來倒逼行政體制改革，不斷加強改革力度和整合度，不斷淡化自由貿易區內部部門劃分，減少各部門之間牽制，強化各部門之間聯系，使得自由貿易區內的各個部門成為統一整體，這也有助于自由貿易區管理機制靈活創新，有助于應對不斷變化外貿環境，使得自由貿易區的各項管理活動更加具有活力。

2、提高負面清單制度透明度

在進行負面清單改革過程中，需要不斷加強負面清單透明度。首先，對于無明示限制措施可以進行進一步細化。對于負面清單中的特別管理措施可以規定相關前提條件和程序，這樣可以促進負面清單透明度提升。其次，不斷細化限制性管理措施，對于各項標準應當進行量化。在負面清單中負面清單多次提到由中國控股，而對于中國控股的比例卻沒有給出明確要求，這也使得控股的標準沒有得到有效區分，因此可以對中國控股的比例進行明示。

3、完善“單一窗口”建設

為了可以更好的推動“單一窗口”的建設，可以充分發揮出中央政府的統籌功能。在當前國務院改革方案中，中央政府已經建立了國務院級別聯席會議，對于全國電子口岸做好指導工作。在進行建設過程之中，雖然地方和中央政府進行了職能劃分，但是這種劃分非常籠統，這就使得各個部門之間缺乏了有效共享和融合。為此，中央政府需要加強統籌協調，促進平臺融合，使得“單一窗口”之間進行有效的信息互通，不斷推進自由貿易區“單一窗口”建設發展。

4、不斷提高政府監管水平

第一，不斷提高政府工作人員監管能力。為了進一步順應自由貿易區發展，政府工作人員需要加強自身素質建設。建議政府部門可以招聘專業領域專家來充實工作人員隊伍，同時對于現有工作人員的素質進一步加強，通過在職培訓等多種模式給他們提供能力提升渠道。第二，加強法制建設。為了更好推動自由貿易區向前發展，我國中央政府可以加強法制建設，歸納各個自由貿易區在多年來的經驗，總結出一套行之有效的法律法規，讓自由貿易區發展有法可依。

綜上所述，需要不斷完善政府行政結構，同時加強負面清單制度和“單一窗口”建設，不斷加快政府監管職能落實，以便更好地推動我國自由貿易區向前發展。

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【作者簡介】

戴 鴻（1979.3—）女，漢族，福建漳州人，在職研究生，中共福州市委黨校副教授.