治理視域下政府預算經濟性與公共性關系的重構

王維國 聞君

[摘 要]政府預算經濟性與公共性的統一問題，一直是現代預算實踐和理論探索解決的難題。而現代治理的兩個基本維度就是績效和合作。現代治理不僅注重績效，而且強調取得績效的根本方式在于合作。現代治理中的合作是超越政府單一中心或壟斷地位的合作，因而是現有經濟社會條件下能體現人的公共性的合作。我國提出全面實施預算績效管理之所以能夠做到經濟性和公共性有機統一，就是把財政上升到了國家治理的基礎和重要支柱。因此，治理視域下重構政府預算經濟性和公共性關系，有助于克服以往預算理論的缺陷，推動預算實踐的新發展。

[關鍵詞]預算經濟性;預算公共性;合作;治理視域

[中圖分類號]中圖分類號F812.3[文獻標志碼]A [文章編號]1672-4917（2019）02-0084-08

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（2018年9月1日）提出，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。一些領域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出，克扣挪用、截留私分、虛報冒領的問題時有發生。實施績效管理就是要解決好績效管理中存在的突出問題，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。這就表明全面實施預算績效管理既要提高財政資金的使用效益，即經濟性;又要提升公共服務質量，即公共性。其實，預算經濟性與公共性的統一問題，一直是現代預算實踐和理論探索解決的難題。黨的十八屆三中全會明確提出財政是國家治理的基礎和重要支柱。現代治理的兩個基本維度就是績效和合作。現代治理不僅注重績效，而且強調取得績效的根本方式在于合作。現代治理中的合作是超越政府單一中心或壟斷地位的合作，因而是在現有經濟社會條件下能體現人的公共性的合作。全面預算績效管理要解決的并非僅僅是財政資金的使用效率問題，而是要在國家治理的層面達到政府職能的最有效實現問題。因此，分析研究政府預算公共性的形成機理，從現代治理視域看待和把握預算經濟性與公共性的統一關系，無論是深化對政府預算理論的認識，還是推動全面實施預算績效管理都具有重要的意義。

一、政府預算公共性影響經濟性：基于中美預算實踐與理論演進的分析

（一）新中國成立以來預算實踐與理論演進分析

新中國成立后，隨著社會主義三大改造的完成，農民有困難找生產隊和人民公社解決，單位干部職工有困難找組織解決，城市居民有困難找居委會解決。生產隊、人民公社、企事業單位及城市居民委員會的職能服務服從于國家職能。基本公共服務、基礎設施和公共工程通過各級政府提供和投資建設，對人民基本上實行免費或收取低廉費用開放。財政一方面作為社會再生產的投入環節由國家統一安排，另一方面作為解決人民生活問題的基本物質文化保障也由國家統一安排。財政作為人民集體財富通過國家的分配環節，再次進入到生產領域和人民的生活領域之中。在計劃經濟條件下，財政預算既是生產預算、建設預算，又要保障和體現全能型政府職能。因此，在國家與社會一體化下，財政問題幾乎變成了一個社會化再生產中以國家的名義的分配問題，預算的經濟性問題融入財政公共性之中。與此相對應，早在1949年10月，千家駒的《新財政學大綱》提出了“財政是國家的經濟”，揭示了財政的政治和經濟的雙重屬性。1962 年鄧子基提出財政本質是國家為實現其職能所形成的一種分配關系， 即財政分配關系。[1]1964 年8月，財政部在遼寧旅大（大連）市召開了財政學討論會，國家分配論獲得了共識。此后關于財政是國家為主體的權威性分配就成為主流的財政本質觀。這樣一種財政本質觀是對全能型政府及相應的建設財政功能定位的集中體現，全能型政府及相應的建設財政功能定位基于國家要滿足全體人民共同需要的觀念，只不過全體人民的共同需要又是以國家需要的名義所表達的。因此，公共性成為財政預算不言而喻的根本屬性。

改革開放后，隨著市場化取向的改革的推進，國家與社會開始分離，財政收入在國民生產總值中所占的比例開始下降，財政在社會分配中的功能作用逐步減弱，社會的貧富差距拉大，社會公共問題凸顯，而社會公共問題的解決需要增加中央財政收入。為此，財政管理體制逐步由“包干制”演變為“分稅制”。包干制就是中央和地方在財政收支方面 “分灶吃飯”，中央向地方和企業放權讓利。分稅制是中央和地方財政收入來源渠道和管理的雙分離，支出由中央根據財政事權和支出責任的劃分及地方財力差異情況，統籌安排。分稅制是有分有統、統分結合的新模式，不僅適合市場經濟體制，而且適合中國特色的政治和行政管理體制，有助于解決經濟社會體制轉型過程中，財政預算的經濟性和公共性都顯得不足的問題。與此相對應，有財政學者將西方“公共消費論”“公共產品論”的財政觀點引入到社會主義財政理論中來，或者按照傳統的習慣和觀點，將財政局限在預算收支的小框框內，單純爭論比重，忽視了財政的治理作用。[2]不過，“公共財政論”“雙元財政論”雙元財政論認為，“雙元財政”指的是在社會主義市場經濟條件下，由相對獨立的公共財政和國有資產財政組成的有機統一體。等范疇曾引發過我國財政理論界的質疑。其實，在市場經濟條件下，一些社會問題，尤其是公共事務僅僅依靠社會自身是難以解決的。這就要求政府必須通過財政的途徑解決。因此，“公共消費論”“公共產品論”等財政觀點的引入不是對財政治理作用的忽視，恰恰是對財政職能內涵的拓展。黨的十六屆三中全會提出要“健全公共財政體制”;十六屆六中全會提出要“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”;黨的十七大提出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。”我國學界政界逐步對我國財政的公共職能形成共識，共同認識到公共財政的核心是滿足社會的公共需要。為此，有學者呼吁，在財政研究中，財政學者們要轉變研究范式，把研究的視野轉移到人類社會財政發展全部實踐上來，正確把握財政一般與特殊的關系。[3]

（二）美國預算實踐與理論演進分析

無論實踐上，還是理論上，美國預算在西方發達國家中都具有代表性。然而，美國的財政體制與中國的財政體制有本質的區別，要實現的政府職能也有本質的不同。美國在追求預算經濟性的過程中，始終面臨著公共性困境，從而給世界其他國家在市場經濟條件下如何實現預算經濟性和公共性的統一留下了一些啟示。

19世紀末20世紀初以來，隨著美國統一市場的建立，累進稅改革運動、科學管理運動等政治和社會勢力的壯大，以及更為細分和專業化的政府項目的出現，為美國建立基于集中統一的行政權的預算體系提供了更加有效的動力。[4]3 1912年塔夫脫委員會塔夫脫總統（William Howard Taft） 任命 “經濟和效率委員會”（Commission on Economy and Efficiency，俗稱“塔夫脫委員會 ”），該委員會的主要報告《國家財政預算之必要性》（The Need for a National Budget）認為，政府是人民的受托者，而政府官員是政府的代理人，政府需要“預算”這個工具來指揮和控制官員和工作人員，這樣才能節省資源，提高工作效率。報告提出要建立由行政主導的全國性預算體系，以提升政府機構整體的工作效率，提升財政資金的經濟效益。由于該報告所提出的關于預算過程的主導權問題在立法和行政之間的分歧由來已久，因而美國國會很快就否決了塔夫脫委員會的建議。

第一次世界大戰后，美國總統威爾遜再次提出要建立預算管理機制，但仍因與國會意見分歧而未能實現。在預算實踐中，預算規模由于控制不力而不斷增長，預算在美國國會審查批準中暗箱操作、互投贊成票、議員無原則地為地方爭取建設經費等問題引發了美國民眾越來越多的不滿，民眾甚至對“美國制度”的運行體制產生了敵對情緒。[1]11因此，1921年《會計與預算法案》最終成為美國法律。依據該法案，美國建立了一個預算局（隸屬于財政部），以及向國會負責的會計總署，從此由總統開始主導預算編制。1939年，預算局成為行政首腦的直屬工作機構。從1921年到1939年期間，美國預算把責任和控制，即經濟效益作為根本。1940年后，美國預算局開始推行預算績效評價，不斷完善和強化預算的管理職能。此時期的預算注重的是各部門的預算效率提升問題，效率成為重中之重。多個預算方案之間比較也是效率問題，然而各個部門之間卻缺乏具體的比較，只是不斷擴大自身部門的預算規模。[5]

1940年，美國政治科學家凱伊（V.O.Key Jr.）認為，預算理論必須對“將X美元分配給A活動而不是B活動的決策基礎（理由）是什么”這樣的核心問題作出科學回答。回答這一問題的關鍵在于確立預算分配的標準是效率還是價值;或者說就一個具體的預算項目來說，工具理性和價值理性可否統一。在凱伊（V.O.Key Jr.）看來，雖然對預算行為到底是經濟行為還是政治行為的爭論是不會有結論的，但是對于有關公共支出的研究和行動，經濟理論家的觀點和思維模式是有意義的。預算制定者從來沒有足夠的資金來滿足所有支出機構的資金請求，但是必須決定（當然根據法律程序）如何在各種支出用途中分配不足的收入，而最后完成的預算文件所反映的就是對不足的收入的分配帶來最大化的社會效用的一種判斷。[4]24凱伊（V.O.Key Jr.）傾向于將預算看成是政府的經濟活動，因而其預算理論的基礎仍是經濟學原理。對于如何具體將公共收入在不同支出項目間進行分配，凱伊（V.O.Key Jr.）認為英國經濟學家庇古（Piguo）的邊際效應理論具有借鑒意義。庇古（Piguo）指出：“與支出總額不同，當涉及在政府的不同領域中進行分配時，非常清楚的一點是，正如個人將通過在不同支出類型中保持某種平衡以從其收入中獲得更大滿足，大眾也希望通過其政府實現這一目標。資源在不同用途上分配的結果應使各種支出的邊際滿意度相等。”[6]31不過，凱伊（V.O.Key Jr.）又指出，建立一套預算官員們據此可以設計分配財政資源方法的原則還尚難以確定，對此從經濟理論和政治哲學的視角開展進一步的研究可能會產生有價值的結果。實際上，在市場經濟分析中得到充分發展的邊際效用理論，不太適用于公共支出分析。這是因為在公共資金使用最大化中，有些目的之間缺乏進行價值比較的最大公約數。凱伊（V.O.Key Jr.）認為此問題應是政治哲學問題，可能是相互競爭的集團的相對政治影響力而不是其對支出回報價值的估計最終影響了預算決策。[4]27可見，在凱伊（V.O.Key Jr.）的預算理論中，還包含著政治的維度，只不過他對此并未展開闡述。

“凱伊的問題”引發了美國預算理論發展的不同理路和范式建構。1952年，凡爾納·B.里維斯（Verne B.Lewis）指出，不同的東西的相對價值不能進行比較，只能通過評價它們在服務于一個共同的目的時的相對有效性來比較它們的價值。因此，按照在達到一個同樣目的時的相對有效性來比較，是預算分析的另一個基本方法。具體來說，價值就是有關需求及其隨時間而變化的函數。比如，在比較槍支和黃油的相對價值時，就要尋求它們在不同方面和不同時間的平衡，即取決于是否陷入戰爭，或是冷戰，還是根本沒有戰爭。而像消防這樣的預防性費用是很難估算其實際所產生的價值的。在他看來，哲學家幫助人們決定人類應該追求什么目標，而經濟學家只是幫助人們更經濟地達到哪些目標。不過，他確信以邊際效用理論解決價值難題的方法可以是一種預算的有效方法。[6]41-42

凡爾納·B.里維斯（Verne B.Lewis）認為，在一個民主社會中，相對于預算分配如何做出，人們更關心的是誰做出這些決定，民主的典范是人民應該控制政府的行為。國會議員做出關于政府服務的最終目標的基本決策，而這些決策以法律和撥款法案的形式給行政機構提供了經濟核算的基礎。對于聯邦政府來說，這就意味著國會要由人民掌管，其基本職責就是決定政府對有關資源最佳利用的結構。國會撥款正像市場價格那樣指明了人們選出的代表愿意為政府提供的產品和服務支付多少。從這一意義上看，國會議員就像美國人民的采購代理人。在凡爾納·B.里維斯（Verne B.Lewis）的預算理論中，清晰地表達了經濟學方法論維度;同時，又主張財政的功能定位問題應是一個哲學問題。總的來看，凡爾納·B.里維斯（Verne B.Lewis）一方面強調預算的經濟屬性，另一方面又承認預算中蘊含有政治屬性，即預算決策者應代表民眾的利益，以體現預算的公共性。這就顯示了可以從受益人的角度去看待和分析預算，即可以從“誰決定誰受益”這一政治學的維度去分析預算的新思路。

這里所講的分配主要指的是社會分配。在國家條件下，國家成為人類的合作共同體。國家的分配主要體現在財政預算上。社會的合作方式決定著社會與國家之間的合作方式。社會與國家之間的合作方式決定財政預算安排。由于合作的方式不同，因而導致財政分配就不同。只有合作是公平公正的，財政分配才能體現出真正的公共性。只有財政分配（預算）是公平公正的，體現出公共性，人的公共性才能得到真正發揮，從而產生最大經濟效益。這也就是馬克思主義所講的生產力和生產關系的辯證關系。生產中起決定性因素的是勞動者，調動勞動者的積極性，就是使其公共性得到充分發揮，從而形成最大的生產力。勞動者積極性的調動又離不開勞動成果的公共性分配。

唯物史觀否定之否定規律決定人類合作方式必然是一個由自發合作到非自愿合作再到自覺自愿合作的過程。自覺自愿合作是人類真正意義上的合作。對此，1875年，馬克思對資本主義經濟制度及其運動規律作了深刻系統地考察之后，在《哥達綱領批判》中指出：“在共產主義社會高級階段上，在迫使人們奴隸般地服從分工的情形已經消失，從而腦力勞動和體力勞動的對立也隨之消失之后;在勞動已經不僅僅是謀生手段，而且本身成了生活的第一需要之后;在隨著個人的全面發展生產力也增長起來，而集體財富的一切源泉都充分涌流之后，——只有在那個時候，才能完全超出資產階級法權的狹隘眼界，社會才能在自己的旗幟上寫上：各盡所能，按需分配！”[11]這時，需要本身成為供給，或供給與需要同一化，公共性與經濟性自然而然同一化。在馬克思主義看來，人存在的意義就在于創造滿足人類需要的產品，或者說，勞動本身就是人的需要。當然能夠創造人類需要的產品就意味著合作的實現，意味著人的公共性的實現。只不過，在等級社會中，人們把占有勞動產品的多少看成是人的等級地位的標志，把謀取人的所謂更高的社會政治地位看作為人存在的意義，從而扭曲了人的存在意義，導致預算公共性的扭曲，進而使預算的經濟性難以彰顯。

公共性的外在表現是無差別服務或對所有成員開放或服務。因此，有了人的公共性認識，就可以重構稟賦論。無論從人的活動的共時看，還是歷時看，都是關聯性的一體化的。從縱向，即歷時看，是積累性的，繼承性的;從橫向，即共時看，是共享性的，互為依賴的。原來總有些人把基于人們的稟賦不同因而角色不同從而實行等級化分配看作是合情合理的。從人的公共性來看，所謂稟賦差異只是人類合作的必要條件，基于稟賦差異進行角色分工可以使合作的效率更高，成果更多，但并不是稟賦本身先天決定合作成果的規模和質量。即使稟賦沒有差異，人類也可以合作，不同的個體也可以承擔不同的角色，只不過不是固定化的，而是隨著境況的變化而變化。可惜的是，我們往往把角色差異有時混同于稟賦差異，從而使分配結果等級化，進而影響了經濟性。我們在現實分配中實行差異化，其實主要是為了激勵合作中的積極作為者，并對搭便車者和剽竊者予以懲罰而已。壓垮駱駝的并非最后一根稻草，而是所有的背負物。一個球隊的勝利，并非僅僅靠幾個明星球員。我們常常用中國象棋解釋合作中基于稟賦的角色分工，而忽視了僅僅依靠位置的配合與稟賦完全沒有關聯的中國圍棋的哲理。因此，只要我們認識到公共性與人的活動的同一性，就會看淡角色分工與稟賦差異的必然聯系性，認清等級化分配的歷史性，從而更加注重不同角色從根本上講所體現的是生命自由形式的多維性，這樣才能從思想根源上真正認清經濟性問題。

三、現代治理視域下的政府預算經濟性與公共性的統一

我國提出全面實施預算績效管理之所以能夠做到經濟性和公共性有機統一，就是把財政作為國家治理的有機組成部分，在治理視域下看待和解決政府預算問題。治理視域下政府預算安排能夠做到經濟性和公共性的統一，克服以往預算實踐和理論的缺陷，實現預算實踐和理論的新發展。

關于現代治理的績效和合作的維度，我們可以從治理涵義的演變及當今實際的使用得到說明。一般認為，英文中的“治理”（governance）概念源于古典拉丁文和古希臘語中的“掌舵”一詞，具有控制、引導和操縱之意。[12]20 世紀 90 年代，西方學者采用“治理”一詞，強調基于目標一致的自覺自愿活動。全球治理委員會（Commission on Global Governance）在1995年發布的《我們的全球伙伴關系》中對治理的定義，強調了治理主體的多元性。由于治理對象是共同事務，因而依照正式和非正式的制度安排在共同活動中可以調和與化解利益差異或沖突。也就是說，治理方式是依照制度安排的持續的自覺自愿活動，治理目的是實現共同目標。財政預算依照現代治理的要求，就不能服務于特定的利益群體，而應是取之于民，用之于民，體現公共性。也就是說，政府參與社會分配的廣度和深度都要以人民的需要為出發點和落腳點。

由于逐步認識到并非所有的國家治理都是好的，而且原有的單維度的治理概念無法對國家治理的有效性進行衡量，因而世界銀行開始用善治（good governance）來評價一國國家治理的績效。也就是說，為了突出基于合作的結果導向，即公共事務的滿意解決，西方學者用善治代替了早已存在的治理一詞。所謂善治，就是“以負責、問責和透明的方式運作，以效率、合法性和協商一致的原則為基礎，目的在于促進每個公民的權利和公共利益，從而表示政治意志的行使，以確保社會的物質福利和帶來社會正義的可持續發展。”[13]善治突出了政府、經濟社會組織與公民之間解決公共事務和公共問題的方式中所要求的自覺自愿、共識、責任和效能。對財政預算來說，就是財政資金的使用主體及其協同方式的確定，既要考慮其滿足公共需要的職能定位，也要考慮其在提供公共產品和服務方面的比較優勢。這樣才能既有利于解決公共事務和問題，也有助于提高財政資金的使用效率。

中國傳統文化中雖然沒有西方現代意義上的“治理”概念，但是就治理而言，在傳統文化中是按照“治國理政”的意義來闡述其含義的。[12]現代治理作為對統治和管理的超越，是在主體、對象目標、依據、方式等方面的根本轉向。這一轉向既是對西方新公共管理的理論和實踐的發展，更是人類自然歷史發展的必然選擇。基于當代中國治理實踐，2014年3月5日，習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時強調，治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。[14]這就表明，從治理方式講，要體現系統性、綜合性;從治理依據上講，要注重法律制度;從治理主體和對象上講，要突出問題的直接相關者和根源性問題。雖然人類的活動方式和形態多種多樣，而且不斷發展變化，但從根本上講，就是生產和分配。生產問題是經濟問題，而分配問題既是經濟問題，也是政治問題。從前述可知，無論是生產還是分配都離不開合作。基于生產和分配的不同要求和不同認識，人類社會形成了統治、管理和治理三種自我協同和約束模式。治理與統治、管理的最大不同就是人類共同體成員之間關系的去等級化。人類從等級社會邁向形式上平等的社會最終走向實質上平等的社會。財政作為公共資源的權威分配不僅體現了人類的生產方式，反映了人類合作的理念，而且塑造著人類社會的合作方式。在現代治理理念看來，雙方和多方關系之間一定不是等級化的，維護關系的中介一定是公正的、確定的、統一的，即得到關系各方所認同的，否則，就不會形成自覺自愿的一致行動。因此，在我們看來，現代治理不僅要維護穩定的社會秩序，而且能促進國家發展和人民生活的改善。現代國家治理的實質在于建立在公共利益認同基礎之上的合作系統。正如有學者所言，現代國家治理，講究的不是“上對下”的統治，不是單純的“控制”和“被控制”的關系，而是更加崇尚協商、合作、妥協、共容的精神。[15]這就表明財政預算的安排只有服務服從于合作的需要和要求，才能發揮其國家治理的基礎和重要支柱的定位，從而體現經濟性與公共性的統一。

治理以權力為焦點，管理以資源（有效利用）為焦點。如果不能有效約束權力，財政資源的有效利用就是一句空話。為管住權力，我們亟須將國家治理的公共利益至上、受托責任、透明度、預見性、參與、競爭、行為規范原則充分融入財政制度建設。[16]在詹姆斯·布坎南（James M.Buchanan）看來，所謂治理，起源于人作為一種社會性的存在，基于共同利益而發起的集體行動，并以約定的方式支付行動成本和分享行動收益的過程。國家治理是指在一國范圍之內，基于國家強制力量和國家制度而實現的集體活動。在不同的國家制度之下，這些集體活動的目的、參與人、決策機制、成本—收益結構、實施機制、后果都是不同的。財政資金籌集過程對應著國家治理中的需求，揭示資金運用過程對應著國家治理中的官僚機構運作，控制和決策過程對應著財政預算與立法機關表決，財政過程的另一面就是國家治理和民主制度的運作過程。[17]詹姆斯·布坎南（James M.Buchanan）把財政預算看作是民主機制、治理機制，以突出預算安排的經濟性與公共性的二重性。

2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。這就表明，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，要成為讓發展成果更多更公平惠及全體人民的基礎和支撐性渠道。2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中提出，國家應該怎樣治理？這是一個關系國家前途、人民命運的根本性問題。經過實踐探索和理論思考，中國共產黨人找到了答案。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。習近平總書記關于國家治理的重要論斷強調了國家治理的途徑和形式是黨和國家各領域的科學完善且協調一致的制度體系，黨、國家、社會各項事務的處理都要制度化、規范化、程序化，要真正做到以制度為根本，以人民為中心。由于制度體系中包含有不同的制度，不同的制度在整個制度體系中所發揮的作用也各不相同，運行方式也不同，但各種制度之間要協調一致，形成合力。習近平總書記對于國家治理的重要論述深刻揭示了國家治理的科學內涵和基本遵循。

現代預算制度從誕生以來的實質要義就是注重公共利益和人民本位。[18]“作為各級人民代表大會審批的一個重要文件，政府預算還是人大代表和全體人民監督政府收支運作的途徑和窗口。通過政府預算，我們可以評價政府收支運作的成本，考核國家治理工作或活動的績效;作為必須經過各級人民代表大會審批才能生效的一部具有法律效力的文件，政府預算也是控制政府支出規模的一個有效手段。通過政府預算，我們可以形成對政府支出規模和國家治理活動成本的有效控制。”[19]也就是說，現代預算制度和人民代表大會制度不僅都要致力于完善和發展中國特色社會主義制度，而且現代預算制度的建立和運行要充分體現人民代表大會制度的內在要求和優勢，人民代表大會制度的運行要充分發揮預算制度的作用。無論是人大對預算的審查監督，還是全面實施預算績效管理，都要充分體現現代治理思維、治理方式，通過預算讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發以體現其經濟性，通過預算使發展成果更多更公平惠及全體人民以體現其公共性，從而實現政府預算經濟性和公共性的有機統一，推動預算實踐和理論的不斷發展。

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