如何盤活農村閑置住房資源

■ 王彬武

盤活農村閑置住房資源是農村住房建設管理工作的重要方面。自20世紀80年代開始，我國逐步實行“一戶一宅”的宅基地無償分配制度，充分保障了農村家庭的住房用地供應。近年來，隨著農村大量外出務工人員在城鎮購房置業，我國農村地區大量房屋處于閑置或半閑置狀態，成為一種“沉睡”資源。與此同時，城市居民追求鄉村田園生活、融入大自然的需求非常旺盛，對自駕游、近郊游、農旅游等需求逐漸增多。通過政策引導供需，盤活利用農村閑置住房資源，有利于促進消費拉動經濟，有利于增加農民和村集體經濟組織收入，有利于優化農村產業結構促進城鄉統籌發展，有利于促進農村閑置土地資源的有效利用，對加強農房建設管理、改善農村人居環境、推進鄉村振興戰略都具有重要意義。

一、四川、浙江兩地盤活農村閑置住房的主要做法

根據第三次全國農業普查數據（2016年），全國農房2.29億套，其中擁有2處及以上住房的農戶占12.5%，假設第一套為自住，其余均為潛在可盤活的閑置住房資源，保守估計，約有近3000萬套的體量。筆者對四川和浙江兩省實地調研發現，不少地區依托農業產業優勢，結合鄉村旅游、休閑采摘、特色種植、鄉村美食等農家體驗，通過發展民宿盤活農村閑置住房。此外，一些具有傳統文化、特色民居、名人故里等歷史底蘊的村落，通過打造符合特定人群個性化需求的產品，有效盤活農村閑置住房。

（一）探索多主體合作盤活農村閑置住房的模式

四川和浙江兩省為盤活利用閑置農房資源都進行了大量實踐探索，取得不少成功經驗，形成了多種模式。以四川省眉山市丹棱縣順龍鄉幸福村為代表的“政府+企業+專業合作社+農戶”的模式；以四川省峨眉山市桂花橋鄉新聯村（不知火）和樂山市夾江縣馬村鄉石堰村（宣紙）為代表的“特色產業規劃＋農戶”模式；以浙江省德清縣為代表的“工商資本+農戶”的模式；以浙江省紹興上虞區為代表的“產權交易公司+農宅經營服務站+農戶”的運作模式。綜合來看，在各地探索過程中，多種模式靈活使用，村兩委領導的專業合作社發揮著重要橋梁作用，同時，也不乏“鄉賢能人”、“老支書”的帶頭作用。

從閑置農房租賃盤活的角度來看，主要有三種模式：一是按照合同約定期限整幢租賃給承租人，一般租賃期限為15～30年不等，承租人可以根據自身意愿對房屋進行改造裝飾裝修，用于自住或者對外經營；二是采用主客共享的模式，房主將自住房屋的部分房間租賃給承租人，主要用于承租人居??；三是由企業通過村集體或者專業合作社，對村莊某一片區的閑置農房進行整體流轉盤活，由企業進行整體規劃、設計與運營管理。

（二）發放宅基地及房屋租賃使用權證保障市場主體權益

依據法律法規和政策規定，推進農村不動產統一登記，在堅持“一戶一宅”的前提下，對農村宅基地“三權分置”進行確權登記是盤活閑置農房的重要基礎。由于長期受祖居、世居等觀念的影響，宅基地在農村“私風”很盛，特別是在廣大沿海地區私下出租、轉讓已很普遍，存在管理不規范、管理有真空現象。部分已盤活農房的相關主體的權利得不到保障。浙江省湖州市德清縣率先在全國出臺首個基于“三權分置”的宅基地管理辦法，向權益主體發放“三權證書”，極大盤活了農村閑置住房利用。主要做法：一是，明確農村宅基地集體所有性質不改變，由村股份經濟合作社作為集體土地所有權行使主體，保障村集體對農村宅基地的所有權。二是，通過鄉鎮人民政府和村股份經濟合作社聯合為集體經濟組織成員發放宅基地農戶資格權證書或證明，確認農戶宅基地資格權面積、房屋租賃使用權面積，同時規定宅基地資格權原則上不得收回。這樣一來，即使農民進城落戶了，依然享有回村建房的資格，農戶可以放心大膽地將閑置農房抵押、出租、轉讓。三是，向承租人頒發不動產權證書，將農村宅基地使用權和房屋租賃使用權白紙黑字物化下來，在規定年限內還可以抵押和再轉讓，真正給市場主體吃下了“定心丸”。

（三）建立“互聯網+”閑置農房產權交易信息服務平臺

市場經濟的發展離不開產權交易平臺的建立。為更好地使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，近年來，全國在縣級層面建立了一系列要素交易所，為城鄉統籌、要素流動和資源配置發揮了重要作用?！盎ヂ摼W+”的興起大大提高了信息交換效率，有效解決信息不對稱問題，使農村住房的所有權、使用權及經營權交易變的更加高效。

浙江紹興市上虞區為激活閑置農房建立起“一廳兩網”，即一個實體交易大廳，兩個網絡平臺（上虞產權交易網、鄉路網）。采用線上線下相結合的方式，由專門團隊對閑置農房信息進行采集、加工、審核、發布。創新制度建設，推行產權交易鑒證制度，建立抵押登記審核機制，搭建資金保證庫增強網站信譽度。區產權公司負責運行的鄉路網，截止到2019年4月，累計上傳閑置農房2679戶，激活鑒證閑置農房1075宗，平臺建設取得了明顯成效。

（四）政府打造樣板激發村民盤活閑置農房意愿

通過政府引領，自上而下，打造樣板，激活村民盤活閑置農房意愿。在調研中發現，有一定比例的農戶缺乏盤活閑置農房的意識，通過政府的資源整合、樣板引路為農戶帶來了實惠，激發了周邊村民盤活閑置農房的意愿。四川省眉山市丹棱縣按照“規劃引領、整合資金、示范打造、招商引資”的方式，由縣長親自掛帥，通過整合涉農、旅游、交通等方面資金，集中打造具有旅游資源優勢的順龍鄉幸福古村，將閑置的民居改造為民宿。浙江省紹興市2018年以市委辦公室1號文的形式部署實施“閑置農房激活計劃”，通過政府引領，探索農村宅基地所有權、農民房屋財產權、房屋使用權“三權分置”辦法，采取出租、合作、合資等方式引入工商資本，搭建“互聯網+”產權信息交易平臺，逐步激發了村民盤活閑置農房的意愿，打造出閑置農房盤活利用的“紹興樣本”。

二、盤活農村閑置住房存在的主要問題

農村房屋閑置的主要原因有，已進城置業農民家庭仍保留農村房屋的，“一戶多宅”建新未拆舊房屋的，子女繼承逝去親人房屋的，另外，不具備居住條件的農村危舊房也占有一定的比例。因此，必須客觀分析閑置農房的區域自然稟賦、鄉村民俗、農戶家庭收入結構等信息，分類探討存在的主要問題和障礙因素。

（一）進城農戶處置閑置住房意愿不強烈

在調研中發現，有相當比例的進城農戶不愿處置閑置住房。一是受傳統觀念影響，農村閑置住房還承載著許多農村居民的“鄉愁記憶”，每逢重要節日特別是春節，還需要回鄉下祭祖、拜親訪友和短期居住，農房仍然是重要載體。二是廣大農村大城市周邊仍然存在一些非正規住房（小產權房）閑置，在租售、抵押等政策上存在處置困境。三是一些農村閑置住房位置偏遠、交通不便利、建設年代久遠，改造盤活投入大、回報周期長，直接影響農戶的處置意愿。四是進城農戶的收入水平一般高于當地農民收入平均水平，具有較好的經濟條件，在盤活閑置農房經濟效益不足的情況下，缺乏盤活農村閑置住房的意愿。

（二）盤活閑置農房的業態發展尚不成熟

從產業發展的豐富程度來看，當前，閑置農房的盤活利用主要集中在發展民宿、農家樂、鄉村文旅等業態，創業辦公、健康養生、電商物流等業態導入仍然不足。鄉村旅游上下游產業聯動性不強，一些外出務工人員返鄉就業不充分，收入水平不高，也制約了有意向返鄉創業人員的積極性。

從產業的發展成熟度來看，由于缺乏統籌布局，鄉村民宿的發展存在盲目跟風、同質化、功能結構單一等問題。一些承租人對農村閑置住房的改造建設脫離當地民風民情，缺乏融入當地建筑的文化元素。

（三）鄉村基礎設施和公共服務質量不高

鄉村基礎設施直接影響都市人群鄉村旅游的便利程度，鄉村公共服務質量關系到都市人群在鄉村的居住體驗，兩者都間接影響到農村閑置住房的盤活利用。當前，我國農村基礎設施和公共服務數量、質量遠低于城鎮，既有總量不足的問題，也有質量不高的問題。根據實地調研發現，即使在浙江這樣的經濟大省，也存在農村道路、水電、網絡等生活服務基礎設施不完善，教育、醫療、養老資源等公共服務投入不充足，農村居住環境、居住便利程度等與城鎮地區還存在差距。

（四）閑置農房管理體制機制仍有待優化

閑置農房的管理存在多部門牽頭，職能界限不清晰，部門間溝通機制不順暢的問題。縣級住房和城鄉建設部門主要負責農房的建設管理，農村危舊房改造，農村住房困難家庭的居住問題及農村人居環境建設?？h級自然資源部門負責宅基地“三權分置”改革，直接關系到宅基地所有權、資格權和使用權的主體權益與市場流動性?？h級農業農村部門負責農業產業發展、宅基地審批、農村人居環境等。在農村閑置住房盤活利用“房地一體”的思路下，各部門在體制機制仍然有待優化。問題主要集中在，牽頭部門不明確、能力弱；閑置農房改擴建審批流程多、耗時長；閑置農房退出機制補償低、不健全；農宅服務站投入高、運營難；閑置農房激活后承租方稅負重等方面。

三、加快盤活農村閑置住房的政策建議

盤活農村閑置住房要尊重市場規律，政府為有條件盤活地區的閑置農房提供政策支持。盤活農村閑置住房的核心是激活農民的盤活意識，而非簡單地對閑置農房進行設計改造。應當圍繞摸清底數加快登記、因地制宜集中資源優勢、創新模式有序推進、完善農村治理體系、優化農村基礎設施和提升公共服務水平等方面提出盤活農村閑置住房的政策建議。

（一）摸清底數并登記確權為盤活閑置農房奠定產權基礎

盤活農村閑置住房的前提和基礎是準確摸清閑置住房的情況。建議加快形成由省級政府統籌，縣（市）政府牽頭，鄉鎮（街道）政府具體落實的工作機制。結合農村危舊房改造工作和宅基地使用權確權登記頒證工作的開展，摸清農村閑置或半閑置住房的存量、房屋情況、利用狀態以及農村和房屋周邊環境等信息。建立本縣（市）農村閑置住房信息數據庫。在摸清底數的基礎上，對閑置農村住房進行分類整治，可初步分為有償退出類、集中盤活類、單點盤活類、優化提升類等，根據閑置農房的基礎條件和市場需求，因地制宜、細化分類。

（二）集中資源優勢形成合力推進閑置農房利用

統籌發揮本地特色產業、生態環境、鄉土民俗等資源要素優勢，形成強大合力，推動閑置農房盤活利用。注重發揮城鄉資源要素的系統性、協同性、流動性作用。在摸清本地閑置房情況基礎上，按照當地經濟發展狀況、資源特色和住房情況編制不同的開發利用方案。將盤活利用閑置農房與推進關聯產業發展有機結合，發展民宿、養老養生、鄉村旅游、文化創意、休閑運動等農村新產業新業態，吸引人才、資本、技術向農村投入，促進農村一二三產融合發展，推動城鄉人文交流互動，重塑農村鄉風文明。著力打造亮點品牌，不斷擴大關聯產業的影響力和美譽度，進而形成外來消費者流量穩定、當地居民收入增加和閑置房屋利用效益提升的良性狀態。

（三）創新模式適度放活有序推進閑置農房利用

對農村閑置住房資源進行盤活利用，需要創新政策辦法，統籌有序推進。一是創新模式、適度放活。創新“一戶多宅”閑置農房宅基地退回機制，適度放寬承租閑置農房的市場主體范圍，堅持租賃為主，流轉、入股、抵押為輔的方式。在確保農戶基本住房條件的前提下，允許將宅基地和農戶房屋使用權通過有限年期轉讓、入股、合作等方式流轉給單位和個人，年限原則上不超過30年。二是尊重意愿、保障權益。充分尊重農民意愿，并注重農民、村集體、企業三者利益關系的處理，完善權益保障措施，讓農民能夠沒有后顧之憂地享受閑置房盤活利用帶來的財產性收入。三是統一規劃、有序推進。建議編制鄉村整體發展規劃，對閑置或者半閑置的農村住房進行多元化利用，遵循農業農村發展的自身規律，挖掘當地特色、匯集能人巧匠、引進社會資源，深度開發鄉村文化，融合形成促進鄉村可持續發展、農民穩定增收的新業態新產業。

（四）完善農村自治體系為盤活閑置農房提供機制保障

完善農村自治體系，建立與鄉村振興和盤活農村閑置住房相適應的基層治理機制。以村集體經濟組織為責任主體，成立農村閑置住房經營管理合作社，進城農戶以閑置住房入股方式入社，通過村民自治，對閑置住房統一經營、管理，實現農村閑置住房的保值增值。鼓勵村集體經濟組織通過成立農村閑置住房經營管理合作社形式，幫助農戶開展閑置宅基地和房屋使用權租賃業務。村集體經濟組織要加強對租賃雙方的監督管理，對租賃合同進行鑒證備案，規范雙方的權利義務，對承租方的開發利用和經營行為進行監管，防范風險和化解矛盾。大力宣傳盤活閑置農房政策，做到公開透明，打消農民顧慮，發揮基層政府和農村經濟組織作用。建立城鄉統一住房交易平臺，引導進城新市民購房家庭有序退回農村宅基地。

（五）加快補齊農村基礎設施短板助力盤活農村閑置住房

推動城鎮設施向農村延伸，完善連接鄉（鎮）村的基礎設施和公共服務設施，加快補齊農村基礎設施短板。優化設施環境提高公共服務質量不僅能夠改善農民居住環境，也是建設宜居鄉村、盤活農村閑置住房資源、滿足鄉村新型產業發展的需要。結合當前村級集體經濟轉型發展和美麗鄉村建設等工作，優先安排基礎設施建設，重點加強道路、供水、供電、排水、通信、污水處理、垃圾處理、廁所改造等基礎設施配套，增強公共服務功能?？茖W規劃、綜合整治，著力營造交通便利、設施完善、生態優美的宜居環境，提升公共服務水平，加強農村基礎設施提升工作支持，促進閑置住房資源合理利用。