美國城市群轉型經驗

■ 王江波 王蔚凡

目前，城鎮化形態以城市群發展為主導，相比向中心城市集中的發展模式，城市群能更好地同時調動中心城市和周圍城鎮的“兩個積極性”，更有效地刺激創新、鼓勵合作、增加經濟多樣性、重構產業結構。

經歷了數輪經濟周期，美國具有代表性的城市群，或依托中心城市帶動，或采用中心和周圍城鎮互動，或嘗試城市群和相鄰區域聯動，因地制宜、各顯神通，在沖突中協調，在曲折中奮進，不僅使自身經濟擺脫歷次衰退陰霾，而且優化了內部政治和經濟結構，使其發展模式更加穩健，更加適應未來需要。

把握住城鎮化特別是大城市特有的經濟發展便利，利用好城市群帶來的多元化、互動式的發展契機，是當前擺在每一個城市規劃者和管理者面前的重要課題。美國具有代表性的城市群，迎頭趕上了這一潮流，不僅化解了經濟衰退的沖擊，而且開發出一些具有借鑒意義的城市轉型和管理模式。

一、紐約：吸引技術人才，豐富產業結構

紐約的就業穩定性和財政可持續性受到2008年金融危機的大幅沖擊。紐約榮膺世界金融中心的稱號，然而這一美譽在2008年金融危機影響下，成為該城市最大負擔。自2008年8月起的15個月內，該市金融業直接下崗人員累計高達3.6萬人，其他受波及行業下崗人員累計13.9萬人，占該市總人口近2%。2009年，該市稅收收入累計減少20億美元，在接下來一年又下降了14億美元，致使財政虧空達40億美元。應急的政府救濟、再就業培訓和商業貸款，緩解了失業人員的燃眉之急。然而紐約市政府更加關注長期規劃，希望解決紐約過于依賴金融的結構性發展問題，同社會各界集思廣益后，政府逐步明確了自身優點，矛盾的靶點，試驗的突破口和實踐的步驟。

紐約擁有世界頂級科研院校，但缺乏工程師和專技人員。紐約市擁有專業和綜合性大小院校共計80余所，其中既包含紐約大學、哥倫比亞大學和康奈爾大學等譽滿全球的綜合性私立大學，也包括紐約市立和州立公立大學體系，還包括紐約法學院、紐約藝術學院和曼哈頓音樂學院等專業領域知名的學府，這使紐約在生物科學、環境科學和媒體等領域的科研水平全美乃至全球一流。與之形成鮮明對比的是，紐約在工程和技術領域缺乏人才幾乎是全美共識。隨著時間推移，不止高新行業，傳統行業對此類人才的需求與日俱增，比如，傳統零售商梅西百貨在電商浪潮推動下，組建了大約150人的科技部門，轉型成科技驅動公司。這一困境的原因之一是紐約對學校的工程研發投入不足，同樣是大學聚集的波士頓和舊金山地區，在2006年對此領域投入約為1億美元左右，是紐約的三倍多。

于是，紐約市政府領導了旨在促進本市工程技術發展的國際應用科學競賽。該競賽在全球范圍內招募并篩選相關應用科學學院，與本地院校共建研發中心，推進工程技術發展。這主要出于三方面考慮：一是紐約市具有全球知名度和多文化的包容性，使得國際院校有意愿參與競賽，并能夠將自身成果融入本地建設。據統計，共有使用200種語言、來自138個國家的人生活于紐約周邊，有助于促進國際融合，減少文化隔閡。二是共建而非完全引進的方式，一方面節約了土地成本，另一方面盤活了本地資源，使得外部資源能夠更好地本地化，也使得本土研發兼具國際視野。三是通過建立研發中心，提供大量工程、技術類崗位，豐富本地的就業市場和產業結構，為創新、創業提供優質土壤。競賽在2010年啟動，共有符合資質的全球18家院校響應，經過半年角逐最后有7家分別來自美國、以色列、印度、加拿大和英國的高校勝出，參與到研發中心建設中，而那些沒有參與競賽或者落選高校的相關代表也被邀請到紐約應用科學的顧問團內獻計獻策。

圖1 紐約市應用科學競賽落地項目數據來源：谷歌地圖/作者整理

新建一所聯合辦學的技術學院和設立兩大研發中心是應用科學競賽目前對紐約的主要貢獻。康奈爾-以色列理工聯合技術學院（后被稱為康奈爾紐約市技術學院）旨在培養工程技術人員，設址于羅斯福島，紐約市政府為其提供了1000萬美元啟動資金，并約定日程和獎懲機制。截至2017年，該學院3所設施已經開始按計劃運作，這是其達成招募280名教員和培養近2800名畢業生的起點。城市科學和過程中心旨在運用大數據解決城市問題并設計相關系統，建立于布魯克林鬧市區，使用了紐約都市運輸協會的原總部大樓，紐約市政府提供了1500萬美元供該中心建設。2013年該中心開始招生，至今它完成了對紐約建筑耗能的測量和分析，并提供了對都市噪音的評估和技術解決方案。數據科學和工程中心專注于新媒體、智慧城市、健康評估、網絡安全和財務分析等技術應用。該中心設立于哥倫比亞大學內，共收到市政撥款1500萬美元左右。它的主要研究成果集中在節能減排和新能源利用上。總體上，應用科學競賽共耗費了1.3億美元的公共投資，吸引了超過20億美元的私人投資，招募了數以千記的來自全球各地的科技人才，使紐約面向未來的技術工程產業初具規模。

二、丹佛：中心城市和周圍城鎮從“同歸于盡”到“同舟共濟”

丹佛是美國科羅拉多州的一個合并城市群，曾被譽為“草原上的女王城”。上世紀70年代，丹佛由于人口快速增長和種族問題等，中心城市和周圍城鎮矛盾一度尖銳到“不相往來”的程度。這一沖突在各地政府協商，當地居民“公投”后得以緩和。之后經濟危機和市政建設中，各地政府間協商的模式被傳承發展，并制度化，幫助丹佛城市群各個城鎮摒棄以鄰為壑，相互競爭的發展模式，開創了合作共贏，以城市群為著眼點的發展格局。

圖2 丹佛城市群中心城市和周圍市鎮數據來源：谷歌地圖/作者整理

政府協商和居民“公投”，化解中心城市爆炸式增長危機。上世紀60至70年代，丹佛中心城市人口急速擴張，少數族裔增長尤為明顯，僅1960至1970年，后者增幅達50%。中心城市少數族裔數量膨脹，使得該城市群人口結構發生巨大變化，中心城市容納了城市群總人口的47%及區內黑人的95%和西班牙裔的70%。中心城市少數族裔占比高，教育資源相對稀缺，于是采用兼并相鄰市鎮的方法試圖攫取優質教育資源，而周圍市鎮并不愿意與中心城市共享學區。兩者沖突不斷激化升級，甚至達到中心威脅掐斷那些反對兼并的地主的自來水供應。這時，丹佛城市群各個政府協商決定就中心城市能否通過兼并來無限制擴張進行區內“公投”。投票結果顯示58%的居民投了反對票，其中周邊城鎮反對率達70%，中心城市反對率僅為39%。在各地政府努力工作下，所有行政部門和居民承認并遵守了投票結果。困擾了丹佛十年之久的問題得到了暫時擱置，沖突也得到了緩解。互相溝通并合作的工作方法開始逐漸為丹佛各地政府采納。

經濟衰退促使丹佛各地政府對互助協作模式進一步的探索。上世紀80年代中期的經濟危機和能源行業泡沫破裂強烈地沖擊了丹佛地區的經濟增長，嚴重影響了當地博物館、藝術館、科技館和公園等的經費來源。為刺激經濟增長，中心城市計劃在亞當鎮所在地新建一座丹佛國際機場。為此市政府和鎮政府溝通協商，在市政府做出修路和經費補償等承諾下，鎮政府依托在地方的號召力，展開民眾投票，以56%贊成通過了機場提案。為公共文化設施的持續運營，中心城市和周圍市鎮官員合作調研，發現文化設施大都處在中心城市區域，經費由中心城市市政單獨負擔，而城市群全體居民都對文化設施有所需求。于是城市群的政府先后聯合出臺了提升城市群內銷售稅累計0.2%的措施，作為文化設施的經費來源，該項議案得到了75%絕對多數的支持。歷經半個世紀的積累，丹佛城市群內各個行政區劃合作模式逐漸沉淀為行政官員聯席會議等制度安排，站在城市群整體而非行政區孤立的視角共同解決經濟發展問題。實踐中，城市群在人流和物流等方面已經高度融合，但是由于行政區域劃分，帶來了銷售、地產等稅收的分割，為了競爭更多的稅基，行政區劃間往往以鄰為壑，互相為招商引資、建設項目競爭。可是，在同一城市群內的行政區劃，往往“一榮俱榮、一損俱損”，商業和建設具有很強的外溢效應。丹佛城市群的各地政府正是抓住了外溢效應這一關鍵，互助協作，在招商、建設問題上，采用了一地承接、多地配套的共同發展措施，擺脫了單獨考慮自身財政資源的地方主義影響。

三、克利夫蘭：商業網絡助推老工業區奮進

經濟持續衰落是21世紀初克利夫蘭改善社會各項福祉的最大障礙。克利夫蘭位于東北俄亥俄州，是美國老工業區——“鐵銹區”的代表，自上世紀70年代末，鋼鐵廠集體關門倒閉以來，成為首個自1929年大蕭條以來在市鎮債違約的主要美國城市。自1980年至2005年，克利夫蘭損失了總共11.5萬制造業崗位，致使它同期的就業累積增速僅為10%，不及全美平均數的四分之一。同時，在該地區及周邊為數眾多的各類慈善基金會發現，要改善本地居民生活水平，經濟發展是個繞不開的“坎”。2004年，在“振興東北俄亥俄州”的倡議下，“我們經濟的未來”基金會成立，旨在改善地區經濟面貌，重塑克利夫蘭，乃至東北俄亥俄州競爭力。

圖3 克利夫蘭及東北俄亥俄州重鎮數據來源：谷歌地圖/作者整理

處理經濟和合作問題的經驗匱乏，使得基金會在成立的前三年里乏善可陳。一是基金會領導層對如何在地區層面合作，如何提振經濟沒有過去的經驗，也缺乏總體的視角。二是給基金會捐獻的各種慈善機構間采用了絕對平均主義，無論捐贈額度剛剛觸及標準下線的每三年10萬美元，還是每三年1000萬美元，都實施嚴格的一個組織一票，削弱了基金會的效率。三是基金會推行的項目著力點過多，造成實施層面的困難。比如，在較有影響力的“聲音和選擇”項目中，基金會希望實現商業增長、人才培養、種族和經濟包容、政府合作和效率四大目標，并且得到了數位國會議員在內的90名政、商界人士支持，但由于缺乏具體綱領，最終計劃沒能落實。

吸取了前三年的教訓，基金會最終找到了通過行業內聯合或跨行業協會等商業網絡來促進當地發展。其中，行業內聯合旨在幫助行業資源本地化，或技術革新。比如，基金支持的名為生物事業組織，該組織致力于將克利夫蘭等東北俄亥俄州的生物醫藥資源吸引就業。一般而言，大學或醫藥研究機構通過向企業授權專利實現知識成果轉移，而授權過程采用招標形式，財力雄厚的企業可以得到相關專利。克利夫蘭地區雖然生物醫藥研究處于全美前列，但是成果主要被其他地方的大型醫藥企業“瓜分”，不能在當地創造就業或是經濟增長機會。該組織聯合各大高校和研究機構管理層協商，達成了一致意見是優先考慮本地發展，而暫時放棄知識兌現的短期利益。一方面，這促進了區域的經濟和就業增長，另一方面，區域的經濟優勢可以為這些高校和研究機構吸引優秀的研發人才，鞏固自身知識優勢。

跨行業協會方面，基金會一方面希望以此聯合成員組織就借鑒相互優勢，和實現地區發展等的大目標互助協商；另一方面幫助產業鏈中的小企業實現效率提升。前者促進了成員組織高管間的互動，使得增量制造（也即3D打印）項目在俄亥俄州落地。后者彌補了小企業資源不足，無法完成科研創新，使得自身成為產業鏈效率短板的問題。通過將小企業和高校研究結合等合伙模式，基金會推動了地區產業鏈效率的升級。

2013年，該基金會成立9年的總結報告顯示，部分措施已初顯成效：基金成員共創造了10.5萬個職位，貢獻了3.33億美元的工資，吸引了19億美元的投資，其中一半以上的成績源于最后三年。特別是高新技術領域，在2010至2012年間，俄亥俄州吸引了1500個電腦系統設計職位、1300個裝備制造職位以及1300個科學技術顧問職位。雖然，基金會的成果沒有完全彌補自上世紀70年代末以來持續經濟衰退帶來的創傷，但是它的努力向人們展示了可以利用現有生產技術結合研發與合作能力創造新技術的可能。