蚌埠市城鄉結合部土地利用問題研究

李鈺

[摘要]城鄉結合部是城市與農村過渡的相互交融的地區，擁有獨特的地理位置，既受城鎮化影響，又受農村農業發展所限制，土地的利用問題一直受到學者們的激烈討論。本文采用查閱文獻和搜集蚌埠市有關資料的方式，根據安徽省蚌埠市城鄉結合部的各方面情況分析城鄉結合部土地利用變化的動力、過程和規律，發現問題，提出了改善城鄉結合部土地利用問題需要依靠科學的規劃和管理，使得土地利用更加合理，規范。

[關鍵詞]城鄉結合部 土地利用 蚌埠市

一、引言

伴隨著城市的發展，城市城鎮化加快，許多農村集體土地為滿足城市發展需要轉化為城市建設用地。在城鎮化的初期，外延式的擴張方式是我國大部分城市規模擴張采用的，占用城鄉結合部的大量耕地，以此來增加城市建設用地的面積，這樣的直接后果就是耕地總量減少，部分被占用的土地并未在城市建設中得到合理利用，而被閑置，從而使土地利用率大幅度降低。

蚌埠市是安徽省區域性中心城市、皖北地區核心城市、淮合蕪宣城市（軸）帶的重要節點城市;經濟上，蚌埠境內有淮河流域，水運資源豐富，并且承接著長三角一體化、長江經濟帶、淮河生態經濟走廊等多重疊加優勢;在全國交通網絡中，蚌埠坐落在京滬運輸大通道上，它是整個華東地區的交通樞紐，京滬鐵路和淮南鐵路在蚌埠境內相遇，京臺高速公路、京洛高速公路等多條高速公路經過蚌埠境內。近年來，蚌埠市城鎮化率有了很大的提高和變化，截止2017年達到55.31%，產業結構持續優化，文化旅游業持續蓬勃發展，是安徽省內老牌工業基地，擁有雄厚的工業根基，科技創新能力不斷提高，經濟發展潛力巨大，后勁充足。本文以蚌埠市為例，分析蚌埠市城鄉結合部土地利用變化的動力、過程和規律，以及存在的問題。

二、蚌埠市城鄉結合部土地利用現狀描述

城鄉結合部地處城市與鄉村的混合地帶，具備城市與農村雙重土地性質，多種要素交織在這一區域，農業活動與非農業活動同時發生，形成復雜動態過程。傳統意義上的農村土地利用格局受到城鎮化的挑戰，原本只用于耕種的土地逐漸發展成了工業與農業用地并存。一方面，由于城鎮化的快速發展，城鄉結合部除農業外，開始聚集商業點和現代化建筑，從而推動了城鄉結合部的發展，這些變化將導致建房土地需求增長劇烈，同時，還會引入大量的流動人口。長此以往，基礎設施用地和建筑用地的需求會持續增加，帶來更為激烈的土地競爭，土地的供給和需求產生了巨大的矛盾。另一方面，因為城鄉結合部仍舊存在一部分農村地區的性質，因此在城市綠地增加和交通等現代化因素不斷擴充的同時，原來存在的農村用地形式依舊在部分地區存在著。由于附近的工業企業長期從事生產作業導致的環境污染、垃圾排放、土壤質量降低等問題，這部分舊有格局盡管繼續從事農業生產活動，就很可能面臨大面積耕地荒廢，原有生態農業環境遭到很大程度的破壞。在此基礎上，在城鄉不同體系的影響下，城鄉結合部在土地利用問題上凸顯了需要解決的一系列矛盾。

鑒于特殊的地理位置，城鄉結合部地區擁有多種土地利用方式，如國有建設用地，集體建設用地，農村宅基地，農用地等。城鄉結合部的主要土地利用類型是根據與中心城區的距離呈圈層發展或者沿著交通干線呈帶狀發展。依據蚌埠市城鄉結合部土地利用現狀，由于缺乏科學規劃，合理布局，導致土地利用率低下，土地利用問題，如建設用地粗放利用，土地使用不合理，農用地地塊破碎等。

三、蚌埠市城鄉結合部土地利用變化的動力、過程和規律

（一）城鄉結合部的土地利用變化的動力

（1）城鎮化的驅動。蚌埠市城鎮化水平由2012年的48.30%提高到2017年的55.31%，由此看出蚌埠市處在城鎮化快速發展階段。城鎮化的加快，城鄉結合部城鎮化率年均增長1.17個百分點，對城鄉結合部土地利用影響重大，土地用途變更迅速，土地規劃更規范。

隨著城市逐步發展，對城市建設用地的需求逐步增大，導致城鄉結合部的大規模農用土地轉變為非農用土地，土地使用方式發生改變導致農用地的使用價值增加，農用地價格上漲。由于城鄉結合部靠近農村，自然環境相對干凈，道路通達性良好，新建基礎設施和公用設施比較完備。與此同時，城鎮化過程中帶來的農村人口推動了的購房需求。進一步加快城鄉結合部的發展。

蚌埠市土地持續向外擴張，城鄉結合部也不斷的向外圍動態遷移，原有的農用土地不斷的開發為各種用途的非農用土地，同時城鄉結合部作為城鎮化的前沿地區，隨著城鎮化的深入，為了使土地得到高效利用，土地用途變更更是迅速而普遍，給這一區域的土地管理工作帶來許多的問題和困難。

（2）交通運輸的帶動。僅就蚌埠市城鄉結合部而言，交通運輸業的發展對改變各個區域的區位條件產生了巨大的作用，城市范圍內，依托縱向的京臺高速（G3）、國道G104、G206，橫向的寧洛高速（G36）為骨干，網絡化的省道（S101、S201、S207、S225、S304、S306、S307、S310、S329、S342）和縣鄉道為支撐，形成了通達性較高、層級相對完整的公路網絡。干線公路等級水平大幅提升，道路通行便捷度以及通達情況得到明顯改善，促進了城鄉結合部土地的開發與利用。

龍子湖區作為蚌埠市東大門，東海大道的延長以及蚌埠南站的建成，帶動了周邊的發展，它指導著城鎮化的發展方向，交通線路的建設對城鄉的擴展具有重要影響。

（二）蚌埠市城鄉結合部土地利用變化的過程及規律

9年來蚌埠市城鄉結合部土地利用發生了較大的變化主要表現為：建設用地迅速擴張，占用大量農業用地;建設用地面積迅速擴大，耕地和水域保持高穩定性，自然保留地、園地和牧草地發生很大變化。城鄉結合部地區人口的增長和城鎮化的加快和政府發展政策變化等方面都對城市土地利用變化產生了影響。由于蚌埠地處交通樞紐，不能忽視城市交通的發展對蚌埠市城鄉結合部的影響。同時城鄉結合部的人居生態環境仍需重視，部分地區重經濟發展而忽略環境保護。

四、蚌埠市城鄉結合部土地利用存在的問題

在城鎮化發展進程中，城鄉結合部是自發形成的，所以，從土地管理角度來看，它呈現出無序的狀態。這種混亂使城鄉結合部成為土地管理的薄弱環節，城市為更好的發展更加迫切地想要解決這一問題。

（一）城鎮化發展快，農用地減少迅速

在城市發展的歷史進程中，越來越多的外來流動人員聚居在城鄉結合部，大量人員的涌入將城鄉結合部的人口增長幅度推向了頂端。許多人聚集在此，必要的醫療，保健，教育，公共設施以及電力，水和道路等基礎設施正在迅速擴大。從2005年到201年，各類建筑用地需求突然增加導致城外農業用地面積迅速下降，僅9年間蚌埠市農用地減少了4344.03公頃。而為了滿足城市發展和人口數增加對土地的需要，這些地區就一定會向周圍擴張，占用農用地。

（二）土地利用不充分，浪費嚴重

城鄉結合部的土地需求大于供給，造成人地關系緊張的局面，此外，民眾對建設用地需求大，卻沒有充分利用已征土地，建筑物分布稀疏，建而不用，則是嚴重浪費土地資源的最直接表現。這一情況的出現主要有以下兩個原因：一是部分生產企業土建工程建設容積率標準離規定尚有一段距離，大大降低了土地資源利用率。二是政府對土地供應總量控制力度欠佳，未能科學調節土地供應，導致土地利用粗放和閑置。三是在經濟環境中，市場導向和資金短缺等因素給部分企業帶來了消極影響，企業在沒有投資建設能力的情況下獲取土地，造成土地閑置。四是政府不經規劃，一次性大量征用無法規模化開發的土地;或者道路、市政管網的配套建設已全面開展，但很難在短時間內找到匹配的用地項目，導致土地供過于求，閑置土地數量激增。

（三）生態環境質量下降

在城鄉結合部土地開發利用過程中，經濟效益被當作重中之重，忽視了城鄉一體化的合理規劃和布局。導致基礎設施落后于整體開發建設，配套設施不完善，水、空氣和土地資源嚴重受損，生態環境質量大幅下降，土地資源質量下降。

五、政策建議

（一）強化建設項目用地規劃預審

在建設項目審批（批準）前加強和完善土地規劃審批。建立健全的建設項目審批部門的審批制度，協調各部門并及時共享信息。項目建設單位需要申請土地建設項目時，必須附上相關的土地規劃預審意見。

（二）積極落實耕地占補平衡義務

加強耕地保護和改進耕地占補平衡制度。按照國家有關政策法規，嚴格執行“占一補一、占優補優”，上級規劃下達補充耕地的義務要按照規定執行。積極探索耕地占補平衡的實施辦法，努力根據當地資源條件和實際情況，制定耕地占補平衡的市場調劑路徑。對于占用耕地的項目，需要依靠市場調劑方式履行建設占用耕地補償法定義務，在省自然資源局的統籌協調下，尋找城市其他地區或或其他補充資源，以解決耕地占用和補償的平衡問題。

（三）積極規范和促進城鄉建設用地增減掛鉤

制定適合蚌埠市城鄉結合部發展的城鄉增減掛鉤的政策和實施辦法。建立城鄉增減聯動賬戶，將城鄉增減掛鉤相關指標納入土地利用年度計劃進行統一管理，確保先實現建設用地減少再增加。逐步加大資金投入，嚴格控制相關指標的資金收集和反饋，鼓勵和引導各方資金共同投入增減掛鉤項目。積極探索盤活閑置的農村集體建設用地，協調發改、農業、旅游等各部門的政策資源，引導土地利用效率低的集體建設用地的再開發利用。在控制集體建設用地總量的基礎上，鼓勵舊村改造和再利用，促進地方特色產業的經濟發展。

（四）推進城鄉一體化生態建設，改善土地生態環境

著眼于構建舒適宜人的生態環境，改善現狀，重視可持續發展，提高城鄉結合部區域生態環境質量進而提高全蚌埠市的生態環境質量，把生態建設放在突出位置，促進城鄉一體化，有機結合城鄉一體化的開發建設和生態建設。根據不同地區的土地利用和生態環境容量，分區域對建設規模、發展狀況和開發方式進行管理和控制，并明確規定，在基本農田區、自然保護區、蔬菜保護基地等，嚴格開展建設活動。加強環境污染綜合治理，加強環保基礎設施建設，提高環保意識，提高環境治理水平，逐步改進城鄉結合部的環境質量水平，改善土地生態環境。