PPP資金管理優(yōu)化路徑

摘 要：PPP作為一種新興的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給模式，在具體的PPP項(xiàng)目每一個(gè)環(huán)節(jié)都面臨各種資金管理隱患，本文在對(duì)問(wèn)題成因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出資金“穿透”項(xiàng)目全流程的管理方法，探究PPP項(xiàng)目資金管理優(yōu)化路徑并有針對(duì)性地提出建議。即在明晰資金預(yù)算數(shù)據(jù)、構(gòu)建社會(huì)資本入選標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，創(chuàng)新融資手段、加強(qiáng)內(nèi)控力度、使用多元指標(biāo)量化缺口并合理支付，最后通過(guò)引入消費(fèi)者效用，完善項(xiàng)目補(bǔ)助政策。旨在為我國(guó)PPP的發(fā)展尋求政府和社會(huì)資本方的比較優(yōu)勢(shì)，以期實(shí)現(xiàn)低成本、高效率的公共產(chǎn)品供給方式。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；資金預(yù)算；資金管理；優(yōu)化路徑

一、引言

PPP（public private partnership），也叫PPP模式，它是指地方政府為進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而向社會(huì)資本方發(fā)出合作邀請(qǐng)，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，共同開(kāi)發(fā)高質(zhì)量、高效率公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。我國(guó)允許社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品建設(shè)以來(lái)，僅四年多時(shí)間，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的投資額合計(jì)13萬(wàn)億元，錄入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)庫(kù)的項(xiàng)目高達(dá)8000多個(gè)。單個(gè)PPP項(xiàng)目的資金額度從十幾億到幾百億不等，所以相對(duì)于其他項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目資金的管理顯得尤為重要。而現(xiàn)有文獻(xiàn)，主要對(duì)PPP面臨的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，以及會(huì)計(jì)核算，稅務(wù)影響等方面的探討，并對(duì)投融資、回報(bào)機(jī)制等提出政策建議等，對(duì)項(xiàng)目資金管理關(guān)注度不夠，針對(duì)資金流的研究更少，尚無(wú)從PPP項(xiàng)目全流程角度對(duì)資金進(jìn)行系統(tǒng)性連接、穿透管理的研究。本文將按照PPP項(xiàng)目實(shí)施的節(jié)點(diǎn)，從立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、確定社會(huì)資本方、具體合作過(guò)程到最終退出四個(gè)環(huán)節(jié)，梳理PPP項(xiàng)目在資金預(yù)算、投資占比、資金募集、使用、分配和資金獎(jiǎng)懲等方面的問(wèn)題成因，提出PPP項(xiàng)目資金需“穿透”管理的優(yōu)化路徑，建立起PPP項(xiàng)目專(zhuān)屬的資金管理流程，為PPP模式在我國(guó)健康、深入開(kāi)展提供參考。

二、PPP項(xiàng)目資金運(yùn)作流程

（1）選擇社會(huì)資本方時(shí)需甄別資金實(shí)力

成立項(xiàng)目公司首先要合理配置資本金結(jié)構(gòu)，目前以社會(huì)資本控股的項(xiàng)目公司更為普遍，所以對(duì)社會(huì)資本方的各種要求都較高，尤其是自有資金數(shù)額，如果其用于出資的來(lái)源主要是融資所得，那么“小馬拉大車(chē)”式的參與方式已不再單純是公私合作了，而是政府與金融機(jī)構(gòu)的結(jié)合，不利于PPP的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；同時(shí)社會(huì)資本的融資能力也不可忽視，為防止合作過(guò)程中資金鏈斷裂、社會(huì)資本重建設(shè)輕經(jīng)營(yíng)、提前退出，需重點(diǎn)辨識(shí)其融資能力。總而言之，社會(huì)資本方的資金實(shí)力是選入PPP項(xiàng)目的基本要求和重要方面。

（2）項(xiàng)目實(shí)施包括資金募集、運(yùn)用和分配三個(gè)階段

項(xiàng)目實(shí)施階段包括建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，是PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及資金的募集、運(yùn)用和增值后分配。為成功開(kāi)展PPP項(xiàng)目，資本金的投入遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)期的各項(xiàng)支出，因?yàn)镻PP項(xiàng)目工程浩大、資產(chǎn)成本高等，項(xiàng)目公司在建設(shè)前期即需募集大量資金，招募對(duì)象一般為金融業(yè)和公眾。政府方出于對(duì)建設(shè)期資金鏈斷裂等風(fēng)險(xiǎn)的考慮，通常也會(huì)提供稅收優(yōu)惠等補(bǔ)助，確保項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)最高的階段順利實(shí)施。 資金的運(yùn)用不僅包括項(xiàng)目建設(shè)期的資產(chǎn)購(gòu)置、工程造價(jià)，還包括運(yùn)營(yíng)期成本和維修費(fèi)用，以及項(xiàng)目實(shí)施必需的期間費(fèi)用、薪酬、利息等，使用范圍龐雜、金額巨大。這通常造成項(xiàng)目公司首次的融資資金難以滿足該階段資金消耗的局面，所以再融資顯得尤為重要，構(gòu)成資金運(yùn)作的又一環(huán)節(jié)，連貫循環(huán)之前的資金運(yùn)轉(zhuǎn)。運(yùn)營(yíng)方式千差萬(wàn)別致使資金回流形式有所不同，在PPP模式中，各類(lèi)項(xiàng)目的資金增值方式主要有三種，這是造成資金分配結(jié)果不同的重要原因。

三、資金管理問(wèn)題及其成因

（1）社會(huì)資本自有資金實(shí)力不足

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高、資金需求量大的特點(diǎn)，決定了政府在選擇社會(huì)資本時(shí)最為看重的就是其自身資金實(shí)力和融資能力，由于參與政府治理的競(jìng)爭(zhēng)者眾多，無(wú)論采用各種招標(biāo)方式、競(jìng)爭(zhēng)性談判還是單一來(lái)源采購(gòu)，政府對(duì)其審查都需花費(fèi)大量時(shí)間和人力物力，還未必做到深層次了解。現(xiàn)實(shí)中政府在有限的預(yù)算資金、審查成本和資源下，難以甄別資金存量豐厚的優(yōu)質(zhì)投資方，導(dǎo)致入選的社會(huì)資本資金存量不足，可能出現(xiàn)穿透看社會(huì)資本金都是借款的情形。

（2）資金募集受限、運(yùn)用不規(guī)范、分配矛盾突出

一般的PPP項(xiàng)目建設(shè)期占總周期時(shí)間比在20%-65%之間不等，是項(xiàng)目成功關(guān)鍵，但建設(shè)期支出種類(lèi)繁多，且數(shù)額較大，也是資金消耗的主要環(huán)節(jié)，如果項(xiàng)目公司自有資金不足、前期融資所得支出殆盡，巨額貸款利息的中斷償付導(dǎo)致公司信用評(píng)級(jí)降低、增加信用風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其后續(xù)再融資百害無(wú)一利，政府補(bǔ)助可能也無(wú)濟(jì)于事；而運(yùn)營(yíng)期部分貸款已到期，若營(yíng)運(yùn)資金和政府補(bǔ)助資金不足以覆蓋巨額利息和還貸支出，很容易造成資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)，這無(wú)疑是“雪上加霜”，威脅資金融通。同時(shí)，加上信息不透明對(duì)盈利能力無(wú)法可靠評(píng)估，使得金融業(yè)望而卻步，其他融資途徑也因此受限，造成了“融資渠道窄”的局面。目前PPP項(xiàng)目仍舊廣泛使用傳統(tǒng)的銀行信用貸款、擔(dān)保類(lèi)貸款、基金等融資方式，渠道窄問(wèn)題亟待解決。

資金回流增值后，私營(yíng)企業(yè)收益最大化目的和政府方公共福利最大化目標(biāo)矛盾日趨激烈。對(duì)有消費(fèi)者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，私營(yíng)部門(mén)可能為賺取私有暴利，不惜低報(bào)資金收入，高估運(yùn)營(yíng)成本，謀求高額定價(jià)；收入不足以覆蓋成本時(shí)，項(xiàng)目公司很可能為盡快實(shí)現(xiàn)資金回流而過(guò)度再融資，致使政府缺口補(bǔ)助依據(jù)遭受誤導(dǎo)；政府付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)情況下，如何有效監(jiān)督避免社會(huì)資本虛增工程造價(jià)，是解決資金分配的另一難題。

四、PPP項(xiàng)目資金管理的優(yōu)化措施及建議

（1）構(gòu)建社會(huì)資本入選標(biāo)準(zhǔn)

細(xì)化項(xiàng)目采購(gòu)內(nèi)容。對(duì)于采購(gòu)文件的設(shè)置，除應(yīng)包含項(xiàng)目的概況信息、所需社會(huì)資本方基本條件和初步合作合同草案等外，對(duì)于選擇社會(huì)資本方的評(píng)審規(guī)則應(yīng)深度細(xì)化，在方法選擇上體現(xiàn)公平，在標(biāo)準(zhǔn)制定上符合項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)要求。因此可要求競(jìng)爭(zhēng)者們提供資信和業(yè)績(jī)證明等，并派專(zhuān)門(mén)采購(gòu)小組對(duì)候選社會(huì)資本進(jìn)行實(shí)地考察，落實(shí)資信水平，并通過(guò)可變細(xì)節(jié)問(wèn)題談判，深入了解合作意向，確定社會(huì)資本承受能力。

確立社會(huì)資本入選依據(jù)。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)制定的總體投資戰(zhàn)略和資金預(yù)算，決定了社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承受大小，通過(guò)合同簽訂前對(duì)資金投入目標(biāo)進(jìn)一步分解確定的資金額度，來(lái)判斷各競(jìng)爭(zhēng)者風(fēng)險(xiǎn)承受能力范圍，測(cè)定其對(duì)目標(biāo)達(dá)成的有效資金是否充裕，以此作為社會(huì)資本入選標(biāo)準(zhǔn)，防范社會(huì)資本濫用杠桿的可能性。

（2）資金募集、運(yùn)用和分配的優(yōu)化設(shè)計(jì)

一般新設(shè)的項(xiàng)目公司資信水平不高，所有資金都通過(guò)銀行貸款限制條件多、融資成本高，而針對(duì)用途籌集資金，不僅有利于降低成本，而且可以積累信用。比如固定資產(chǎn)進(jìn)行融資租賃，可在一定程度上緩解融資難問(wèn)題，并且可以合理避稅。目前一些PPP項(xiàng)目開(kāi)始選用資產(chǎn)證券化，以項(xiàng)目未來(lái)的資金收入和權(quán)益作為承諾來(lái)發(fā)行證券。將證券交易應(yīng)用于PPP，不僅有助于緩解項(xiàng)目公司的籌資難困境，還引入了公眾作為證券持有人，使得公眾對(duì)其監(jiān)督力度增強(qiáng)，降低了政府監(jiān)督成本。一舉多得的證券化行為為拓寬融資渠道另辟蹊徑，各地政府在綜合考量項(xiàng)目是否適合證券化后，對(duì)可采取證券化的項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先提供支持。

使用者付費(fèi)價(jià)格的確定不僅要考察資金流入和成本的實(shí)際大小，而且要聽(tīng)取咨詢部門(mén)、中介組織、投資方、運(yùn)營(yíng)者、消費(fèi)者等利益相關(guān)方的意見(jiàn)，考慮特許經(jīng)營(yíng)的時(shí)間和定價(jià)高低可能產(chǎn)生的影響，平衡多方因素并依據(jù)其權(quán)重大小建立多元指標(biāo)衡量體系，以便隨外部環(huán)境變化適度調(diào)整，達(dá)到均衡社會(huì)福利最大化、社會(huì)資本公平所得的目標(biāo)。準(zhǔn)確衡量缺口實(shí)際大小，避免社會(huì)資本“綁架”政府剛性兌付，造成財(cái)政資金流失。

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作者簡(jiǎn)介：丁鑫鑫（1995-），女，漢族，河南鄲城人，在讀碩士，鄭州大學(xué)商學(xué)院，研究方向：稅務(wù)和公司治理。