《環境噪聲污染防治法》修改的若干思考

文 王彬

《環境噪聲污染防治法》實施二十多年來，我國經濟社會發生了巨大變化，為適應環境噪聲管理的新形勢、新要求，推進環境治理體系和治理能力現代化，需要及時修改。

《環境噪聲污染防治法》（以下簡稱噪聲法）于1996年10月29日頒布。2018年8月，噪聲法修改列入了《十三屆全國人大常委會立法規劃》。2018年12月29日，全國人大常委會對噪聲法個別條款作了修正。目前，噪聲法進一步修改工作已經啟動。

噪聲法修改的必要性

第一，環境噪聲投訴居高不下，環境噪聲污染防治面臨壓力。

隨著人民生活水平提高，人民群眾對“寧靜”生活環境的需要日益增長，環境噪聲成為環境投訴的焦點問題。據《2018年中國環境噪聲污染防治報告》，2017年，全國各級環保部門共收到涉及環境噪聲的投訴55.0萬件，占環保投訴總量的42.9 %。其中，建筑施工噪聲類投訴占46.1 %，社會生活噪聲類投訴占39.7 %，工業噪聲類投訴占10.0 %，交通運輸噪聲類投訴占4.2 %。

第二，道路交通噪聲影響程度持續增長，影響范圍不斷擴大。

由于我國城市道路路網密度在持續增長，機動車保有量持續增加，交通噪聲污染明顯日趨嚴重。通常車輛速度提高一倍，平均噪聲要增加6～9分貝；車流量增加一倍，噪聲增加3分貝。一些城市的交通干線和城市快速路距敏感建筑物僅為10～20米，一些新建居住區仍然在交通干線兩側近距離建設，交通噪聲影響范圍不斷擴大，交通噪聲的暴露者也明顯增加。農村由于高速公路的建設，交通噪聲污染有日趨嚴重的趨勢，道路兩側100～200米范圍，基本由0、1類聲環境質量變成3、4類聲環境質量。

第三，社會生活噪聲源擾民現象日益突出。

隨著我國社區建設的現代化和城市生活的日益豐富，社會生活噪聲，特別是各類服務設施噪聲產生的影響和投訴有日趨嚴重和增加的趨勢。特別是由各類服務設施（空調、冷熱機組、供水系統、供電系統等）通過固體結構傳遞所產生的固體聲、100-500Hz低頻噪聲、純音成分等引起噪聲影響，受到廣泛注意。

第四，建筑施工噪聲擾民現象嚴重。

我國經濟的高速發展，帶動了城市基礎設施、民用建筑的大規模建設，施工產生的噪聲對周圍群眾的影響持續增加，特別是夜間施工更加突出。

第五，城市工業噪聲影響減小，有從城市向農村轉移的趨勢。

由于我國多數城市布局和經濟結構的改變及發展規劃的要求，很多高污染企業已逐漸遠離城市，工業噪聲在整個城市聲環境噪聲中的比例在持續下降，上世紀七八十年代工業噪聲擾民突出的現象已經逐漸被交通噪聲、社會生活噪聲與施工噪聲取代。隨著交通事業以及鄉鎮工業的發展，農村噪聲影響問題日益突現，工業噪聲有從城市向農村轉移的趨勢。 這一現象在經濟發達地區尤為明顯。一些高噪聲的產業由于聲源控制水平、規劃、技術、經濟投入等原因，仍然達不到工業企業排放標準。主要工業噪聲污染行業包括建材、電力、礦業等。

噪聲法修改的方向

借鑒國內各地成熟有效的做法

地方省、市兩級人大常委會、政府分別制定了22項地方性法規、10項地方政府規章，為噪聲法修訂提供了經驗借鑒。

第一，明確職責分工。地方立法對各部門監管職責進行了不同程度的細化。例如，《西安市環境噪聲污染防治條例》規定, 環境保護行政主管部門對本轄區內的環境噪聲污染防治實施統一的監督管理，編制環境噪聲污染防治規劃，負責工業噪聲、建筑施工噪聲以及商業、文化娛樂等經營場所固定設備產生噪聲的監督管理。城市管理部門負責城市建成區街道、廣場、公園等公共場所宣傳慶典、文化娛樂、體育健身等活動中，使用音響、抽打陀螺、甩響鞭等方式產生噪聲以及臨街商業門點使用音響產生噪聲的監督管理。公安機關負責其他社會生活噪聲和車輛產生噪聲的監督管理。

第二，加強源頭控制。地方立法豐富了與噪聲擾民問題密切相關的城市規劃的相關要求。例如，《深圳經濟特區環境噪聲污染防治條例》第二章專章規定了“環境噪聲的規劃控制”，要求市、區人民政府及有關部門應當合理規劃城市公共設施，新建、改建、擴建城市公共設施應當符合環境噪聲污染防治規劃的要求。

第三，填補監管空白。部分地方立法對居民住宅配套設備設施噪聲進行了補充規定，填補了監管空白，如上海市規定新建住宅小區， 應采取措施，使供水、排水、供熱、供電、中央空調、電梯、通風等公用設施不超過國家規定的社會生活環境噪聲排放標準。

北京、上海、重慶、西安等城市建立了銷售新建住宅公示制度，要求開發商在房屋銷售合同中明確項目所在地聲環境狀況，一定程度上保障了購房者知情權。

第四，嚴格審批夜間施工。上海市明確實行夜間施工總量控制，房屋類工程，執行“做3休1”及當月累計不超過15天；道路管線和市政工程，執行“做10休1”及當月累計不超過20天。14個省市立法明確，禁止中高考期間進行夜間施工。

借鑒國外相關法律法規經驗

第一，對重要環境噪聲源實施強制性聲源發射和控制標準。

日本從1968年開始頒發了《噪音規制法》，包括區域環境噪聲標準、特定工廠噪聲規定、建筑施工噪聲規定、汽車噪聲規定、特定區域的道路噪聲規定等。其后又頒發了航空噪聲標準、新干線鐵路噪聲標準。而且對重要聲源實施強制性標準。對工業和事業單位的若干設施，包括金屬加工設備、空壓機、風機等20余種設備和施工機械，規定了在不同區域不同時間噪聲標準。

第二，重視城市、土地、交通規劃。

合理進行規劃，包括區域規劃、道路規劃、交通規劃等，是有效控制城市環境噪聲的重要措施之一。噪聲擾民問題相當多是由于歷史上長期規劃不合理而產生的。特別要提出各級規劃部門合理劃定建筑物與公路、鐵路、機場、城市軌道、城市高架道路的防噪聲距離，并提出相應的規劃設計要求。

第三，提出不同類型噪聲事件的處理模式。

對各類產生噪聲的產品，除要求符合國家相關標準外，出售者應公示相關噪聲狀況，購買者有噪聲狀況的知情權，并有權提出噪聲的要求指標，并應在約定和協議的基礎上進行。

一些對周圍環境產生影響的噪聲事件（如一些社會活動、鄰里活動產生的噪聲），相當多不具備條件進行定量測量和評價，如果多數周圍受影響者認為受其影響，應視為法規，并應通過協商和民事糾紛程序解決。

補償和調節。對一些噪聲污染事件，特別是有些噪聲事件，屬于特定時間段產生，而且在技術上和管理上有困難而不適宜采用其他方式控制時，可以采取經濟上補償的方式解決。在上述補償過程中，相關行政主管部門有調節的職責和權利。

在相關方約定和協議基礎上，解決一些噪聲爭議問題，例如房地產項目，除要求符合國家相關標準外，出售者應如實公示相關噪聲狀況（包括主要噪聲源，噪聲的測量或預測評價數值等），購買者有對所購房產噪聲狀況的知情權，并有權提出噪聲的要求指標，雙方應在此基礎上，采用約定和協議的方式解決。

成都市人民公園內聚集著一些跳廣場舞的市民，旁邊則豎立著噪聲監測器，實時顯示著分貝值。成都市人民公園位于人口密集的市中心，曾以鼎沸的嘈雜聲而聞名，還被外界戲稱為“世界最吵公園”。CNSphoto供圖

噪聲法修改需要重點解決的問題

明確噪聲監管職責邊界。實際工作中存在監管職責不清的情況。一是未明確各部門的具體職責，二是當噪聲問題涉及多個部門時, 未建立各部門間協調互動的管理機制，導致實踐中出現一些部門間互相推諉、環保部門難以統一監管的情況。

加強噪聲源頭防控。噪聲源頭防控主要包括城市規劃和產品控制兩方面。規劃是噪聲管理的重要手段, 城市總體規劃、土地利用規劃、交通規劃等應協調一致, 做到鬧靜分離。噪聲法未規定空調、冷卻塔、航空器、列車等設備噪聲限值, 如不從源進行噪聲控制, 將導致后期治理難度極大。

填補住宅配套設施噪聲監管空白。噪聲法中缺乏建筑物自身的防護要求，樓宇配套的供水、排水、供熱、供電、中央空調、電梯、通風等公共設施因噪聲監管存在空白，導致噪聲擾民現象時有發生。

完善“環境噪聲污染”定義。噪聲法將“超過排放標準”和存在“干擾”作為認定環境噪聲污染的條件，在日常監管中難以界定：一是部分執法部門不具備監測能力, “干擾”難以界定；二是將“干擾”等同質量標準,排放標準和質量標準并存導致執行混亂；三是部分低頻噪聲影響居民生活但并不超標，規范“擾民并不超標”缺乏法律依據。

社會生活噪聲監管手段缺乏。噪聲法僅明確規定了文化娛樂場所和商業經營活動使用音響器材、設備設施應執行相應的排放標準, 對其他社會生活噪聲源規定過于原則,對高層建筑物配套設施、裝修活動、廣場舞等引發大量噪聲糾紛的社會噪聲缺乏有針對性的管理手段和措施。

明確罰則。噪聲法有14處規定了“處以罰款”或者“可以并處罰款”,但是沒有明確罰款的額度，下位法難以依據《行政處罰法》規定，在上位法“規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定”罰款幅度。