呵護母親海須建長效機制

文 徐祥民 杜雅馨

渤海環(huán)境治理應(yīng)當多一點法治思維，把“聯(lián)席會議”“灣長制”等上升為法律，把相關(guān)部門、地方打“攻堅戰(zhàn)”變成守衛(wèi)“營盤”。

2001年10月1日，國務(wù)院對原國家環(huán)保總局提出的《關(guān)于申請批準渤海碧海行動計劃的請示》（環(huán)發(fā)〔2001〕 57號）予以批復(fù)，“原則同意”原國家環(huán)保總局提出的《渤海碧海行動計劃》。我國渤海環(huán)境治理第一次行動，由此開始。2009年1月，國務(wù)院又批準了由國家發(fā)改委會同原環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、國家海洋局提出的《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》（2008-2020年）。該規(guī)劃的實施是我國國家渤海環(huán)境治理的第二次行動。2018年11月30日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委和自然資源部三部委聯(lián)合印發(fā)《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》（下文稱《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》）。這是進入新世紀以來我國全面治理渤海環(huán)境的第三次國家渤海環(huán)境治理行動。

掀起渤海環(huán)境治理第三次浪潮是貫徹綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展理念的重大舉措，是“五位一體”總體布局對海洋環(huán)境保護提出的要求，是全面貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（中發(fā)〔2018〕17號）的具體行動，是國家“三大攻堅戰(zhàn)”中污染防治攻堅戰(zhàn)的重要組成部分，也是對環(huán)渤海地區(qū)、渤海全流域經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護現(xiàn)實需要的積極應(yīng)對措施。

渤海環(huán)境治理第三次浪潮為渤海環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)帶來了新希望。與前兩次國家渤海環(huán)境治理行動相比，此次治理行動有更加強大的政府力量保障。第一次國家渤海環(huán)境治理行動由原國家環(huán)保總局提出，那時，人們對渤海環(huán)境治理重要性的估計不足；國家可用于海洋環(huán)境治理的人力、物力、財力都不充足；協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾的周旋空間明顯不足。第一次國家渤海環(huán)境治理行動留下一些美中不足是正常的。第二次國家渤海環(huán)境治理行動的組織者是與渤海環(huán)境治理直接相關(guān)的幾個部門。多部門齊抓共管，不僅有利于全面認識渤海環(huán)境問題的嚴重性，解決渤海環(huán)境問題，而且有助于調(diào)集治理力量，化解環(huán)境治理中的經(jīng)濟社會發(fā)展需要與環(huán)境保護之間的沖突，推進環(huán)渤海三省一市和渤海全流域相關(guān)地方和部門的渤海環(huán)境治理工作。

不過，由于人們對科學(xué)發(fā)展觀的理解還不夠深刻，建設(shè)生態(tài)文明的決心還不夠堅定，原計劃實施到2020年的第二次國家渤海環(huán)境治理行動也留下了遺憾。吸取前兩次國家渤海環(huán)境治理行動留下的教訓(xùn)，總結(jié)前兩次行動成功的經(jīng)驗和在大氣污染防治等領(lǐng)域取得成功的經(jīng)驗，國家渤海環(huán)境治理行動的第三次浪潮將取得更大的成功。

渤海環(huán)境治理的“天時地利人和”

國家渤海環(huán)境治理第三次行動為取得更大成功儲備了力量，準備了條件。這主要表現(xiàn)在：

與國家大政方針高度一致

正如生態(tài)環(huán)境部部長李干杰同志在就“打好污染防治攻堅戰(zhàn)”答記者問時所指出的那樣，加強渤海環(huán)境治理與黨和國家的大政方針高度一致。他談到，在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上，習(xí)近平同志在參加內(nèi)蒙古代表團的審議時談到生態(tài)文明建設(shè)的“四個一”和“三個體現(xiàn)”，即在“五位一體”總體布局中生態(tài)文明建設(shè)是其中一位；在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略中堅持人與自然和諧共生是其中一條基本方略；在新發(fā)展理念中綠色理念是其中一大理念；在三大攻堅戰(zhàn)中污染防治是其中一大攻堅戰(zhàn)。這“四個一”體現(xiàn)了黨對生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的把握，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)在新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展中的地位，體現(xiàn)了黨對建設(shè)生態(tài)文明的部署和要求。渤海環(huán)境治理就是處于“四個一”之中的、與“三個體現(xiàn)”相一致的工程。與黨和國家大政方針的一致是渤海環(huán)境治理行動取得成功的十分難得的歷史機遇。

在區(qū)域海環(huán)境治理中，公眾參與是十分重要的一種治理措施。CNSphoto供圖

組織領(lǐng)導(dǎo)有力

國家渤海環(huán)境治理第三次行動是新組建的生態(tài)環(huán)境部和自然資源部在海洋環(huán)境保護方面采取的第一次全國層面的大規(guī)模環(huán)保行動。兩部對此舉高度重視，為打贏國家渤海環(huán)境治理第三仗奠定了良好的組織基礎(chǔ)。國家發(fā)改委與生態(tài)環(huán)境部、自然資源部共同發(fā)起《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》，更使這次行動的保障力量大大加強。此外，《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》向有關(guān)省市自治區(qū)等提出的要求，也把“組織領(lǐng)導(dǎo)”放在了突出的位置。其第三章“保障措施”提出的第一條保障措施就是“加強組織領(lǐng)導(dǎo)”。該項措施既有對“國務(wù)院相關(guān)部門”的要求——“密切配合，形成工作合力”，又有對環(huán)渤海三省一市的要求。《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》除將三省一市確定為“行動計劃的實施主體”外，還要求它們“提高政治站位，充分認識渤海環(huán)境保護的重要意義，切實加強對渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)的組織領(lǐng)導(dǎo)”。

規(guī)劃引領(lǐng)，方針正確

規(guī)劃是環(huán)境保護的重要手段，是確保實現(xiàn)環(huán)境保護目標的有力手段。《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》十分重視規(guī)劃在實現(xiàn)目標上的作用。其提出的第四項“保障措施”就有“規(guī)劃引領(lǐng)”。該措施分別對中央部門和相關(guān)省市各級政府提出要求。對中央各部門的要求是：“各有關(guān)部門制定空間規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃時，要考慮渤海生態(tài)環(huán)境保護和綜合治理要求，并加以細化，引導(dǎo)地區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科學(xué)合理開發(fā)利用”。對三省一市各級政府的要求是：“在制定海洋經(jīng)濟、海岸帶綜合保護與利用等相關(guān)規(guī)劃時，要有效統(tǒng)籌銜接渤海綜合治理工作，確保綜合治理攻堅一體推進”。制定符合渤海環(huán)境保護實際需要的規(guī)劃，制定充分考慮環(huán)渤海地區(qū)和渤海全流域經(jīng)濟社會發(fā)展需要的規(guī)劃，制定妥善處理渤海環(huán)境保護和相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需要之間關(guān)系的規(guī)劃，堅決地實施這樣的規(guī)劃，不僅可以“確保渤海生態(tài)環(huán)境不再惡化、三年綜合治理見到實效”，而且可以實現(xiàn)渤海和環(huán)渤海地區(qū)、渤海全流域的綠色發(fā)展。

機制創(chuàng)新

《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》以“機制創(chuàng)新”為“保障措施”，有利于解決由行政區(qū)與具有自然空間規(guī)定性特點的環(huán)境單元之間的不一致帶來的難題。《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》要求“研究建立跨行政區(qū)的海洋環(huán)境保護合作機制，強化縱向指導(dǎo)和橫向聯(lián)動，建立健全定期會商機制，加強與其他污染防治攻堅戰(zhàn)的協(xié)調(diào)配合，同步推進，協(xié)同攻堅，提升渤海環(huán)境綜合治理能力”。

尊重科學(xué)，重視技術(shù)

環(huán)境問題說到底是人與自然之間的不和諧。要消除不和諧，實現(xiàn)和諧，就必須尊重科學(xué)、運用科學(xué)。所謂尊重科學(xué)就是尊重自然規(guī)律，超出自然承受能力的人類活動必然造成環(huán)境問題，要實現(xiàn)或保持人與自然的和諧，必須把人類活動的影響控制在大自然可以承受的范圍之內(nèi)。所謂運用科學(xué)主要是指運用科學(xué)技術(shù)手段。環(huán)境問題往往不是憑常識就能準確把握的，解決環(huán)境問題也不是常識所能勝任的。

《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》是一份尊重科學(xué)、重視技術(shù)的計劃。它規(guī)定的“渤海生態(tài)環(huán)境與海洋生物資源本底調(diào)查”“近岸海域生態(tài)環(huán)境承載能力”和“海洋生態(tài)安全”“評估”等，不僅對于以三年為期的國家渤海環(huán)境治理第三次浪潮是必要的，而且對渤海環(huán)境的長遠治理也是必不可少的。《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》的“保障措施”之六“完善監(jiān)測監(jiān)控體系”可以理解為在以往幾十年建設(shè)積累的基礎(chǔ)上，把覆蓋渤海海域海中海底、渤海周邊城鄉(xiāng)、渤海周邊濕地等空間區(qū)域的、入渤海河流的和反映渤海與大氣關(guān)系的監(jiān)測監(jiān)控體系進一步完善起來，以便根據(jù)這個監(jiān)測監(jiān)控體系獲取的“科學(xué)”結(jié)論指引渤海環(huán)境治理工作。

重視“公眾參與”

《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》規(guī)定的第七項“保障措施”是“加強信息公開和公眾參與”。在區(qū)域海環(huán)境治理中，公眾參與是十分重要的一種治理措施。不管是對環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間關(guān)系的處理，還是關(guān)照環(huán)境保護與公眾健康等社會福利的關(guān)系，抑或是考慮滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，都不應(yīng)忽視生活在渤海周邊和近渤海區(qū)域的人。當然，處在一定環(huán)境空間單元中的人往往都是相關(guān)環(huán)境空間單元的保護力量，喚起“公眾參與”往往就是調(diào)動保護環(huán)境的力量。《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》提出的“組織公眾、社會組織等參與海洋環(huán)境保護公益活動”“健全環(huán)境違法行為舉報制度”，都是力圖調(diào)動公眾保護渤海環(huán)境的力量。

期待行動上升為法律

我們注意到，《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》的設(shè)計目標是“確保……三年綜合治理見到實效”。這里的“三年”讓我們聯(lián)想到另外兩個時間。

一個是第一次國家渤海環(huán)境治理行動確定的時間——“力爭用15年時間再現(xiàn)渤海波清浪白、鳥飛魚躍的美麗景象”；另一個是第二次國家渤海環(huán)境治理行動中的“近期目標”中的2012年和“遠期目標”中的2020年。我們相信在這些行動計劃預(yù)定的某個時間，渤海環(huán)境出現(xiàn)過或?qū)⒊霈F(xiàn)改善的結(jié)果。但我們不滿足于在預(yù)定的時間上出現(xiàn)某種好的結(jié)果，我們希望在某個預(yù)定的時間經(jīng)過多年治理出現(xiàn)的結(jié)果能夠保持下去，希望從實施行動到預(yù)定時間出現(xiàn)的逐步改善的趨勢能夠繼續(xù)下去。例如，《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》規(guī)定，為打擊非法采挖海砂行為，2019年組織開展監(jiān)督檢查和執(zhí)法專項行動。我們希望，在2020年以后仍能有像2019年的專項行動那樣對渤海環(huán)境提供保障。再如，按照《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》的部署，自2019年起將逐年減少海洋捕撈許可證數(shù)量。這對恢復(fù)渤海漁業(yè)資源無疑是十分有利的，我們希望自2019年采取的“行動”在2020年以后還能繼續(xù)開展下去，在其實施結(jié)束后，漁業(yè)資源恢復(fù)的勢頭能夠繼續(xù)下去。又如，依照《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》，“自然資源部、發(fā)展改革委牽頭，工業(yè)和信息化部、科技部、生態(tài)環(huán)境部、中國海警局等參與”“實施最嚴格的圍填海管控”。我們希望在其實施結(jié)束后，自然資源部繼續(xù)發(fā)揮類似《渤海攻堅戰(zhàn)計劃》規(guī)定的“牽頭”的作用，“發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、林草局、中國海警局”等繼續(xù)參與強化渤海岸線保護等工作。

在全面推進依法治國方略的今天，渤海環(huán)境治理應(yīng)當多一點法治思維，建議把諸如國家渤海環(huán)境治理第一次行動就實行的“聯(lián)席會議”、第三次行動中的“灣長制”等上升為法律，把相關(guān)部門、地方打“攻堅戰(zhàn)”變成守衛(wèi)“營盤”。