順應國家戰略布局 提升口岸防控水平

上海邊檢總站口岸治理現代化研究課題組

面對新時代移民管理體制改革的格局，邊檢機關要著眼通關便利，深化服務職能，順應國家戰略布局，提供人性化、專業化、多樣化的服務，在更高服務水平上服務更多的出入境對象;要立足科技強警，強化管控職能，提升防控能力水平，構建嚴密的口岸管控防線，切實維護國家主權政權安全。

一、口岸通關查驗現代化的目標

1.維護口岸安全

邊檢機關作為國家設立在對外開放口岸的重要行政執法力量，擔負著維護國家主權與安全的重任，是防范和打擊不法分子潛入潛出和處置口岸突發事件的第一道防線。為了嚴密口岸查控查堵工作，堅持嚴密管控的要求，面對日益繁重的安保任務和查驗壓力，邊檢機關必須順勢而為，抓住移民體制改革的歷史性機遇，樹立平安國門理念，踐行國家總體安全觀，結合口岸實際，科學、高效、精準地開展口岸通關查驗工作，著力推動一體化建設，嚴防各類口岸突發事件，打擊各類違法違規行為，確保口岸安全穩定暢通。

2.保障通關順暢

邊檢機關作為國家名片和對外服務的窗口，必須牢固樹立以人民為中心的理念，堅決貫徹國家移民管理局部署，著力解決高峰期中國公民排長隊的問題，順應對外開放擴大的需求。邊檢機關需要進一步加強自身建設，提高現場精細化管理服務能力，科學配置警力，實現查驗高效化;需要推進自助通關的宣傳與使用，提高自助通關人員配備比例，實現快速查驗科學化;需要改善通關環境，提供必要的咨詢引導和幫助，實現查驗人性化，確保口岸安全暢通。

3.服務地方經濟

隨著上海深度融入“一帶一路”建設，“上海擴大開放100條”和“五個中心”建設互促共進，邊檢機關必須主動融入國家和地方發展大局，主動對接國家和地方經濟戰略。邊檢機關需要積極爭取政策支持和便民措施落地，進一步簡化各類查驗手續、擴大自助通關使用范圍，構建起和諧安全、高效順暢的現代化口岸通關環境，努力實現邊檢工作與地方經濟社會發展的同頻共振。

4.促進自身發展

面對與日俱增的出入境客流壓力和紛繁復雜的口岸情況，邊檢一線民警經常處于精神高度緊張、任務極其繁重的工作狀態，這種情形倒逼我們迫切需要對口岸查驗做出實質性改革。邊檢機關需要借助信息化建設，向科技要警力，徹底將一線民警從前臺繁重的重復性查驗勞動中解放出來，建立“小前臺、大后臺”的工作模式，將重心放在風險評估、后臺核查、案件審查和情報調研等深層次查驗工作中。深化勤務組織改革，不斷提高隊伍查驗能力和綜合素質，實現科學預判和精準打擊的現代化查驗效果，為守好國門提能增效。

二、口岸通關查驗現代化的內涵

1.法治和執法理念現代化

我國現有關于移民法律體系尚存在不足，目前邊檢查驗工作形勢也都從客觀上要求盡快制定和完善移民法律體系，邊檢機關作為國家移民管理局重要組成部分，應聯合涉及移民管理機構部門，積極建言獻策，爭取在國家層面上盡快推出與《出境入境管理法》密切相關的一系列實施細則，構建完整統一的移民機構法律體系：整合現有的出入境法律法規，建立起準入、居留，入籍、簽證、難民等一系列移民配套制度，為口岸查驗現代化提供法治保障，以法律手段來規制、管理、服務廣大移民群體，在新時代推進移民機構法治現代化。

2.勤務模式和隊伍結構現代化

為切實擔負起新形勢賦予邊檢查驗工作的新任務，在警力不增、要求不降、任務不減、目標不變的前提下，加快推進邊檢勤務模式改革已迫在眉睫。實現勤務模式現代化，應當堅持邊檢工作“一個中心、兩個堅持”的總要求，以實現警力在時間上的全天候、空間上的全覆蓋為目標，突破原有的編制格局，打破海港與空港之間的勤務壁壘，建立跨站聯動增援的現代化勤務模式。通過建立扁平化的指揮體系、一體化的查驗工作機制、分級分類化的管理模式、實戰實訓化的處突措施，堅持“警力跟著警情走”原則，進一步細化完善各口岸勤務方案，最大程度優化警力配置、降低警力內耗，把有限的警力用在查驗工作的“刀刃”上，全面提升邊檢機關對出入境口岸全局工作的駕馭能力。

3.信息技術和人才培養的現代化

近年來，邊檢機關高度重視信息化建設，不斷加大信息化基礎硬件建設投入力度，自助通關的使用和“單一窗口”的推廣帶來了可喜成果，切實提高了邊檢工作信息化含金量。為滿足海陸空口岸順暢通關的多樣化和個性化需求，回應出入境旅客對邊檢工作的新期待，邊檢機關要切實把信息化建設作為事關長遠發展的一項戰略任務來抓。在移民體制改革的背景下，邊檢機關有必要加強信息化深度應用，提高信息化共享程度，進一步嚴密查控、查堵工作，提高口岸查驗、查堵效能;有必要謀劃建設更加安全、高效、科學的新型查驗系統，進一步推動口岸查驗工作提質增效，讓大數據和人工智能等先進科技成為釋放前臺、查驗壓力的法寶，開創一條向信息技術現代化要警力、要戰斗力的新路子;有必要創新完善內部培訓機制，提高隊伍綜合素質，促進人才培養的現代化。在學習培訓中嚴格按照查驗現代化相關要求，明確培養重點方向，提倡一專多能，實行一人多崗的多面手培訓制度。結合上海邊檢總站業務需求，充分利用上勤會、勤務間隙、學習日、換崗體驗等時間，積極開展各類業務培訓。通過基礎訓練、換崗輪訓、情景模擬、專項考核等措施，不斷提高邊檢民警前臺檢查、后臺核查、證件鑒別、警戒處突、巡查執法、技術保障等各項專業素質，使邊檢民警能夠勝任海陸空口岸各個崗位，真正盤活現有警力資源，用好用足警力配置，實現勤務現代化。

三、上海口岸實現查驗現代化的途徑

1.深化移民機構供給側改革

一是完善移民機構法治體系建設。國家移民體制改革成功與否的關鍵不僅在于機構和職能的改革，還取決于國家移民機構法治體系的完善與否。移民領域的法治體系決定了移民機關將來應當如何作為、能夠多大作為，應當與機構改革工作同步推進。一是加強立法。自2013年《中國人民共和國入境出境管理法》實施至今已逾5年，在基礎建設層面應建立標準，盡快修訂國家移民機關對外開放口岸查驗設施建設標準、國家移民機關口岸查驗標識標志標準等規范性文件。在執勤執法實踐層面應建立規范，盡快出臺屬于國家移民機關管理范圍內的口岸限定區域管理辦法、郵輪和游艇等特種船舶檢查管理辦法等規定，既要由國家移民管理局制定全國統一的內部規范性文件，也要結合地方實際情況，聯合地方政府出臺相應的地方性法規條例。在勤務綜合保障層面應建立制度，完善移民管理機關工作人員執法維權保障機制、建立全國移民管理機關文職（協勤）人員管理實施辦法等保障制度。二是嚴格執法。推行權力清單制度，實質上是通過梳理行政權力，解決國家移民機關能做什么、不能做什么;應該做什么、不應該做什么的問題。這對推動國家移民機關依法全面履行職能、優化口岸營商環境等具有重要意義。三是深入普法。近年來，上海邊檢總站本著“誰執法、誰普法”的理念，定期派員到上海市旅游局培訓中心為考核通過出境游領隊資質的新任領隊開展授課;利用交通運輸工具公共平臺播放144小時過境免簽、外國人入境指紋采集流程等邊檢政策的宣傳視頻;與此同時，越來越看重微信公眾號在推廣邊檢政策法規方面發揮的重要作用。

二是加快移民管理領域政策供給。上海將加快“五個中心”建設，努力建成卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市。邊檢機關應當主動對接地方發展戰略，針對當前階段法律層面尚未明確、國家政策尚未明朗，同時地方政府又急需推動的一些發展領域，積極尋求創新突破口，為推行口岸通關查驗現代化積極爭取政策支持。

2. 推動口岸查驗一體化進程

一是區域聯動一體化。區域聯動一體化主要是指勤務聯動和政策聯動。（1）勤務聯動。邊檢機關在全國范圍可設移民機關勤務戰區，區內各口岸城市所在邊檢站、地方出入境管理機關協同開展勤務。例如，在長三角地區可以成立“長三角（江浙滬）勤務戰區”，由國家移民機關指定該戰區指揮協調機構，建立大執勤區概念，根據各口岸業務量忙閑不均的情況，快速統籌調配警力資源，在緩解警力緊缺邊檢站壓力的同時，加快隊伍之間的交流和全能型檢查員的培養。（2）政策聯動。從全國范圍來看，絕大多數對外開放口岸所在城市的旅游、貿易、投資、金融等資源都是有限的，單靠一個口岸或城市出臺擴大開放政策的效果往往不會太明顯。因此，在一定區域內，聯合多個開放口岸、綜合多種交通方式、圈定特定受眾群體，往往能夠發揮“1+1>2”的政策效應。2016年2月，江浙滬144小時過境免簽政策正式實施，對進一步便利外國旅客來華從事商貿、旅游等活動，促進地方經濟發展起到了重要作用，成為區域性政策聯動的成功案例。受該政策利好影響，2017年12月，京津冀144小時過境免簽政策跟進實施。

二是警民融合一體化。 就當前來說，邊檢機關至少在兩個方面可以嘗試警民融合。第一個方面是人力資源一體化。受職數限制影響，全國邊檢機關警力緊缺現象日益普遍，越來越無法滿足人民群眾不斷快速增長的出入境通關需求。借助社會資源，將有限警力安置到核心、關鍵崗位，或許是緩解這一矛盾的有效途徑之一。第二個方面是科技資源一體化。隨著科學技術的不斷發展，口岸查驗信息化建設進程不斷加快，邊檢機關對于科學技術的需求隨之不斷擴大，僅憑邊檢機關或國家移民管理局難以組建足夠數量的技術隊伍為口岸查驗現代化建設提供必要的技術支撐。因此可以借助科技企業的力量，把經實踐證明較為成熟的先進技術或系統，引用到口岸查驗中來，不失為一種經濟、高效的信息化建設手段。

三是部門合作一體化。長期以來，受各種因素影響，職改邊檢站之間、職改邊檢站與現役邊檢站之間、邊檢機關與地方出入境管理部門之間缺乏穩定、高效的合作機制。以梅沙系統為例，對于人員出入境數據，邊檢站僅限于查詢本口岸范圍內的，同一總站范圍內各邊檢站之間都無法查詢違法違規辦理、查獲邊控人員、遣返遣送人員受理等情況，遇有問題只能通過邊檢站指揮中心之間互相電話咨詢來核實求證有關情況。此外，出入港船舶電子邊封也在很長一段時間內無法做到全國海港邊檢站之間的互通。要解決這個問題，需要在機構改革的同時，自上而下地推動機制改革，理順部門之間的關系和權責、融合升級原有各自不同的業務系統，徹底打破信息壁壘，為各部門之間建立互信互認提供必要的制度基礎。從廣義來說，部門合作即國家移民機關各層級機構與國家其他部委各層級機構、地方政府委辦局或口岸經營單位等之間在口岸查驗方面的全面深入合作。在口岸查驗過程中，邊檢機關在面對各行各業從事生產經營的企業和形形色色的出入境人員時，執勤執法的主要法律依據是《中華人民共和國出境入境管理法》，無法做到全行業覆蓋、實現無死角管理。各個口岸職能部門對職責范圍內的服務管理往往存在“各掃門前雪”的狀況，為不良企業或個人鉆監管漏洞留下可乘之機。

3.加強自身軟件建設

一是深化海港勤務模式改革。長期以來，在同等待遇條件下，旅檢、海港口岸檢查員忙閑不均、風險不等，造成隊伍思想不穩定。在目前無法提高旅檢崗位民警待遇的前提下，唯有通過警力資源二次調配才能在一定程度上緩解這一矛盾。海港站要勻出更多的警力補充到機場等旅檢口岸，使不同崗位之間的任務總量和面臨的風險達到新的平衡。實現這一目標的前提就是實現海港口岸查驗的現代化，破題的關鍵在于“海港勤務模式改革”。2017年，上海邊檢總站在洋山邊檢站率先進行了“海港勤務模式改革”試點，為在全總站范圍內全面推廣摸索經驗。

二是調整檢查員隊伍結構。 要實現口岸查驗的現代化，需完成隊伍結構的現代化轉型，建立健全完備的人才引進和培養制度，主要從兩個方面入手：一方面完善人才的引進機制。隨著口岸查驗技術的不斷進步，不會電腦、不懂科技，不僅當不好科隊領導甚至難以成為優秀的一線檢查員。在這種大背景下，邊檢機關在招警、定崗過程中，必須充分考慮當事人的專業背景、履職經歷、實踐技能等綜合因素，為今后邊檢職業發展儲備人才，特別是要逐步提高信息化專業背景人才在隊伍中的比例，建立起技術人才高地，整體上帶動邊檢隊伍在發展理念、技能操作、創新研發、技術保障等方面取得長足進步;另一方面與高等院校開展人才教育合作。筆者認為，可以從兩個方面入手：一方面由國家移民管理局與省級公安院校或地方政法類院校開展合作，參考地方公安招警模式，開設“移民管理”第二專業，招收本科以上畢業生，學制1至2年，采取邊學習理論課程，邊在邊檢機關旅檢、海港不同崗位輪崗實習的模式進行教學，確保畢業后可以分配至任何崗位獨立擔任執勤任務，同時也為落實許甘露副部長關于培養全能型檢查員的要求創造良好先決條件;另一方面委托高等院校培養專業領域人才，即派有相關專業背景的民警或技術隊民警前往高校，利用業余時間進行在職培訓，針對口岸查驗現代化建設所需專業開展定向培養，重點涉及人工智能、大數據挖掘等高科技領域。

4.創新技術手段

一是生物識別技術的應用。邊檢查控查堵歸根結底是要解決兩個核心問題，即確定持證人所持證件的真實性和確定持證人所持證件系本人所有。只有保證這兩個問題不出差錯，查控查堵才沒有問題。生物識別技術的應用恰好可以解決這兩個核心問題。所謂生物識別技術是指通過人類生物特征進行身份認證的一種技術，人類的生物特征通常具有唯一性、可以測量或可自動識別和驗證、遺傳性或終身不變等特點，因此生物識別認證技術較傳統認證技術存在較大的優勢。最為人們所熟知的生物特征包括：指紋、虹膜、面像、筆跡、聲紋、步態等。綜合考量旅檢現場的場地環境、采集速度、識別速率和準確率等因素，各國移民機關一般采用指紋和面像比對作為主要的生物識別技術應用于出入境查驗工作。當前，我國已全面推行電子護照，申請人的指紋信息已在辦理證件時一并寫入電子芯片，并廣泛應用于自助通關中。2018年4月30日，全國口岸推行入境外國人采集指紋和面像措施，進一步擴展了指紋識別技術在口岸查驗中的應用范圍。如果在今后的工作中，對中國公民簽發生物護照、對外國人簽發內含指紋、面像等生物信息的電子簽證，則可實現中國人、外國人全部自助查驗。屆時，人工驗放將成為零星輔助查驗模式，取而代之的將是一排排自助查驗通道，基層警力將得到最大程度釋放。

二是大數據技術的應用。在國家移民體制改革背景下，邊檢機關將可以利用到的數據包括：出入境人員的出入境信息、中外人員辦證信息、外國人在華活動軌跡及在華違法記錄等，數據源不可謂不豐富，但筆者認為，要使其成為對口岸查驗通關有用的數據、從中快速得出有用的結論必須做到以下幾點：（1）建立“移民數據管理和研究中心”，主要職責包括存儲管理國家移民管理局在全國范圍內的各類業務數據，并為全國邊檢機關數據分析提供“云計算”服務;協調與公安、交通等國家各部委業務數據乃至知名互聯網企業商業數據信息的共享與合作事宜，將數據來源延伸至本部門范圍以外;圍繞適用于口岸查驗的數據挖掘算法和大數據應用技術開展基礎性研究。（2）打造合適的數據分析工具，將數據分析功能模塊納入出入境查驗系統中，而非成為外掛軟件，既可實現對前臺檢查員在口岸查驗時進行實時提醒功能，又方便后臺檢查員在一個平臺上開展數據查詢和分析，避免在不同網絡或系統之間來回切換，降低效率。（3）建立嚴格的數據使用管理制度，大數據技術是把雙刃劍，既能成為維護口岸安全穩定的利劍，也能變成不法牟利的工具，在完成大數據平臺建設前，首先要完善數據使用管理和追責制度，嚴防公民隱私泄露等現象出現。

三是構建“互聯網+”移民政務模式。口岸通關查驗現代化，首先是技術的現代化，堅持“數據多跑路，群眾少跑腿”的理念。在互聯網技術如此發達的當下，“互聯網+”移民政務模式已不存在技術上的障礙。除了傳統的電話以外，智能手機、平板電腦等工具也使群眾與我們之間的距離越來越近，“互聯網+”移民政務模式至少在以下幾個層面可以有所作為：（1）深化“放管服”改革方面，依托“上海國際貿易窗口”，上海邊檢范圍內已實現所有海港預申報業務、海港許可證件申辦網上受理、電子簽發功能，對營造良好的口岸營商環境起到了積極作用。下一步應當依托全國版的國際貿易單一窗口平臺，建立移民管理機構網上辦事平臺，實現“一次認證、多點互聯、異地受理”。邊檢機關的所有對外窗口業務均應在網上開通申辦模塊，任何有相關業務需求的企業在國際貿易單一窗口平臺開設賬戶，經全國任何一家邊檢機關備案后，即可向全國任何一家邊檢機關申辦有關業務。（2）加強口岸管控方面，互聯網技術的發展使得我們的管控觸角得以延伸到口岸以外，防御縱深不斷加強。（3）擦亮國門名片方面，當前，上海總站及各邊檢站利用微博、微信等新媒體開展與群眾的良性互動愈發頻繁，在自媒體時代，邊檢機關宣傳政策法規、與服務對象開展互動、展現邊檢形象有了新途徑和快車道。當前，上海邊檢總站已建立“上海邊檢”微信公眾號，遇有天氣原因導致機場、海港口岸交通工具出現大面積延誤的情況，會提前對外發出預警提示，便利群眾提前知曉相關信息，及時采取應對措施，合理安排出行計劃。

四是云技術的應用。云技術是當前最為先進和流行的網絡服務技術，其應用前景廣泛，涉及大數據計算、物聯網、網絡社交等各個科技領域。口岸通關查驗現代化建設進程中，以下兩個云技術是應當被應用的：（1）云計算技術。云計算與大數據是最佳拍檔，前文所述的大數據分析工具前端部署在各口岸邊檢機關執勤區域，云端（服務器）部署在“移民數據管理和研究中心”，前端僅需簡單輸入指令，即可委托云端設備進行大數據計算查詢分析并得出所需結果，避免了各口岸自行配置硬件設施開展數據挖掘計算，導致重復建設、資源浪費，又可以將有限力量投入到云端建設，打造國家移民機關的超級數據計算機。（2）云電腦技術。對于邊檢執勤現場而言，前后臺僅需一臺網絡終端設備、一個顯示器及鍵盤鼠標，檢查員使用賬戶和密碼，登錄后即可顯示相應的系統操作界面，此時前后臺并無實體電腦，顯示出來的操作系統界面來源于云端（服務器），云端可以部署在指定地點，供一個地區或一個執勤場地前后臺使用。執勤期間，所有出入境信息數據計算、傳輸、存儲通過云技術傳遞至云端處理，一方面所有系統升級、日常維保只需在云端一臺或幾臺設備上進行即可，避免了技術人員往來于各執勤場地的奔波之苦;另一方面一旦發生技術故障，技術人員僅需在云端進行處置，實現最快的應急響應速度。

（課題組成員：劉云燁系上海邊檢總站辦公室科長;梅玫系金山邊檢站二隊副隊長;張佳琦系浦江邊檢站邊檢處主任科員;吳一帆系虹橋邊檢站二隊副主任科員）

（責任編輯? 熊易芳）