政府購買社會組織公共服務績效雙重評估機制研究

劉意露

一、引言

政府向社會組織購買公共服務（下稱“政府購買服務”）是政府采取契約化手段實現公共服務目標的一種機制。在此過程中，特定公共服務的生產者為接受公共財政資金支持的社會組織;政府不直接參與到公共服務的具體生產過程中，而是以監督者與分配者的角色履行自身提供公共服務的職能;民眾為公共服務的最終消費者。

20世紀60年代，美國學者奧斯特羅姆夫婦區分了公共服務的“提供”與“生產”環節，指出公共服務的“生產者”并不必為其“提供者”，是為政府購買服務的理論先導。奧斯特羅姆夫婦將公共服務的“提供”定義為政府通過公共財政決策，選擇適當的公共服務類型及提供水平，并安排和監督其生產。而公共服務的“生產”則是投入資金轉化為公共服務產品的過程。正確的決策導向與高效的生產過程對公共服務而言同樣重要，公共服務的“提供者”與“生產者”都對公共服務最終效果負有責任。政府購買公共服務依循這一邏輯，在對其績效進行評估時，也應當兼顧政府與社會組織兩個對象，不應單取其一。

我國自1995年起便在地方一級開始了政府購買服務的相關實踐并取得了良好的效果。隨著管制型政府向服務型政府轉型改革的不斷推進，政府購買服務因其能夠有效提升公共服務效率，激發社會組織活力而備受推崇。然而值得引起注意的是，政府購買服務提供的是一種思路而絕非最終答案，它展示了由政府以外的主體生產公共服務優于政府包辦公共服務從生產到提供全過程的可能性，但要將購買服務實踐達到如期效果，尚需要建立與之配套的各項機制以理順各主體間的權責關系，保證公眾的合法權益?？冃гu估無疑是保障公共服務提供不可或缺的重要環節，而且不僅包括對作為公共服務的生產者的社會組織進行評估，而且包括對公共服務“提供者”的政府的有效評估。但令人遺憾的是，在我國政府購買公共服務績效評估實踐中往往把政府購買服務績效評估與政府提供公共服務績效評估當成兩個問題、兩個過程進行，嚴重割裂了兩種評估之間的內在關聯性，致使績效評估流于“形式化”“表面化”，進而嚴重影響了政府購買服務的整體效果。由此，把政府納入整個政府購買服務績效評估體系中，構建政府購買社會組織公共服務績效雙重評估機制具有重要的意義。

二、當前政府購買公共服務績效評估中存在的問題

在我國政府購買服務的實踐中，政府相對于社會組織而言處于強勢地位，這導致了政府購買服務過程中對政府進行外部評估的動力缺失，政府內部評估也往往將焦點集中在政府機構績效而非政府履行公共服務職能的績效。內部評估的迷失與外部評估的缺失導致了政府購買服務中對“提供者”這一重要主體績效評估的失落，存在盲點的評估機制也無法對政府購買服務全過程進行有效的評估，導致我國當前的政府購買服務評估存在著種種問題。

1.前置性評估缺失

前置性評估是相對于事中評估和事后評估而言的，是指對政府購買服務行為目標合理性的評估。它應該是整個公共服務提供的起點。前置性評估缺失突出表現在缺少對政府購買服務行為目標合理性的評估，而把評估的主要對象僅僅局限于具體公共服務的生產過程。評估以生產過程與成效為著眼點，無論是從“組織效率”“社會效益”或是“投入產出比”角度考量績效，相關績效指標通常都需要在政府購買活動結束或是某種環節終結后方能獲得，表現出一種“事后評估”的特點，忽略了對政府購買行為目標合理性的考量，而這恰恰是政府購買服務中必要的前置性評估環節。

前置性評估的目的在于確定政府購買服務目標的合理性。但目前的情況是，當政府通過定向購買的方式向社會組織外包公共服務時，公共服務的具體內容和提供水平等目標性內容往往由政府框定，前置性評估缺失加劇了由于供需間信息不對稱導致的目標錯置的風險;在政府通過招投標的方式購買公共服務的情況下，目標可能是由承接服務的社會組織通過發掘公眾需求自下而上向政府提出的，而政府忽略前置性評估全盤接受項目方案，將可能因為對目標可行性、項目潛在效應估計不足而導致政府購買服務失敗，甚至造成社會效益損失。

前置性評估的缺失導致公共服務責任和風險承擔的單向化。政府購買公共服務是政府提供公共服務的機制選擇之一，是政府履行其公共服務職能的一種方式，但公共服務生產過程的外包并不能也不應該導致公共服務責任的流失?！笆潞笤u估”型的政府購買公共服務評估注重對社會組織工作的評估而忽視了作為決策者和重要責任承擔者的政府，極有可能將由于政府決策失誤而導致的問題錯誤地歸因于社會組織工作的不足，將本應由政府承擔的公共服務提供職責轉嫁或強加給負責公共服務生產的社會組織。在這種評估模式下，社會組織承擔了原本應該由政府承擔的風險，從而加深了政府對社會組織能力不足的固有印象，深化兩者之間的不信任關系，不利于社會組織的成長。

2.評估過程公眾參與度不高

按照評估主體的不同進行劃分，我國當前有購買方直接評估、第三方評估、多主體綜合性評估三種政府購買服務評估模式。 這三種模式伴隨著社會組織的成長發育而演進，代表了政府購買公共服務評估的三個不同發展階段，在當前的政府購買服務評估中都有跡可循。

從購買方直接評估到多主體綜合性評估，政府購買服務的評估主體向多元化發展，但評估過程中的公眾參與卻并未得到切實保障。購買方直接評估的主體為政府部門或政府授權的事業單位，多見于政府通過定向購買的方式向社會組織購買公共服務時。這種評估更類似于政府內部績效評估，評估全過程由政府主導，即使有其他參與主體，也僅僅處在被支配地位。第三方評估的主體為以會計師事務所、管理咨詢公司為代表的專業從事評估工作的獨立機構。第三方機構以獨立于政府組織機構之外的姿態展開評估活動，一定程度上保證了評估的專業性與權威性，但由于多數第三方評估主體營利性機構的性質，當政府或社會組織出資雇傭第三方機構對政府購買服務進行評估時，評估的客觀性與真實性往往受到質疑。同時，作為服務對象的公眾，在第三方評估中僅僅作為評估調查對象而非評估的參與主體，給了第三方機構操作評估結果的空間，增加了評估的風險。多主體綜合性評估的模式在2015年1月發布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》中被正式確立，辦法中規定“財政部門應當推動建立由購買主體、服務對象及專業機構組成的綜合性評價機制，推進第三方評價，按照過程評價與結果評價、短期效果評價與長遠效果評價、社會效益評價與經濟效益評價相結合的原則，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。”促進多主體參與評估是我國未來政府購買服務評估發展的必然方向，在當前的實踐中多采取成立政府部門、公眾、第三方組織、社會組織等主體共同參與的公共服務績效評估小組實現多主體綜合評估。處于摸索和完善階段的多主體綜合性評估在當前還存在著各主體間地位不均，政府部門影響力過大，缺乏有效的民眾參與評估機制等問題，導致多主體參與“走過場”，評估實踐效果與預期相比大打折扣。

3.對評估結果的利用不足

在當前的政府購買服務評估中，由于政府與社會組織雙方對評估結果利用動力不足，評估結果反饋利用機制欠缺，導致了政府購買服務評估落入了“為了評估而評估”之窠臼，評估并未真正起到應有的信息反饋作用，不僅不利于社會組織的成長，同時影響了政府購買服務機制的優化與完善。

政府購買服務績效評估并未將政府納入評估對象之中，其結果無法體現政府購買活動的績效，政府對績效評估結果利用動力缺失。當前的政府購買服務績效評估中并不包含對政府績效的評估，其評估重點為對社會組織公共服務生產活動績效的評價，對政府行為涉及較少，評估的最終結果對政府優化購買服務機制不具備直接的參考價值，政府天然地缺乏運用評估結果的動力。在公共服務的一些領域，常常存在著政府“既當裁判又當選手”，通過掌握規則的制定權而獲得超然于其他競爭主體的地位的現象。但在政府購買服務的情境下，由于評估盲點的存在，政府無法獲知自身在購買服務構成中的績效表現，也無法依據績效評估結果調整自身行為，完善購買機制，可以說是一個不受績效評估“裁判”約束的“選手”。對社會組織而言，“事后評估”型的政府購買公共服務評估對現實公共服務生產過程的反饋也存在滯后性，評估更多是一種為向政府“交差”而必須走的過場，對公共服務生產過程的反饋與參考作用不大。

缺乏有效的評估反饋機制是影響政府購買服務評估發揮作用的另一個重要問題。現行的評估反饋機制較為單一，在實踐中推行還面臨著一定的難度。當前政府官方的政策文件中表明社會組織歷史上承包公共服務項目的評估結果應當作為政府選擇公共服務承包方的重要參考，但現實中對社會組織承包公共服務的歷史檔案記錄和管理還處在起步階段，尚未達到能夠全面推行上述政策所需要的水平。當前對政府購買服務評估結果的反饋機制比較單一，處在“就事論事”的階段，即關注單次單項的服務購買過程而缺乏全局性眼光，評估結果對政府購買服務整體布局及用于購買服務的公共財政資金的使用情況的反饋欠缺。

三、政府購買服務雙重評估機制的構建

為了解決上述問題，應當將政府和社會組織都作為績效評估的對象，建立政府購買服務的雙重評估機制。依據政府和社會組織在公共服務過程中承擔的不同責任，對兩者的績效分別進行評估，擴大績效評估過程中的公眾參與，并通過一定的機制實現兩個評估過程的有效銜接。

政府購買公共服務績效可以被視為政府績效和公共服務績效的綜合體。政府購買公共服務績效評估是公共服務績效評估和政府績效評估在實行服務外包的某些公共服務領域的具體應用。 這是由于，向社會組織購買公共服務是政府為提升公共服務質量和效果，更好地履行提供公共服務職能而做出的政策選擇。作為公共政策的政府購買服務的目標是通過購買公共服務，規避由政府“越位”提供某些公共服務而產生的風險，提高公共服務的質量和效率。從這個角度來說，政府購買公共服務績效評估是政府績效評估中應有的一部分，體現為對政府購買活動績效的評估。公共服務的“生產”環節將資金投入轉化為公共服務和公共產品產出，是作為消費者的公眾最能夠直觀感受到的環節，直接影響到了公眾對政府購買服務的整體評價和判斷，同樣不能夠被忽略，對社會組織向公眾提供公共服務的過程及效果進行評估亦很有必要。

1.政府購買服務評估中的政府績效評估

公共服務外包的情境中，政府承擔著安排和監督公共服務生產的責任，這種責任需要一定的制度安排予以落實，以避免其成為一句空泛的“口號”。在政府購買服務評估中引入對政府績效的評估，能夠幫助政府更好地承擔起公共服務提供者的責任。

政府購買服務中的政府績效評估的具體評估對象是政府購買服務行為。在進行績效評估時首先應當將確定以公共服務結果而非政府機構績效為導向的評估思路。其次應當注重政府購買過程中公共性的實現。此外，針對長期存在的評估結果利用不足的問題，應當建立依據評估結果對政府購買范圍進行調整的動態機制與公共財政購買服務預算調整機制，保證評估反饋功能的真正實現。

（1）以公共服務結果為導向的政府購買行為績效評估

政府購買服務中的政府績效評估是對政府的購買行為進行的績效評估，應當告別傳統政府績效評估中以機構績效為主的評估思路，以公共服務最終的成效與結果為導向，圍繞政府作為公共服務“提供者”的角色展開績效評估。政府購買服務是政府識別公眾需求并與社會組織進行合作滿足公眾需求的過程，是在政府與公眾和社會組織的互動中完成的，傳統的著眼于政府內部機構運行情況的績效評估方式顯然無法滿足對互動和合作中的政府績效進行評估的要求。因此，政府購買服務中的政府績效評估應當以政府購買過程中的一系列活動為對象，關注政府履行公共服務“提供者”職責的情況，同時也需要對政府購買服務的效率進行評估，考察政府購買服務的投入產出比，具體為投入于購買公共服務的公共財政資金是否實現了對盡可能多的公共服務及公共產品的購買。

在公共服務外包過程中，政府承擔著確定公共服務具體內容及提供水平，安排與監督公共服務生產過程的責任。這兩個層面責任的承擔情況都應當被納入政府購買行為績效評估中。對政府購買服務內容和提供水平決策的評估可以通過設置前置性評估過程實現，在政府購買服務的決策期，由第三方評估機構協助政府對所提供公共服務項目的目標進行全方位、系統化的考量和評價考察政府購買服務目標的合理性，重點考察公共服務目標對公眾需求的滿足情況與目標的可行性。 政府安排與監督公共服務生產的績效一方面可以通過政府自身細化對購買服務具體過程各個環節的績效評估，落實各項績效評價指標加以實現，一方面應當賦予公眾和社會組織評價和監督政府行為的權利，讓他們能夠依據在購買服務過程中與政府進行互動的直觀感受對政府安排與監督公共服務生產的績效進行評估。

（2）政府績效評價注重評價政府購買服務的公共性

政府購買服務決策評估是政府購買服務中政府績效評估的重要內容，重點需要關注政府購買過程中公共性的實現。政府購買服務的公共性，是指在政府購買服務的內容、程序、結果上以實現公共利益、維護公民權利為目標。具體維度包括：①購買內容的公共性;②購買程序的參與性;③社會公眾的支持性。對購買內容的公共性進行評估應當關注政府進行外包的服務的公共屬性，政府核心職能、政府后勤服務、面向少數公眾提供的公共服務都不應當被納入政府購買的范圍;對購買程序參與性的評估，應當關注在決策過程中不同利益主體的參與情況，評估決策協商中形成“共意”能否真正體現公共利益;對社會公眾支持性的評估需要區分公共服務直接對象和與之相對的更廣泛的社會公眾認同和支持政府購買服務的不同原因，具體而言應當兼顧特定公眾對購買服務有效性的關注以及一般社會公眾對于公共服務目標合理性的關注。

（3）建立有效的評估結果反饋機制

政府購買服務中的政府績效評估要走出“為了評估而評估”的現狀，關鍵是要建立有效的評估結果反饋機制，依據評估結果對政府購買服務范圍及資金預算實行動態調整。

有效的評估結果反饋機制能夠幫助政府明確公共服務外包邊界。公共物品理論是政府購買公共服務的一大重要理論基礎，該理論從收益的排他性和消費的競爭性兩個維度區分了純公共物品與純私人物品，認為純公共物品應當由政府負責提供，純私人物品由企業組織進行提供才能取得更好的效益，對于屬性介于兩者之間的物品的提供主體并沒有定論，需要通過衡量由不同主體進行提供的效率來做出最佳的安排。以發展的眼光來看，政府購買服務的實踐是一個不斷調整和試錯的過程，需要通過評估政府以購買方式提供的公共服務的最終成效，將其與其他公共服務提供機制的績效進行比較，選擇適用于特定屬性公共服務的提供機制。有效的評估結果反饋機制，能夠幫助政府更好地對購買服務的邊界進行修改，及時調整政府購買公共服務的范圍，減少決策失誤，保證政府購買服務的高效。

有效的評估結果反饋機制能夠保證公共財政資金的高效使用。政府購買服務的資金來自公共財政資金，本著對納稅者負責的原則，公共財政資金用于政府購買服務的過程應當受到監督，資金利用效率也應當受到評估。根據財政資金投入購買服務的成本收益比，對資金預算進行動態調整，加大對高投入產出比的購買項目的投資力度，淘汰低效率的購買項目，能夠實現對資金使用效率評估結果的有效運用，進而保證投入政府購買服務的公共財政資金得到了高效的利用。

2.政府購買服務中對社會組織的評估

政府購買服務過程中，社會組織是政府的“承包方”同時也是具體公共服務的“生產者”，在對其進行評估時應當堅持多元主體參與的原則，針對具體公共服務的質量進行評估。

對社會組織的評估要堅持政府、第三方機構、社會公眾、社會組織自身多元主體參與的原則。政府作為公共服務的購買方，憑借自身與社會組織間的契約關系對社會組織績效進行評估，主要評估社會組織對購買合同的執行情況及公共服務生產過程的目標實現情況，保障政府購買服務的公共性，避免公共服務的生產環節偏離初始目標。第三方機構具備社會組織自身所不具備的組織管理、財務審計等方面的專業知識，在這些領域具有權威性。由第三方組織參與政府購買服務中對社會組織的評估，能夠以更加客觀和專業的視角發現社會組織內部評估時難以發現的問題，有助于完善社會組織的內部控制，提高完成公共服務生產的能力。公眾作為社會組織的直接服務對象，最為直觀地感受到社會組織所生產的公共服務的質量和水平，以顧客的視角對社會組織績效進行評估，體現了社會組織公共服務生產對公共需求的滿足情況。社會組織自身出于內部控制的角度，在生產公共服務的過程中對組織內部機構績效和生產各環節績效進行評估，有助于社會組織優化內部過程和組織管理，提升自身承接政府外包服務能力。

對社會組織生產公共服務績效的評估，要立足于公共服務質量評估，依據具體公共服務的特征選取、組合不同的績效評估指標。優質是公共服務長期以來一直追尋的一個重要目標，對政府購買公共服務中社會組織的績效評估，也應當體現對公共服務質量的追求。公眾是公共服務的直接對象，公眾對公共服務質量的感知直接表現為公眾對具體公共服務生產的滿意度。因此，公共服務質量評估主要應當了解公眾對于特定公共服務的顧客滿意度。不同性質的公共服務有不同的目標和價值追求，一些公共服務的生產過程中要著重于保障公共性的實現而另一些公共服務的生產需要依靠社會組織自身的優勢提升公共服務的效率。在對公共服務的質量進行評估時，要根據公共服務的目標和價值追求有側重地對績效評估指標進行選擇，同時也需要注意對多種績效評估指標的綜合運用。

3.政府購買公共服務雙重評估銜接機制

對政府購買公共服務績效進行雙重評估，實現政府績效評估和對于社會組織公共服務績效評估之間的銜接至關重要。有效的銜接機制能夠保證政府購買服務績效評估整體過程的統一性，使其不至于分化為兩個互相獨立的評估過程，保證暢通的信息交流與評估結果的有效利用，有助于評估更好地發揮其功能。

政府購買公共服務中的政府績效評估與公共服務績效評估都應當歸一于衡量政府購買公共服務對公眾需求滿足的程度，一致的目標導向是在兩者之間進行有效銜接的關鍵。公眾是公共服務的最終消費者，是作為公共服務“提供者”的政府與公共服務“生產者”的社會組織同時需要負責的對象，對政府及社會組織兩方的行為都具有監督權。通過保證公眾對政府購買服務績效評估全過程的有效參與，可以促進政府績效評估與社會組織績效評估的統一，起到銜接兩者的作用。首先要保證公眾在績效評估準備階段的參與，成立包括公眾在內的多元主體參與的績效評估小組，通過協商確定政府購買公共服務的績效評估標準及評估方法;其次應當實現公眾對績效評估執行過程中的參與和監督，在前置性評估環節了解公眾對特定公共服務的需求情況，保證政府購買公共服務目標的合理性。確保公眾對政府購買公共服務評估過程的有效監督，避免評估執行主體對評估結果的刻意操縱，保證評估的客觀科學;最后，政府購買服務的績效評估結果也應當向公眾進行公開，以便于公眾了解政府購買活動的整體情況并對此進行監督。與此同時應當設置有效的渠道使公眾能夠對政府和社會組織運用評估結果的情況進行監督，保障績效評估反饋功能的實現，促進政府購買公共服務水平的不斷提升。

四、結論

政府向社會組織購買公共服務的過程包括政府組織公共服務提供和社會組織具體生產公共服務兩個方面的內容，其績效可以被視為政府績效和公共服務績效的綜合體。在對政府購買服務績效進行評估時，也應當兼顧政府和社會組織兩個對象。長期以來，由于缺少以政府為對象的評估，我國的政府購買服務績效評估流于“表面化”“形式化”，評估整體質量較低，績效評估的反饋功能難以發揮，以績效評估促進政府購買服務機制優化的目標無法實現?？冃гu估表現出檢驗政府購買服務合理性的前置性評估缺失，評估過程公眾參與度不高，評估結果利用不足等問題。針對這一現狀，應當建立政府購買服務績效的雙重評估機制，將政府和社會組織都作為績效評估的對象，依據兩者在公共服務過程中承擔的不同責任，評估政府購買公共服務行為與社會組織生產具體公共服務的績效水平，將政府績效評估與公共服務績效評估并舉。同時，擴大績效評估過程中的公眾參與，實現以政府為對象的評估與以社會組織為對象的評估之間的有效銜接，將二者統一在衡量政府向社會組織購買公共服務滿足公眾公共服務需求程度的總體目標下。

（作者單位：華東政法大學）

（責任編輯? 矯海霞）