上海生活垃圾全域分類及資源化體系建設調研報告

張軍 范傳偉 衛華

垃圾分類，是城市垃圾減量化、資源化、無害化的有效手段，也是提升城市發展水平的重要環節。自2000年起，上海開始推進新一輪的垃圾分類減量工作，并連續7年將此項工作列為上海市政府實事項目加以推進。上海將垃圾分類減量作為重點工作之一，先后出臺《關于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實施方案》和《上海市生活垃圾全程分類體系建設行動計劃（2018年—2020年）》。

社區是城市生活垃圾排放的主要源頭，也是推進垃圾分類工作的主戰場。經過多年努力，全市垃圾分類減量工作現已覆蓋500萬戶家庭，約占全市居民的2/3以上，單位生活垃圾強制分類制度初步建立。但是，不可否認的是，在大多數市民看來，上海垃圾分類的效果并不明顯。為破解垃圾分類難題，本調研小組在充分排摸梳理全市生活垃圾分類工作的基礎上，分析制約社區生活垃圾分類的瓶頸因素，探索全域分類收集以及資源化利用的有效路徑，為全市推進垃圾分類取得新突破提供依據參考。

一、關于課題調研的方法路徑

課題組采用的調研方法主要有：一是開展實地調研。先后走訪徐匯區楓林路街道、長寧區虹橋街道、靜安區海關二村、玫琳凱大廈、同樂坊園區、常德路沿街商圈、靜安區垃圾中轉站、浦東新區老港填埋場等，實地察看居民區、樓宇、園區垃圾分類管理、生活垃圾終端處置及資源化等情況。二是召開座談會。圍繞生活垃圾全域分類及資源化工作，分別與居民代表、企業白領、物業公司、企事業單位、人大代表以及社區管理部門等進行座談，直接聽取各類群體和一線工作人員對垃圾分類工作的意見建議。三是進行個別訪談。調研組先后走訪市綠化市容局環衛處、市人大法工委、靜安區綠化市容局，聽取有關考慮及意見建議。四是問卷調查。開展線上垃圾分類問卷調查，共計回收1471份調查問卷。

二、關于上海市生活垃圾分類的現狀分析

我們根據實地走訪以及調查問卷的反饋對目前全市生活垃圾分類推進情況進行分析研判，認為當前全市生活垃圾分類呈現以下三個現狀和特點：

1.生活垃圾分類的認識與習慣“有待提升”

從公眾對垃圾分類的認識方面看，有78%調查者認為居民是垃圾分類中發揮作用的主要群體，其次是相關職能部門，占調查者人數的55.1%;約50%的調查者對于全市目前推行的“四分類”標準并不了解，近10%的調查者對目前垃圾分類相關制度和措施一無所知，65%的調查者接受“社區活動、媒體宣傳”等途徑推廣垃圾分類。從公眾日常生活垃圾的分類習慣看，有67.7%家庭放置了2-3個垃圾桶，近60%的調查者能對生活垃圾按照干、濕或可回收、不可回收的標準進行有效的分類處理，僅12%的調查者反饋“基本不會在公共場所按指示分類扔垃圾”。從當前垃圾分類效果評價來看，約50%的調查者表示所在辦公場所沒有垃圾分類要求或形同虛設，另外有26.5%的調查者認為“社區分類垃圾桶使用效果理想”。

從調查問卷的情況分析，上海作為全國率先推動垃圾分類工作的試點城市，目前對于垃圾分類的認識在社會上形成了較大的共識，公眾對垃圾分類的知曉度較高（達到90%左右），但對于垃圾分類的具體標準劃分以及具體要求還不十分清晰，特別是全社會垃圾分類的良好習慣尚未養成。此外，調研中還發現，無論是新式商品住宅還是老式小區，外來租戶由于流動性強、歸屬感差，成為小區生活垃圾分類推進的難點、“盲區”，本次調研中有41.1%的調查者認為引導外來流動人口做到垃圾分類很困難。

2.生活垃圾分類在不同領域推進“參差不齊”

為進一步了解垃圾分類工作在不同領域的推進情況，課題組專題開展問卷梳理。目前，55.6%的調查者認為“社區做得相對較好”，33.6%的調查者認為“樓宇、園區相對較好”，23.7% 選擇“外資企業做得相對較好”，而選擇“國有企業做得相對較好”的僅占14.3%。目前全市垃圾分類的總體狀況可以歸納為“社區強于樓宇，外企強于國企”。這主要是因為居住區作為垃圾分類的“主戰場和主陣地”，經過多年的探索已經形成了以綠色賬戶、積分兌換為特色的垃圾分類模式，而單位樓宇的垃圾分類尚處于起步階段。在不同屬性的企業中，外資企業開展垃圾分類的積極性和主動性明顯強于內資企業。“外籍老板”垃圾分類意識普遍更強。許多外企將垃圾分類不僅作為一項社會責任，更是作為服務企業可持續發展的重要抓手。相反，走訪過程中部分國有企業和機關部門對于垃圾分類工作還停留在基本的認識層面和簡單的分類設施配置，缺乏有力的措施。此外，調研中還發現沿街商鋪生活垃圾分類呈現“燈下黑”，沿街商鋪特別餐飲單位每天在經營過程中都會產生大量生活垃圾。然而，由于周邊企事業單位和住宅小區的環衛垃圾廂房無法存放如此大量的生活垃圾，大部分商戶又不愿花錢請環衛作業單位來收集或自覺送到指定的垃圾廂房，經常將各類垃圾混裝在大桶內長時間堆放在店門口，有的商戶還偷偷地將垃圾倒在道路中間，造成環境污染。

3.生活垃圾分類運輸和末端處置“不容樂觀”

調研中發現，盡管全市已推行生活垃圾分類收運，在實踐中仍有部分小區存在“混裝混運”，很大程度上打擊了居民垃圾分類的積極性。此外，目前全市干垃圾末端處理量達到2.14萬噸/日，濕垃圾分類處理量達到0.34萬噸/日，而全市生活垃圾無害化處置設計能力約為1.11萬噸/日，實際處理量已遠超設計處置能力。生活垃圾的末端處置已經成為上海各區特別是中心城區“頭痛”的難題。中心城區由于受場地限制，基本都只設有垃圾中轉站，用以短暫集中暫存垃圾并作初步二次分解，最終干垃圾送至位于郊區的垃圾填埋場或焚燒場完成末端處置。而濕垃圾由于富含有機質，易腐爛、不易燃燒，常規的填埋和焚燒處理方式“不合算”。事實上，經過一定工藝處理后，濕垃圾可制成肥料、燃油、沼氣等，實現循環利用，從根本上實現垃圾減量化和資源化，但上海目前的濕垃圾資源化處理能力還有明顯不足。東海灘涂圍墾處理區每天承擔了全市約60%的垃圾終端處置任務，分別進行填埋和焚燒處置。因目前只有一座最大3000噸體量的垃圾焚燒爐，故大量的垃圾只能通過填埋的方式處置。調研組發現，為提高垃圾無害化處置的比例，老港等垃圾處理設施長期處于超負荷的運轉狀態。此外，由于源頭分類不徹底，所以只能在末端處理時把干濕垃圾放在一起焚燒，導致燃燒不充分，大大影響了發電的效能。

三、關于制約上海市生活垃圾分類的瓶頸問題

上海作為全國第一批開展垃圾分類試點城市，經過多年的實踐探索，取得了階段性成果，其中不乏“盆景式”特色亮點，但距離“森林式”全民參與、全域分類的要求還存在不少短板和瓶頸，亟需加強完善。

1.生活垃圾分類設施設置缺乏統一性

調研中發現，各居民區所配置的垃圾分類收集設備不完善、不統一的情況較為普遍。即使在垃圾分類開展較好的試點小區，也僅有不到四分之一的小區嚴格采用了四分類標準，而更多仍然沿用了二分類垃圾桶的形式。此外，在街頭、公園、商場和地鐵站等公共設施內，分類垃圾桶隨處可見，但設置也不統一，存在分類標識不清晰，顏色區分不明顯，左右桶類別不固定等情況。

2.生活垃圾分類運輸回收缺乏規范性

2018年，上海共有640余輛濕垃圾專用收運車輛和3000余輛具有干垃圾識別性標志的車輛。但在實際分類收運中，由于環衛作業人員操作不規范以及收運系統的不合理導致“先分后混”的現象普遍存在。此外，對于可回收物的回收處理，因為缺乏稅收減免、財政補貼等政策且需要較大的場地空間，導致當前全市垃圾分類回收主要由拾荒者承擔。但由于他們“挑肥揀瘦”，往往對低價值的廢品回收缺乏積極性，經常被混在其他垃圾中送至填埋場。

3.生活垃圾分類資源利用缺乏持續性

目前，生活垃圾資源化途徑主要針對的是濕垃圾。但各區濕垃圾末端處置設施由于規劃選址和建設周期等原因，都不同程度地遇到設施建設滯后、處置能力不足的問題，很大程度限制了分類處理進度。此外，從目前濕垃圾處理的技術路線看，主要是用來制造肥料和飼料（飼料添加劑）。但由于國家在廚余果皮垃圾制造肥料和飼料方面尚未出臺相應的標準規范，造成濕垃圾的再生產品難以取得許可證進入市場，沒有合適去向，導致資源化處理后的產品無法有效利用。

4.生活垃圾分類政策實施缺乏約束性

上海激勵居民參與垃圾分類減量的主要抓手是“綠色賬戶”政策，但由于“綠色賬戶”的兌換周期長、便捷度不高、獎品有限，導致“綠色賬戶”對青年人和白領群體缺乏吸引力。此外，上海至今尚未正式出臺地方法規，未能形成法律威懾和高壓，基層嚴格執法難。調研中，有不少居民區反映，由于缺乏法律依據，在推行垃圾分類時“腰板不硬不直”，只能通過說教解決;也有居民反映，有了法律法規，垃圾分類就是居民應盡的義務、應履行的職責，而不是礙于居委會面子才實施分類。

四、關于推動上海市生活垃圾分類的對策建議

針對目前全市生活垃圾分類存在的瓶頸和難點問題，課題組就進一步推動全域分類以及資源化利用提出以下四點建議：

1.營造浸入式宣傳環境，重在彌補垃圾分類“工作重視，氛圍缺失”的盲點，讓垃圾分類既有存在感又有時尚感

近幾年，上海垃圾分類工作得到各級領導以及相關部門的高度重視，推進力度之大史無前例，但對標國際先進城市，在宣傳氛圍、公民意識上差距還不小。因此，課題組建議要大力加強宣傳教育，營造有力的氛圍，改變傳統的思想觀念，使垃圾分類成為老百姓自覺行動。建議針對不同年齡群體，制作通俗易懂、喜聞樂見的公益廣告、動漫畫等宣傳品，在電視、新媒體，在地鐵、公交、出租車，在戶外宣傳媒體等滾動播放，使垃圾分類浸入城市生活的各個角落。在流動人口較為集中的區域，加大有針對性的宣傳教育。建議通過組織形式多樣的垃圾分類公益活動，讓垃圾分類知識“進社區、進學校、進機關、進樓宇、進商圈、進工廠”，讓垃圾分類成為一種最為時尚的生活態度。建議加強典型引領示范，按照“全域分類”的要求，在居住為主的“生活圈”、白領工作的“辦公圈”、單位經營的“商業圈”等分別建立“垃圾分類示范展示基地”，通過“樣板展示”輻射帶動相關單位與個人共同提升垃圾分類的意識，養成良好的垃圾分類習慣。

2.完善精準化扶持政策，重在化解垃圾分類“標準不少，落地不易”的堵點，讓垃圾分類既有規范性又有持續性

垃圾分類工作是一項涉及生態發展的民生工程，多年來出臺了多個相關標準和要求，《上海市生活垃圾管理條例》（以下簡稱“條例”）也將于不久后正式出臺，“條例”具體執行和落實還需要精準度高、針對性強的配套政策，否則存在“落地難”的窘境。因此，課題組建議要充分發揮政策資金的導向杠桿作用，打通垃圾分類“最后一公里”的堵點，使垃圾分類工作良性循環，持續發展。對照“條例”的相關要求，針對目前垃圾回收行業不規范的問題，建議將垃圾分類減量指標與企業獲取補貼結合起來，盡快制定垃圾回收的補貼標準，大力支持資源回收技術研發，扶持資源回收類企業發展，引導和鼓勵更多社會資金進入資源回收行業。針對目前濕垃圾末端處置能力不足的問題，建議加快推進濕垃圾資源化末端處置能力建設，對引進、吸收和應用濕垃圾末端處置技術的單位與企業按照處置量給予一定的資金補貼。針對目前普遍反映的資源化產品出路難的問題，建議及時對濕垃圾轉化有機肥的安全性制定檢測認定標準，助力末端處置的企業持續運作，從而在上海形成垃圾資源化處理的完整“閉環”。

3.構建共治型參與體系，重在緩解垃圾分類“政府主動，社會被動”的痛點，讓垃圾分類既有知曉率也有參與率

在上海，垃圾分類不是一個簡單的環境問題，而是一個綜合治理問題，是一個政府、市場、社會協同治理的問題。因此，課題組建議盡快構建“黨建引領、政府主導、市場運作、部門配合、全民參與”的垃圾分類共治體系。進一步完善政府購買服務清單，培育一批專業、創新、具有市場競爭力的垃圾分類第三方社會組織或企業，形成統一開放、競爭有序、誠信規范的生活垃圾分類第三方參與機制。充分運用“互聯網+”思維，促進前臺積分便捷化、平臺管理智能化、后臺運作市場化、專項服務社會化。大力推廣綠色賬戶與“支付寶”等互聯網金融進行對接，通過垃圾分類獲得的信用積分，可用于信用支付，增強對青年人和白領群體的吸引力。探索將垃圾分類減量納入小區綜合治理范疇，將垃圾分類源頭容器設置、分類駁運義務條款納入物業管理格式合同和居村公民公約。建議落實物業作為垃圾分類源頭的責任主體，配備專職人員，統一硬件配置和標識，確保“定時定點+定人定桶”。

4.強化獎懲制法治保障，重在攻克垃圾分類“只有激勵，沒有約束”的難點，讓垃圾分類既有軟引導也有硬約束

要切實解決垃圾分類的“最后一公里”光靠軟性的激勵引導還不夠，還需要相關法規制度的“硬約束”保障。因此，課題組建議要借“條例”出臺的東風，進一步明確政府、收運處企業、物業、社區和居民在垃圾分類減量中的責任和義務，規定具體的行政處罰、經濟制裁和刑事責任。建議針對一些企業主體存在的過度包裝現象，鼓勵包裝簡約化。建議探索建立具有可操作性的工作評價標準和評價機制，對各類單位主體予以科學評價。建議加強生活垃圾數據統計審核管理，加快信息化監管體系建設，運用信息化手段實時了解并定期向社會公布，接受公眾的監督。建議試點垃圾分類實名制，將垃圾分類情況納入居民信用檔案，實施聯合懲戒。進一步鼓勵居民、媒體、黨代表、人大代表、政協委員、社會組織對垃圾分類減量工作進行監督，加強人大執法監督和政協民主監督。

（作者系中共上海市委黨校第56期中青班學員）

（責任編輯? 矯海霞）