精細化治理：社區治理現代化的發展方向

柴敏

2013年黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力現代化。習近平總書記指出：社會治理“核心是人，重心在城鄉社區，關鍵是體制創新”。為貫徹中央精神和總書記的指示，2014年上海市委在調研基礎上研究制定了創新社會治理、加強基層建設的“1+6”文件，隨后動員部署全市將調研成果轉化為具體舉措。推進社區治理體系現代化成為當前的重要任務。

一、當前城市社區治理面臨的問題及挑戰

改革開放以來，人們由“單位人”逐步向“社區人”過渡。在此過程中，社會原子化程度不斷加深，因而社區成為聯系居民的重要環節。社區“是社會的基本單元，社區治理是社會治理的重要基礎，也是國家治理的重要內容。社區不僅是構成城鄉基層政權建設的基礎，也是加強和創新社會治理的重心”①。

然而隨著社會多元化的程度不斷加深，居民需求日益呈現出差異化、個性化、復雜化的特點。另一方面，社區工作任務重、事情多，內容涉及民政、公安、司法、社保、教育、文化、計生等方面，責任重大。可以說，社區處于聯系居民的“最后一公里”，是政府的“神經末梢”，社區的工作質量直接影響社區居民的獲得感和體驗感，從而影響社會的和諧穩定。然而當前社區治理仍然存在諸多問題，這些矛盾和難題在一定程度上影響著城市社區治理的效果。

1.問題及挑戰

（1）社區治理方式碎片化

社區碎片化，指的是由于資源分配機制的差異而分化成許多相對獨立的利益群體，其政治、經濟、社會等方面難以整合。有學者指出，社區的碎片化主要表現在三個方面，即社會空間結構碎片化、利益結構碎片化、權力結構碎片化②。首先，社會空間結構碎片化主要是由于住宅商品化導致的居民居住空間結構、社會關系等方面呈現碎片化趨勢。如小區有高低檔之分，即使是在同一小區，也會有別墅群和高層之分。不同類型的社區、不同片區所面臨的問題都是有差異的，應對這些問題的機制也是有差異的。其次，利益結構碎片化。由于不同的社會身份導致彼此間的利益也呈現碎片化趨勢。最后，社區居委會本是居民自治組織，當行政權力下達到社區層面時，居委會首先要完成基層政府不同職能部門交派的任務，同時社區治理需要居委會、物業、社會組織等多方協同治理，缺乏明確的權責界限，導致社區權力結構碎片化。

（2）居民需求差異大、變化快

在價值多元化時代，居民需求呈現異質性、個性化，且變化快。打破單位制后，人口流動性越來越大，尤其是由于大城市的人口結構特點，不同社區容納著經濟能力、戶籍、價值觀念等不同的居民。且在價值觀多元化的時代，人們追求個性化的獨家定制，每個人都有自己希冀的生活方式和服務要求。如有些小區，居民多來自外地，遷至本地主要是工作需求，下班時間多數希望有自己獨立的生活空間，不熱衷于參與社區治理和建設，對社區活動、社區公共事務的討論會議等持不熱衷態度;而在混合型的小區里，部分從前是單位分房一直居住至今的居民，集體意識較為強烈，對社區公共事務較為關注，對社區活動的參與度較高。而通過購買商品房形式進小區的居民，多持“大門緊閉”的態度。另外，不同年齡階段的居民的需求也是截然不同的，年輕居民多忙于工作，無暇顧及社區公共事務，但是其對服務體驗的要求較高;中年居民有一定經濟積累，有時間和精力參與社區事務，希望在社區事務中有一定發言權;老年人多熱衷于參加社區活動，多關注社區活動室、花園綠地等方便其進行休閑娛樂的場地和活動。由此可見，根據不同維度劃分的居民群體具有不同的需要和偏好。

這些居民需要什么樣的服務、如何服務他們、如何及時應對社區居民變化迅速且多元化的服務要求、如何在這些龐雜事務中理出頭緒并進行針對性的治理，都是需要基層政府和社區根據自身特點進行思考和探索的問題。

（3）新形勢下社區黨建工作面臨挑戰

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。”黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。為深入貫徹這一精神，在基層政府和社區層面都在進行機制體制的改革和創新，突出黨領導一切工作的要求。近年來，各地在區域化黨建、“兩新組織”，黨建等方面涌現出很多特色和亮點，從整體層面講黨在引領各方面工作上發揮了巨大作用。但是當前一些黨建活動缺乏整體設計和系統考慮，還有部分創新舉措具有一定程度的特殊性和不可復制性，無法進行廣泛推廣。在一些剛剛成立的社區，黨組織機制體制還不甚完善，無法有效發揮作用等。這些問題都在一定程度上影響社區治理的整體效果。

二、當前城市社區精細化治理的要求與內在機制

有學者指出，在經歷了多年改革開放之后，傳統經驗化、粗放式、全能型社會管理模式已經無法適應國家治理現代化和全面建成小康社會的時代需求③。社區治理也是如此。不同于以往傳統的粗放式、經驗的管理方式，精細化社區治理有獨特的要求和內在機制。

1.社區精細化治理的要求

（1）轉換“粗放式”的治理思維

要適應新形勢下提出的治理體系現代化，就必須要轉換傳統的思維方式，以精細化治理取代之。所謂精細化治理，首要是確立“以人為本”的服務取向。一方面，治理強調的是“服務”而非管理，突出人的地位和價值取向是應有之義。另一方面，在當前“黨是領導一切的”大布局下，如何將黨“全心全意為人民服務”的根本宗旨體現在基層工作中，使人民有深刻的獲得感，是基層實際工作中面臨的重要問題。而精細化治理為“黨領導一切”和發揮黨員在新時代下的作用提供了條件。在社區治理實踐中，應當首要突出居民的實際需求，及時發現且有針對性地提出對策和方案。在這一過程中，有些難以開展的工作，可以充分調動社區中黨員的積極性，以此為突破口解決問題。同時，利用現代技術及時準確捕捉居民的需求變化和思想動態，保證工作內容不脫離實際情況、提供服務為居民所需。要做到精細化治理，首先要做到“精”準和“精”確把握居民動態，才能有針對性地對癥下藥，而非“眉毛胡子一把抓”。

（2）關注管理和服務的細節化安排

除了“精”，精細化治理的另一要義是“細”。

“細”，即關注細節化安排。于民眾而言，社區治理成效好壞，取決于民眾所直觀感受到的體驗和獲得感。

“群眾身邊無小事”，任何一個細微的制度關懷，都會給民眾留下最直觀的體會。因此，重視細節性安排在社區精細化治理中地位非常重要。“一個運行有序、管理有效的社會，其內在離不開穩定的，細致入微的‘毛細血管為管理和服務互動提供養分和支撐”④。

這就要求在日常管理活動中著力發現社會治理的細節問題，逐步形成細致入微的管理服務體系。

（3）規范管理和服務的執行框架

標準化是實現社區治理精細化的關鍵。當前全國的社區治理改革都在探索之中，如果沒有明確的標準和相關機制，就難以保障社區改革的順利進行。這一標準，首先是對基層政府和社區管理者、服務者的工作內容提出要求。唯有對他們的工作做出標準化的要求和規定，才能使他們的工作明確化、清晰化，在權責明晰的框架下，就能保障工作的順利開展。其次，這一標準是對工作態度提出要求，在明確的工作職責劃定的情況下，才能保障相關工作人員以認真嚴謹的態度推進社區工作，以避免相互推諉現象的出現。最后，這一標準是對工作監督和考評提出要求。如果沒有完善的、系統的、規范的監督考評機制，那么再好的制度設計和創新都會隨著時間流逝和人員更迭而失去動力。我國的監督多依賴行政系統內部的監督，有些街道自己進行本街道的社區治理考核，存在一些工作人員為工作簡單和方便，讓各社區工作人員配合考核工作，由此得到的結果并不具有真實性和有效性。為避免此種情況，應強化社會組織在此過程中的地位和作用。為保證這一工作的正規、嚴格和有效，需要一套嚴謹的、標準化的制度和執行框架來規范。

2.社區精細化治理的內在機制

（1）觸發機制：政府理念的前瞻性

理念創新是實踐創新的先行者，在國家戰略層面提出推進治理精細化，這對于社會各層面探索社區治理而言是一種觸發機制，推動基層政府和社區不斷思考創新舉措、探索創新模式，將精細化治理的要求貫徹到基層工作中。精細化治理內在要求的“以人為本”和重視細節的理念，明確了社區治理要以居民的需求清單為導向、靈活運用大數據和互聯網技術、引進市場和第三方等，進行資源整理和資源下沉。如上海市浦東新區提出的“家門口服務體系”理念，明確針對社區治理存在的“最后一公里”難題，提供了精確的問題導向，激發社區活力來解決這一問題。

（2）動力機制：精明行政的引導

精明行政要求創造性思考和處理政府、市場、社會、公民等不同主體之間的關系，提升市場、社會和公民的自組織能力和自主治理能力。政府要積極整合利用多種渠道的資源、準確了解公民利益訴求和現實需求，通過創新性的、高效的行政服務體系，借助大數據和互聯網技術的強大能力，提供貼近群眾需求的服務。這就要求政府致力于實現社會治理主體多元化、治理手段靈巧化和無縫隙化、治理技術現代化、治理考核標準化。通過政府主導、多元主體參與建設和評估考核，可以促進不同治理主體之間的良性競爭。

（3）關聯機制：專業知識的分散與互補

精細化治理的目標不僅僅在于某個領域或者某項服務的微調整，更在于通過每一項精細、精準的服務活動來提升社會整體的治理能力和治理水平。當前，知識儲備的分散化打破了由政府壟斷知識和信息等資源的局面，這使得任何一個個體都有可能憑借一技之長為社區治理貢獻一份力量。如果能把這些力量有效整合起來，“知識互補與整合的訴求將有助于推動行動主體多元、主體關系平等、制度結構規范、利益網絡兼容的‘共治型社會治理結構。”⑤通過這種方式，一方面可以吸納積累包括信任、認可在內的社會資本和治理資源，獲取更為專業化的意見和建議，及時調整治理方式和服務方式。另一方面在開展社區活動的過程中可以發揮這些力量的優勢，形成特色和亮點品牌項目。

三、周浦鎮推進精細化治理的探索與實踐

習近平總書記指出，城市管理應該像繡花一樣精細。當前，創新社會治理、推動基層治理精細化也成為上海市各級黨和政府極為重視的問題，并在此方面進行了諸多有益的改革探索。其中，周浦鎮按照“生活小事不出村居，教育服務就在身邊”的總目標，在創新社區治理的過程中形成了極具特色的“周浦模式”，為居民提供了更加精細化、人性化、現代化的家門口服務。

1.周浦鎮推進精細化治理的現實條件

（1）政府創造性提出“家門口服務體系”

在基層工作中，居民生活面臨一些關系到切身利益的停車難、老房整修、買菜難、物業管理缺失等頑癥，這些問題成了“家門口”老生常談的困擾。為響應市委的“一號文件”，為民眾提供就近、便利的“家門口服務”，2017年上海市浦東新區啟動“家門口”服務站的建設試點工作，以實現“生活小事不出村居，教育服務就在身邊”的總目標。

在此背景下，周浦鎮黨委將2017年的主題定為“創新突破”。8月，周浦鎮全面啟動“家門口”服務體系建設，按照問題導向、需求導向、項目導向的要求，致力于構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的多元治理體制。

為破解“服務群眾最后一公里”的難題，進一步推動周浦鎮社會治理的重心下沉到村居，周浦鎮經過前期調研分析，結合周浦鎮實際，提出了周浦鎮開展“家門口”服務體系建設“1+7+50+x”的總體布局，并制定了工作方案和成立了工作領導小組。“1”即突出以黨建為引領這個主線，整合全鎮各職能部門資源下沉到各社區、村居委，指導開展好各項服務。“7”即建設7個社區“家門口”綜合服務園。在功能定位上，7個社區綜合服務園是塊區層面的綜合服務平臺（包含黨群服務、政務服務、生活服務、健康服務、法律服務、文化服務、社區管理服務），覆蓋全鎮所有的村居，以在全鎮全面形成15分鐘公共服務圈為目標，打造開放度高、資源集聚、功能多元的綜合服務園。“50”即依托全鎮村居黨建服務站，建成50個村居“家門口”服務站，為居民提供精準化、個性化的“家門口”服務。“X”即在全鎮所有小區設置“家門口”服務點，通過在每個小區設置一站式“智匯管家”服務平臺，充分運用“互聯網+”技術，打造整合七大類服務功能的線上線下互動平臺，為居民提供更為精準便利的服務，進一步實現服務“門口辦”。