城市基層黨建引領社區治理創新

劉中起 鄭曉茹

一、當前社區治理與城市基層黨建存在的問題

我國社會正處于轉型時期，社會結構的分化致使各類社會問題集中凸顯出來，社會治理難度加大。當前大部分社區依舊是簡單的動員性治理，難以廣泛地吸引居民參與社區治理。居民的參與基本是執行性參與，較少涉及決策性參與，因此居民參與社區治理的質量不高。城市基層治理的空間形態從原來以單位住宅和街居地塊為主，逐步增加了社區、功能區塊、商業區塊、集中安置區塊等在內的多形態空間，亦加大了社區治理的難度。社區治理需要兼顧不同治理主體的身份、地位和利益，因此如何重構基層社會治理秩序是社會治理的新命題。

目前，不少城市逐步確立了“兩級政府、三級管理、四級網絡” 的城市管理新體系，并相應地建立了市、區、街道和社區四級黨建網絡。城市基層黨建一般指街道與社區相連意義上的黨建，是新時期黨的基層建設的新實踐。在街道層面，街道黨工委仍然以行政化的方式開展基層黨建，較多借助于行政權力開展各項基層黨建工作，基層黨組織創新社會管理和主動提供公共服務的功能難以發揮。

城市基層黨建及其介入社區治理所存在的問題成為目前基層社會治理的難題，其中社區治理自身遇到的難題成為城市基層黨建工作的對象和內容，城市基層黨建成為打破社區治理困境的重要力量。

二、從嵌入到融入：強化基層黨組織行動力和擴大黨的工作覆蓋面

以上海徐匯區X街道為例。社區治理創新是社會治理創新的重點和難點，其中的關鍵問題就是如何依托社區盤活社區內生性力量，激發社區居民的參與熱情，整合社區內的各類資源來推進社區治理。X街道黨工委緊緊圍繞基層黨組織行動力，在實踐中以“三步曲”做大了城市基層黨建工作格局，通過強化基層黨組織的行動力，尤其是建立黨建服務站來實現與社區居委會、業委會等組織的契合，打開了城市基層黨建新的工作局面。

1.X街道黨工委以黨建嵌入社區的方式，以實踐探索初步實現社區黨組織、社區居委會和社區群眾組織的深度匹配，以黨小組的形式靈活地嵌入社區，以“黨員先想、黨員先議、黨員先行”的工作機制與社區居委會和業委會形成新的社區自治共治組織結構，激發社區治理的內生力量。

2.從嵌入到融合，深化城市基層黨建實踐。X街道黨工委針對T居民區人口老齡化嚴重帶來的養老難、看病難、出行難等問題，統籌指導T居民區居委會黨總支巧借平臺撬動資源，在F小區建起了“親鄰驛家”黨建服務站，開辟黨建活動室、親子活動室、親鄰會議室、社區項目室、鄰里互動室等5個功能區。以黨建服務站為著力點，整合在冊黨員、在職黨員、區域單位和群團組織黨員力量。黨建服務站站長由黨總支書記擔任，副站長由小區業委會主任、區域單位負責人共同擔任，成員包括黨員示范樓組長、共建單位黨員代表、在職黨員代表。黨建服務站下設5個分站，形成核心明確、分層有序的“親鄰驛家”黨建服務體系。每月5日，樓組長、黨員骨干、業主代表召開樓組議題征集會，征集問題;每月15日，樓組退休及在職黨員召開黨內民主懇談會，針對征集會上提出的問題談思路、定方案，黨員帶頭執行。每月25日，在親鄰黨建服務站召集親鄰合議推進會，居民區共同商議解決“老大難”問題。5個黨員示范樓組建成親鄰黨建服務分站點后，制定定向服務清單，102名黨員認領公益服務項目，78人達成互助結對關系。服務站推行網格化分區、團隊式結對、組團式服務的工作方式，依托社區黨員、志愿者、樓組骨干及熱心居民等力量，發揚鄰里互助精神，深化樓組協同自治，繼而擴大黨建工作的覆蓋面。街道黨工委在社區居委會、業委會和其他群眾組織之外，以黨建服務站作為“黨員三先”工作機制的陣地，通過專門建立基層黨建服務站將社區各類黨員吸納進黨組織，凸顯了城市基層黨建行動融合社區治理的思維，避免了過去以行政介入的手段造成黨建與社區的疏離。

3.以制度凝練城市基層黨建實踐，促成城市基層黨建規范化、常態化運作。X街道黨工委在小區綜合治理的實踐基礎上，及時總結、提煉J公寓、T居民區等基層治理好做法、好經驗，凝練黨員“三先”工作機制，并將其設置為一項街道城市基層黨建制度。同時，結合近年來城市基層黨建工作的形式和內容，X街道黨工委力求通過黨員“三先”工作機制的引領和貫穿，實現政府購買服務、志愿服務和自治服務在服務理念和服務方式上的深度融合，在服務內容上相互補充，在服務效果上形成疊加效應，形成城市基層黨建引領社區治理的長效化機制。

三、城市基層黨建引領社區治理創新路徑

城市基層黨建引領社區治理創新的最大難題就是如何避免城市基層黨建“懸浮”于社區治理以及陷于“空轉”，解決這一問題要依賴于城市基層黨建與社區治理實現多維度的全方位融合。

1.城市基層黨建的平臺建設

基層黨建平臺是城市基層黨建整合黨建資源、發揮黨建功能和提升黨建影響力的工具和依托，如何強化城市基層黨建平臺建設是實現城市基層黨建引領社區治理創新的關鍵。 X街道黨工委在創新城市基層黨建平臺建設中，逐漸形成了橫向拓寬和縱向集聚的平臺建設思維。

（1）橫向拓寬。X街道黨工委在各社區建立黨建服務中心，與社區事務受理服務中心、網格中心、文化活動中心、綜治中心、生活服務中心共同構成了社區公共服務平臺，為社區居民提供便民服務、惠民服務、利民服務，并借此融入社區生活，使得城市基層黨建能為居民所認識和觸摸。在社區成立了黨建聯席會，建立以居民區黨組織為核心，群眾團隊、社區代表等力量共同參與的居民區黨建體系，與社區事務聽證會、社區居民評議會等民主議事平臺形成社區多元議事機制，搭建起多層次多渠道多角度參與社區公共事務。推進街道社區和駐區單位黨建的協作互補，原來分屬不同條線的黨組織逐漸匯到一起，在共同的平臺上共商和共推城市基層黨建和社區治理的重大事項。

（2）縱向集聚。X街道黨工委在街道層面設置區域黨建促進會，在不同社區設立分會，并成立起區域化黨建工作聯席會議，圍繞街道黨工委搭起黨建工作平臺。X街道黨工委在居民區黨組織建設中，建立起街道黨總支、社區黨支部、黨小組三級縱向工作體系，將18個居民區、80個區域單位劃入四大網格，每個居民區對應5-6家區域單位，形成區域黨建多層次格局。X街道黨工委領導班子各成員按照職責權限分管不同工作，實行領導負責制。在各個社區基層黨組織中，明確規定了支部書記、支部委員、黨小組長、普通黨員不同的權、責、利，并建立起一種督導和服務相互關聯的責任連帶機制，并建立科學的黨建工作責任考核評價體系、工作機制和方式方法，檢查推進落實情況。X街道黨工委主要采取組織滲透的建設方式，邀請區域單位主要負責人擔任街道黨工委、街道行政黨組、社區黨委的兼職副書記或兼職委員，參與審議街道黨建工作及社區共治事項。在各個居民區黨組織設立區域黨建促進會支會，通過“黨員三先工作機制”帶動居民參與社區共商共治，并建立一系列運作機制，居民通過定點、網絡、信箱等多種提案方式表達對社區事務的意見，拓寬群眾參與社區事務管理的途徑。面對社區治理問題，采取民主協商的方式，舉辦議事會、聽證會，積極反映社區群眾實際需求，調動社區群眾對社區事務共商共治，激發居民參加社區治理的積極性，擴展城市基層黨建工作面。

2.抓好三支隊伍建設

在城市基層黨建引領社區治理創新過程中，建設一支有戰斗力的隊伍是加強基層黨組織建設和推動社區良性治理的軸心。進一步來說，社區黨員是社區治理中的關鍵少數，發揮著關鍵的作用，如何抓好隊伍建設是新時期城市基層黨建與社區治理共同面臨的問題。尤其是對黨組織來說，社區治理最好的載體和抓手就是建設基層服務型黨組織，抓好隊伍建設。①在街道層面，圍繞城市基層黨建與社區治理，主要要抓好黨員隊伍、社區干部隊伍和社區工作者隊伍建設。

（1）黨員隊伍建設

基層黨員隊伍建設要把統籌機關部門工作、統籌社區黨群工作、統籌黨員管理工作有機結合起來。②X街道黨工委在抓好黨員隊伍建設上主要將重點落在黨員管理，探索對社區黨員實行動態化靈活管理。一是完善社區黨員信息數據庫。建立了所有社區黨員名冊，根據“兩地報到、雙崗服務”原則，建立小區內所有注冊黨員、在職黨員、在住黨員的信息庫，做實在職黨員到居住地報到制度，要求機關企事業單位黨組織黨員到單位所在地或居住地社區報到，并由社區黨組織反饋意見，以黨總支會議、座談會的形式充分了解黨員意愿;二是以項目、議題等方式吸引黨員主動參與。X街道黨工委不斷創新日常城市基層黨建工作，以“三會一課”和定期培訓等多種方式增強社區黨員的主體意識，增強黨員自我認同，提高黨員的思想覺悟和工作能力，動員在職黨員選擇社區崗位以參與社會公益，為黨員“三先”工作機制的實施打下堅實的思想和隊伍基礎;三是構建黨員參與平臺。X街道黨工委開展社區黨員“亮身份”行動，在各個居民區設立黨員服務站，鼓勵社區退休黨員、流動黨員和在職黨員，主動“亮身份”，自覺以黨員標準嚴格要求自己，積極響應社區黨組織號召，尤其是動員在職黨員選擇社區崗位以參與社會公益、參與關愛鄰里、幫困互助、共創文明等社區建設活動;四是抓好黨組織干部隊伍建設，不斷提升黨員素質。選配政治堅定、黨性和群眾觀念強、威信高、有一定組織協調能力、具有奉獻精神的黨員擔任黨組織負責人，以強化黨組織戰斗力。

（2）社區干部隊伍建設。社區干部隊伍建設應在新的社區人才規劃機制上積極探索。X街道黨工委按照新時期城市社區精細化治理的要求，在街道層面出臺人才規劃，在規劃中專門制定一系列工作方法、能力培訓和干部激勵制度，借此不斷地提高居民區書記、居委會主任為民服務的能力和水平。社區人才規劃機制內涵主要表現在四個方面：一是在人才選拔和塑造上，規范社區干部選任標準、拓寬人才引進渠道;注重梯隊建設，優化社工隊伍結構，拓寬優秀年輕干部成長發展空間，建立社區后備干部儲備庫。二是在提升人才素質方面，強化崗位示范教育、制定落實教育培訓計劃、注重培養團隊意識。三是在人才監督方面，推進居民區巡查工作制度化、常態化，增強責任意識，嚴把年終考核實效關。四是在人才教育方面，依托社區黨校，采用集中授課、互動交流、外派學習、案例研討、基層實踐和網絡學習的培訓方式，對機關干部、居民區書記主任、黨員骨干和社工，進行政策理論、業務知識、黨的建設等方面的培訓。X街道黨工委人才規劃機制抓住了社區干部隊伍建設的核心，有力地激活了社區組織的工作活力，激發了社區干部的工作積極性，也為社區后備干部隊伍培養提供了堅實的基礎，為開展社區治理行動計劃提供了人才保障。

（3）社區工作者隊伍建設。社區工作者是社區治理的重要組織者和參與者，也是社區服務的直接提供者，是加強社區治理的重要力量，X街道黨工委將其視為社區治理的創新性隊伍。2016年出臺的《X街道社工隊伍建設三年工作規劃》，堅持選、用、育、管相結合，推進社區工作者隊伍職業化、專業化進程。一是建立“齒輪傳動”社工培養機制。通過小班化、“齒輪傳導式”的輪動培訓，將模式由單向灌輸、被動接受向主動溝通、雙向交流轉變，以街道重點工作和實踐案例為課題，探討創新社區治理工作方法，提高社工能力素養和專業水平。二是搭建干事創業平臺?？疾爝x拔一批素養好、肯奉獻的優秀社工到居委會任職，在“創全”、小區綜合治理等工作中發揮引領作用。對敢想、敢拼的年輕社工，優先納入后備隊伍儲備。三是完善考核激勵辦法。堅持部門評價與群眾評議相結合，平時考核與年終績效掛鉤，綜合考評結果作為評優、選拔的重要依據，調動社工積極性，加快社工隊伍專業化、職業化、規范化發展，推動基層社區治理水平提升。

黨員隊伍建設、社區干部隊伍建設和社區工作者隊伍建設構成了X街道城市基層黨建引領社區治理創新的軸心。三支隊伍的建設將城市基層黨建與社區治理串聯起來，使二者的融合有了堅實的人力基礎，擴大了城市基層黨建工作的覆蓋面，提升了社區治理的行動力。從一定意義上來講，X街道黨工委以社區黨員隊伍建設將城市基層黨建工作主動嵌入社區治理，并結合社區干部隊伍和社區工作者隊伍建設積極吸納其中的優秀人才，借此不斷夯實城市基層黨建工作基礎，進一步增強了社區黨組織的權威性。社區干部隊伍和社區工作者隊伍建設成為城市基層黨建工作的支撐，并與社區黨員在社區治理中互補協作，形成合力，尤其是社區黨組織能借助“黨員三先”工作機制帶動社區干部隊伍和社區工作者隊伍建設，形成“軸心聚力”的工作局面。

3.“黨員三先”工作機制

X街道的“黨員三先”工作機制是實現城市基層黨建引領社區治理創新的法寶，它消除了基層黨組織、黨員與社區之間的隔閡，重新喚起了黨員的主體意識和責任意識?！包h員三先”工作機制是指“黨員先想、黨員先議、黨員先行”，社區治理中“所有活動都是黨員帶頭”，把黨員組織起來，把群眾組織起來，以主體的姿態投入到社區治理中。這一工作機制的本質是按照“黨員干部當先鋒，普通群眾得實惠”的原則，通過“黨員先想”解決思想問題、凝聚共識、引領群眾，通過“黨員先議”民主協商、明確方向，通過“黨員先行”以身作則、踐行宗旨、凝聚黨員，帶動群眾?！包h員三先”工作機制要求黨員充分發揮模范帶頭和群眾引領的作用，主動承擔黨員責任，堅持黨政主導，突出居民主體，強化社會協同，促進基層黨建與社區治理在融合中互促共治。

在X街道黨工委在運用“黨員三先”工作機制開展城市基層黨建引領社區治理創新過程中，形成了一系列具體的工作實踐，切實做到城市基層黨建引領社區治理創新。以“黨員三先”工作機制引領J社區建設為例，體現了城市基層黨建引領社區治理創新的實踐過程。以“黨員先想”發現社區工作中需要解決的難題，將城市基層黨建與社區治理在思想上融合。面對J社區停車難、環境衛生和鄰里關系等問題，社區黨組織采取積極作為的態度，組織黨員開會討論這些“急、愁、難、盼”的問題，并把這些社區難題列入城市基層黨建聯席會、黨員生活會等會議議程中，專門進行討論，及時做到“梳理問題、整合資源、總結成效、互通提高、激發自治、協同共治”的自循環，推動形成長效機制。圍繞社區難題的解決，“黨員先想”有兩個層面的內容：一是凝聚社區黨員為民服務的共識，激發社區黨員的主體意識和責任意識，在思想上形成一致;二是以“黨員先想”來集思廣益，聚集社區黨員的智慧，并通過“先想”促成黨員踐行宗旨的思維習慣。以“黨員先議”引領社區治理，將城市基層黨建與社區治理在議題上進行融合。J社區黨總支以基層黨組織為中心，對社區帶有全局性的議題，都先經過“黨員先議”，再根據情況確立為社區協商的議題。在遇到重大問題的時候，先召開黨員議事會統一意見，再召開社區議事會。J社區黨總支通過區域黨建聯席會議、居民議事平臺、業委會主任之家等平臺，根據議題的需要，吸納不同參與主體，包括各級黨組織、業主委員會、物業管理機構、駐社區單位、共建單位、相關社會組織、各類居民活動組織等，參與到社區治理議題協商決策過程中，切實解決廣大群眾關心的熱點、難點問題。在協商、決策過程中，充分發揮黨員先想、黨員先議的黨員核心作用，逐步形成以“黨員先議”為核心、社區治理多元主體參與的“提事、議事、決事、督事”工作模式，將城市基層黨建與社區治理在行動中融合。

注釋：

①曹海軍：《黨建引領下的社區治理和服務創新》，《政治學研究》2018年第1期。

②張明楚：《社會轉型期與上?；鶎狱h建》，學林出版社，2003年版，第65頁。

（作者劉中起系中共上海市委黨校社會學教研部教授、博士后，上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員;作者鄭曉茹系河海大學公共管理學院博士研究生）

（責任編輯? 熊易芳）