服務型政府績效評估指標的動態性分析

張劍

摘 要：隨著我國行政管理體制改革進一步深化，尤其是在提出構建服務型政府的目標之后，政府績效評估指標呈現出動態性特征。對政府績效評估指標動態性的邏輯分析，成為當前政府績效管理研究的熱點。探討服務型政府績效評估的功能定位和目標導向、服務型政府績效評估指標體系動態性表現及蘊含理論，對分析服務型政府績效評估指標動態性具有重要意義。

關鍵詞：服務型政府;績效評估;評估指標;動態性

文章編號：1004-7026（2019）04-0012-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A

政府績效管理是隨著新公共管理運動而產生的一種新的治理工具，其蘊含的管理主義思想對提升政府效能產生了積極影響。20世紀90年代，隨著新公共管理理論傳入我國，政府績效管理逐漸成為推動行政管理體制改革的重要動力。

實施政府績效管理的主要目的是致力于實現政府職能目標。對職能目標的分解及評估可以通過一系列指標表現出來，而評估指標可以說是政府職能目標的反映。以政府績效評估指標體系作為分析對象，從服務型政府視角，分析績效評估的功能定位和目標導向。探討政府績效評估指標體系變遷，嘗試對績效評估指標體系的動態性進行理論分析。

1? 服務型政府的提出及現實意義

20世紀80年代以來，西方發達國家開展了新公共管理運動，用管理主義的思想，提高公共部門工作效率，限制政府規模，合理界定政府與市場、社會及公民之間的關系，建立“企業家”政府模式。

在新公共管理運動影響下，政府績效管理成為衡量政府效能的重要管理工具。因此可以說，政府績效管理是在管理主義普遍盛行的背景下做出的。20世紀90年代，這一管理工具被引入中國，伴隨著我國行政改革的不斷創新。

一項管理工具的實施，要基于一定的環境，要與行政模式演進相契合，因此需要分析中國行政模式的演進路徑及其所處的行政生態。

1.1? 行政模式發展路徑與服務型政府的提出

建立政府績效評估指標，需要依據公共行政理論的發展路徑，其中最重要的一個方面就是行政模式的演進。

張康之教授從歷史視角分析總結了行政模式發展路徑。在農業社會以統治行政模式為主導，在工業社會伴隨著分工與專業化的發展則形成了管理行政模式。在政治、經濟、社會等發生深刻變化的20世紀末到21世紀初，憑借理性化和科學化曾獲得巨大成功的管理型政府，因為其過于尊崇工具理性與人文價值缺失而被人們重新加以審視，從而產生了一種新型的政府模式——服務型政府[1]。這是對應于后工業社會的服務行政模式。

提出“服務型政府”這一概念，不單是進行行政理念、價值取向的構想。在實踐層面上基于行政改革目標對政府進行重塑，要求政府由官本位向社會本位、公民本位回歸，積極承擔起服務職能，在風險社會的狀態下強化政府的責任意識。

回顧行政改革的路徑可以看到，現階段行政改革的重點是在重塑政府職能的基礎上，強化法治政府、服務政府、有限政府、責任政府、透明政府等理念。根據行政生態的變化，轉變政府職能，處理好政府與市場、社會的關系，提高政府服務能力和服務水平。在行政體制改革中所提倡的服務型政府，是在實踐中所亟待追求的一個目標。這一目標的實現，需要在績效管理中對政府所要實現的職能目標進行指標建構，確保政府績效評估指標能夠反映出服務型政府的理念及價值追求。

建構政府績效評估指標體系，要在服務型政府的背景下進行。評估指標不僅是一種量化表征，指標背后還蘊含著服務型政府的價值取向。對政府績效評估指標的研究，要具有動態性思維。要進一步分析服務型政府模式下所呈現出來的動態性，深入探討動態性背后的邏輯，不能局限于管理型政府到服務型政府的轉變。

1.2? 服務型政府績效評估體系

政府績效評估體系隨著行政體制改革不斷發展。行政體制改革的目標和主題決定了政府績效評估的主要內容和側重點。現階段，隨著服務型政府改革目標的確立，政府績效評估出現了新的趨勢。主要體現在：評估價值取向由政府本位走向社會本位;評估的目標定位由內部控制走向外部問責;評估內容由工作導向走向職能導向;評估方式由“自發式”“運動式”走向“自覺性”“規范性”[2]。

把服務型政府所蘊含的價值理性與政府績效評估所體現的工具理性進行結合，不僅可以豐富服務型政府的實踐價值，而且對進一步推動政府績效評估發展、不斷調整績效評估指標體系以適應行政改革目標需要以及公民需求，具有實際意義。

提出服務型政府的現實意義，就是要從純理論探討向理論與實踐相結合進行轉變。作為理論的服務型政府，包含政府性質、宗旨及理念等。這些要素是價值理性的綜合體，能夠為政府績效評估提供價值導向和制度基礎。而作為實踐的服務型政府，主要目標是實現管理職能向服務職能轉變。因此，政府績效評估指標建構必須基于服務型政府價值目標進行優化設計，從而引導和推動服務型政府的建設。服務型政府要具有現實意義，就必須通過一系列具有價值理性的指標體系進行建構，真實反映目標群體的需求，以便使服務型政府的概念由空泛變得具體而充實。

2? 服務型政府績效評估的功能定位及其目標導向

以服務型政府為導向的政府績效評估，與建立在管理型政府基礎上的政府績效評估有所區別，應對服務型政府績效評估的功能定位及其目標導向進行合理界定。

2.1? 功能定位

現代公共行政的運作是基于工具理性的假設[3]，這一假設在科層制中得到了充分體現。管理型政府是隨著工業社會對分工和專業的不斷強化而建構的。因此，建立在管理型政府基礎上的政府績效管理，具有傳統的“效率中心主義”傾向。其績效評估實施，體現了自上而下的控制導向。通過建構可量化的指標去衡量下級工作情況，把政府績效評估結果作為控制下級的一個重要工具。壓力型體制是以工具理性為導向的績效評估的體現。

隨著社會環境迅速變化，公共行政理論所注重的不只是以秩序和效率為導向，而更重視有效回應和解決社會問題。在公共行政理論進行自我反思的過程中，孕育了服務型政府模式。服務型政府對管理型政府實踐中的公共性喪失進行了彌補，更加重視價值內涵的表達。在實踐中，服務型政府需要對其所倡導的價值內涵進行建構，而建構過程需要通過政府績效評估來實現。與管理型政府的績效評估指標相比，服務型政府績效評估指標需要重構，重構過程就是價值理性的回歸過程。

服務型政府是社會本位和公民本位，以服務為導向。因此，績效評估指標設計要站在公眾立場上進行衡量，真正反映公眾利益訴求并予以及時回應。服務型政府承擔著為公眾服務的責任，其績效評估指標所反映的應該是服務內容及對實現程度的責任承擔。中國現處于社會轉型時期，社會階層分化較為明顯，為適應社會轉型需要，服務型政府需要具備較強適應性。對績效評估指標進行動態性建構，滿足群體利益差異化訴求。總而言之，服務型政府績效評估指標要以價值理性為導向進行建構。

2.2? 目標導向

服務型政府績效評估不僅以“評估”存在，也要在體現服務型政府目標導向的基礎上致力于實現治理范式轉型。首先，在政府績效評估上，要由政府導向轉變為民眾導向、由技術導向轉變為戰略導向、由程序負責轉變為結果負責。在治理體系中，要實現治理主體多元化，政府不再以壟斷管理主體存在。由此，政府績效評估的目標需要轉變為以民眾為導向。管理型政府績效評估所注重的技術方法使用，在評估環節中無法體現出戰略性。服務型政府績效評估，不僅評估政府自身，也要把政府與其所處的行政生態緊密結合起來。其次，服務型政府績效評估要注重服務質量提升。動態性地了解民眾需求，通過評估指標體系建構，促進政府不斷滿足公民的需求。這就要求在治理中，政府與公民建立互動關系。要進一步健全民主機制，提升公民在政府績效評估中的參與度，改變壓力型績效評估為互動型績效評估。最后，應構建與治理體系相匹配的政府績效評估指標體系。例如，政府績效評估指標中應凸顯社會指標、人文指標以及環境指標等。對這些指標的強調，可以通過績效評估指標建構，推動政府職能轉變，適應治理范式的轉型。

3? 結束語

當前，服務型政府仍處于理論建構階段，在現實中難以對服務型政府形成直觀感受。應建構服務型政府績效評估體系，通過政府績效評估去體現服務型的價值目標。服務型政府是在行政模式演進的基礎上被提出的。在由工業化向后工業化過渡的過程中，社會處于高度復雜性和高度不確定性的狀態[4]。政府職能要適應這種狀態，就需要進一步推動政府職能轉變，使服務職能得到強化。建立在服務型政府基礎上的績效評估，應在凸顯價值目標的基礎上，結合政府職能轉變、社會環境變化，對政府績效評估指標進行合理建構。這種建構在一定程度上體現出動態性特征。

參考文獻：

[1]汪自成.論服務型政府的合法性[M].長春：吉林大學出版社，2009：65.

[2]彭向剛.論我國服務型政府績效評估發展的趨勢[J].吉林大學社會科學學報，2008（2）：22-28+159.

[3]全鐘燮.公共行政的社會建構：解釋與批判[M].北京：北京大學出版社，2008：4.

[4]張康之.合作的社會及其治理[M].上海：上海人民出版社，2014：24.