海南省農村土地流轉研究

龔月

[提要] 加快土地流轉是優化土地資源配置、發展適度規模經營、增加農村收入、促進農村經濟發展的有效措施。本文以海南省為例，從農村土地確權情況、流轉情況、流轉用途、流轉方式及流轉價格等五個方面，探討海南省農村土地承包經營權流轉現狀，進而分析其存在的問題，并提出完善建議。這對于更好地推動海南省農村土地的流轉、保障農民的經濟利益具有非常重要的意義。

關鍵詞：海南;土地流轉;現狀;問題

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年1月24日

2017年6月，海南省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權分置辦法發展農業適度規模經營的實施意見》（以下簡稱《意見》），這是海南省為完善農村土地“三權分置”辦法，促進農業適當規模經營出臺的重要文件。

近年來，海南省在建立承包土地經營權試點、清理整頓“三過”問題等方面取得了一定的成效，但仍存在流轉行為不規范、流轉機制不健全等問題，《意見》要求建立健全土地承包經營權登記頒證制度，實行三權分置，這可以更好地用活土地經營權，優化土地資源配置，實現“農地農民有、農地農業用”，既促使提升土地產出率，又保障務農者的勞動效率和收入水平，更好地促進規模經營和現代農業發展。在這樣的背景下，探討海南省農村土地承包經營權流轉的現狀，分析其存在的問題，進而更好地推動海南省農村土地的流轉，保障農民的經濟利益具有非常重要的意義。

一、海南省農村土地流轉現狀

（一）海南省農村土地確權（承包）情況。海南省積極開展土地確權工作，根據海南省政府數據，截至2016年底，全省共測量農村土地994萬畝，占應測量面積的111.2%;公示審核面積858萬畝，占應測量面積的96%;頒發農村土地承包經營權證21萬多本，涉及農戶21萬多戶，涉及面積約158萬畝;建立檔案96.7萬卷。

根據海南省第三次農業普查數據可知，2016年海南省確權（承包）的農村土地總面積為18，909，080.31畝，其中確權（承包）的耕地面積為6，227，605.81畝，確權（承包）的林地面積為12，661，802.34畝，確權（承包）的牧草地面積為19，672.16畝。確權（承包）的農村土地類型以林地和耕地為主。

從區域來看，東部地區確權（承包）的耕地、林地及牧草地面積分別為2，181，873.94畝、2，568，077.13畝和8，724.93畝，中部地區確權（承包）的耕地、林地及牧草地面積分別為1，044，110.50畝、4，536，932.52畝和4，023.46畝，西部地區確權（承包）的耕地、林地及牧草地面積分別為3，001，621.37畝、5，556，792.69畝和6，923.77畝。

（二）海南省農村土地流轉情況。根據海南省第三次農業普查數據可知，2016年海南省實現農村土地流出565，613.18畝，土地流入815，608.14畝，分別占農村確權（承包）農村土地面積的3%和4.31%，土地流出率和土地流入率均不高。

從區域來看，東部地區實現農村土地流出161，660.2畝，土地流入280，669.47畝，中部地區實現農村土地流出55，704.79畝，土地流入57，677.66畝，西部地區實現農村土地流出348，248.19畝，土地流入477，261.01畝。可見，東部地區和西部地區均是土地流入面積大于土地流出面積，而中部地區土地流入和土地流出面積基本持平。

從流轉主體來看，普通戶實現農村土地流出450，175.18畝，土地流入166，619.18畝，規模戶實現農村土地流出8，186.00畝，土地流入280，289.04畝，農業經營單位實現農村土地流出107，252.00畝，土地流入368，699.92畝。可見，只有普通戶土地流出面積大于土地流入面積，而規模戶和農業經營單位均是土地流入面積大于土地流出面積。特別是規模戶，土地流入面積顯著大于土地流出面積。這說明普通戶是土地流出的主體，規模戶和農業經營單位是土地流入的主體。

（三）海南省土地流轉用途

1、普通戶土地流轉用途。根據海南省第三次農業普查數據可知，以普通戶為流轉主體，2016年海南省土地流轉主要是用于農作物種植，其次是用于園林作物種植或苗木培育，后面依次是用于林業經營、用于水產品養殖及用于畜禽養殖（包括圈舍）。

從區域來看，東部地區土地流轉的用途依次是用于農作物種植，用于園林作物種植或苗木種植、用于畜禽養殖（包括圈舍）、用于水產品養殖及用于林業經營。中部地區土地流轉的用途依次是用于農作物種植、用于林業經營、用于園林作物種植或苗木培育、用于水產品養殖及用于畜禽養殖（包括圈舍）。西部地區土地流轉的用途依次是用于農作物種植、用于園林作物種植或苗木培育、用于水產品養殖、用于林業經營及用于畜禽養殖（包括圈舍）。

可見，海南省土地流轉的最大用途還是農作物種植。此外，無論是海南省整體還是東、中、西不同區域，土地流轉后依然是用于農業生產和經營，均沒有改變農業土地的性質和用途。

2、規模戶土地流轉用途。根據海南省第三次農業普查數據可知，以規模戶為流轉主體，2016年海南省土地流轉主要是用于農作物種植，后面依次是用于園林作物種植或苗木培育、用于水產品養殖、用于林業經營及用于畜禽養殖（包括圈舍）。

從區域來看，東部地區和西部地區土地流轉主要用于農作物種植，而中部地區則主要用于園林作物種植或苗木培育。

可見，無論是普通戶還是規模戶，無論是海南省整體還是東、中、西不同區域，土地流轉后依然是用于農業生產和經營，均沒有改變農業土地的性質和用途。

3、農業經營單位土地流轉用途。根據海南省第三次農業普查數據可知，以農業經營單位為流轉主體，2016年海南省土地流轉主要是用于農作物種植，后面依次是用于園林作物種植或苗木培育、用于水產品養殖、用于畜禽養殖（包括圈舍）及林業經營。

從區域來看，東部、中部和西部地區差異不大，土地流轉的最大用途均是用于農作物種植及園林作物種植或苗木培育。

可見，無論是普通戶、規模戶還是農業經營單位，無論是海南省整體還是東、中、西不同區域，土地流轉后依然是用于農業生產和經營，均沒有改變農業土地的性質和用途。

（四）海南省土地流入方式

1、規模戶土地流入方式。根據海南省第三次農業普查數據可知，2016年海南省規模戶農村土地流入面積為280，289.04畝，其中通過轉包流入土地最多，為205，875.33畝，其次通過出租流入64，155.63畝，而通過互換流入的土地最少，為131.40畝。可見，以規模戶為流轉主體，海南省土地流轉以轉包和出租為主。

從區域來看，無論是東部地區、中部地區還是西部地區，也仍然是以轉包和出租為主。其中，東部地區轉包和出租的土地面積分別為53，383.57畝和20，940.66畝，中部地區轉包和出租的土地面積分別為14，818.92畝和1，755.65畝，西部地區轉包和出租的土地面積分別為137，672.84畝和41，459.32畝。

2、農業經營單位土地流入方式。根據海南省第三次農業普查數據可知，2016年海南省農業經營單位農村土地流入面積為368，699.92畝，其中通過轉包流入土地最多，為248，777.37畝，其次通過出租流入94，919.31畝，而通過互換流入的土地最少，為206.00畝。可見，以農業經營單位為流轉主體，海南省土地流轉仍以轉包和出租為主。

從區域來看，無論是東部地區、中部地區還是西部地區，同樣也是以轉包和出租為主。其中，東部地區轉包和出租的土地面積分別為91，777.87畝和24，424.11畝，中部地區轉包和出租的土地面積分別為14，742.10畝和8，389.00畝，西部地區轉包和出租的土地面積分別為142，257.40畝和62，106.20畝。

（五）海南省土地流轉價格。根據海南省第三次農業普查數據可知，2016年海南省農村土地流轉均價在500～600元/畝·年左右，其中普通戶土地流轉均價為548.75元/畝·年，規模戶土地流轉均價略低于普通戶，為524元/畝·年，而農業經營單位土地流轉均價最高，為685元/畝·年。

從區域來看，東部地區農村土地流轉價格明顯高于中西部地區。東部地區土地流轉均價為627.09～780元/畝·年之間，中部地區的普通戶土地流轉價格最低，均價為255.49元/畝·年，西部地區土地流轉均價介于東部和中部之間。具體來說，從市縣來看，土地流轉價格最高的是東部地區的三亞，特別是農業經營單位，均價為1，616，255.49元/畝·年。普通戶土地流轉價格最低的是白沙縣，僅為58.13元/畝·年，規模戶土地流轉價格最低的是瓊中縣，僅為111元/畝·年，農業經營單位土地流轉價格最低的是臨高縣，也僅為171元/畝·年。

二、海南省農村土地流轉問題分析

（一）土地細碎化嚴重。現階段，海南省農村分散的土地和閑置的土地較多，并沒大規模減少農村土地的細碎化，農村土地難以形成規模化經營，還是以分散種植為主，未提高農村閑散土地的利用率，使得農村土地資源配置未得到最優，制約了海南省農村土地流轉效率的提高。

根據海南省第三次農業普查數據整理可知，2016年海南省普通戶的確權（承包）耕地面積一半以上要小于10畝/戶，比重為66.12%，而大于等于300畝/戶以上的比重僅為14.78%。2016年海南省規模戶的確權（承包）耕地面積一半以上要小于100畝/戶，大于等于300畝/戶以上的比重僅為14.78%。這同樣說明，一半以上的規模戶經營的耕地面積較小，土地分散化，細碎化。

（二）流轉方式單一，轉包為主要流轉形式。根據海南省第三次農業普查數據整理可知，無論是規模戶還是農業經營單位，無論是東部地區、中部地區還是西部地區，同樣也是以轉包和出租為主。可見，海南省土地流轉的方式還是比較保守和單一，尤其是一些新型的流轉方式如入股流轉的比例較低，這不利于土地的規模化發展，不能很好地發揮土地的資源效益。而轉包之所以成為農戶流轉土地的優先選擇方式，是因為這種形式不僅能夠保護農戶的經營權，還可以讓農戶有相對穩定的收入，具有廣泛的認可性。

（三）農戶流轉意愿受制約。在某種程度上來說，農民的收入結構會對農民的土地流轉意愿產生影響，如果農民較少從事非農業行業，非農業收入較低，那么一定程度上會制約農民的流轉意愿。

根據海南省第三次農業普查數據整理可知，海南省普通戶農民有一半以上，61%的農民沒有參與任何形式的非農行業，也就沒有任何非農業收入。而且即使從事非農行業，也主要以務工為主，這類工作不僅辛苦而且工作環境較差，收入也不算太高。目前的現狀表明，海南省普通戶農民較少從事非農行業，還是主要以從事農林牧漁業為主，那么海南省普通戶農民對土地的依賴程度會比較高，這將制約農民的土地流轉意愿，將不利于土地的自由大規模流轉。

規模戶農民收入構成都是以農業經營收入為主，其比重更是高達94%。這同樣表明，海南省農民主要從事農業生產，較少參與非農業生產。那么，農民對土地的依賴程度就會比較高，會在某種程度上抑制農民的土地流轉意愿。

（四）社會保障體系不完善影響土地流轉。雖然早在2011年海南省就已逐步推行新農合、養老保險的全面覆蓋，但仍然存在覆蓋不全、落實不到位等問題。從海南省第三次農業普查數據可知，海南省農村的社會保障制度還不是特別完善。

以普通戶為例，沒有參加任何形式農業保險的戶數為826，307戶，占比68%，參加政策性保險的戶數為385，351戶，占比31%，參加商業性保險的戶數僅為8，620戶，占比僅為1%。可以看出，部分農民的保險意識還不是很強，海南省農村的社會保障制度還有待進一步完善。對農民來說，收入主要以農業經營所得為主，又沒有基本的保險來保障自己的生活，那么土地就是他們最可靠的保障，他們對土地的依賴程度越高，那么越不利于土地的流轉。

三、完善農村土地承包經營權流轉的建議

（一）引導農業適度規模經營發展。引導土地經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體集中。鼓勵農業產業化龍頭企業重點從事農產品加工流通和農業社會化服務，帶動農戶和農民合作社發展規模經營。鼓勵規模經營者向二三產業延伸，以產業融合發展帶動規模經營。土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿，不能強制推動。各地要依據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，研究確定當地土地規模經營的適宜標準，防止片面追求超大規模經營的傾向。現階段，對土地經營規模相當于當地戶均承包地面積10～15倍、務農收入相當于當地二三產業務工收入的，應當給予重點扶持。有條件的地區可根據農民的意愿，統一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配，也可以引導農民以承包地入股組建土地股份合作社。鼓勵承包農戶開展聯戶經營，發展多種形式的農民合作組織。

（二）創新完善土地流轉方式。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、土地信托、聯耕聯種、代耕代種等多種經營方式，探索多種放活土地經營權的有效途徑。完善轉包、出租、互換、轉讓、入股等土地流轉方式，引導土地經營權在公開市場有序流轉。土地流轉須向發包方、村委會和鄉鎮人民政府書面備案，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有土地流轉優先權。鼓勵有條件的地區出臺土地流轉扶持政策。探索多元化的入股載體，允許承包農戶以土地經營權入股企業、合作社發展農業產業化經營。鼓勵農民在自愿前提下采取轉讓、互換的方式進行土地流轉解決承包地細碎化問題。通過家庭承包取得的土地承包經營權采取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經濟組織內進行，且需經發包方同意;采取轉讓、互換以外其他方式流轉的，無須經發包方同意;通過其他方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，可以依法流轉。

（三）增加農民收入，促進土地流轉。目前，海南省農民的收入水平在全國來說是偏低的，且主要以農業經營收入為主，非農業經營收入較少，這就造就了當地農民對土地高度的依賴性。除了要擴大農戶自身的農業收入外，同時也應當增加他們的非農收入。首先，要努力增加農民的農業經營性收入。農民的經營性收入是擴大土地流轉規模的必要前提。由于海南獨特的地理位置和氣候條件，可以著力發展特色農業、熱帶農業，重點打造一批農業產業園區，鼓勵和支持熱帶作物的種植。同時，要繼續優化農業補貼，增加農民的轉移性收入。通過優化農業補貼方式，向優勢產區集中，確保農民收入有增加;其次，要大力發展農村職業教育和培訓，提高農民的文化水平與素質。通過農村職業技術教育和培訓，提高農民職業技能水平，增加其財富創造能力和非農就業適應能力，有助于農民獲得更多非農就業機會和非農收入，減少對農地的依賴性，加快農地流轉。

（四）完善社會保障，加快農村土地流轉進程。建立健全社會保障制度，使每位農民得到更好的社會保障，享受完善的社會保障制度。社會保障制度完善了，農民的基本生活得到保障，無后顧之憂，從而促進農民的土地流轉意愿，提高農村土地的流轉效率。使一部分有能力外出創業的農民從土地中解脫出來，為農村土地流轉創造條件。同時，要對進城農民在農村的承包土地、房屋、宅基地，要通過創新體制機制，完善資產處置辦法，幫助其完成進城落戶的資產積累。降低農民進城的后顧之憂，使其所經營的農用地能夠進入農用地流轉市場。

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