河北省社會救助體系優化思考

于向輝 李素枝

[提要] 經過多年的努力與實踐，河北省已經初步建立起較為完備的新型社會救助制度，較為充分地發揮了社會救助的“社會安全網”和“減震器”作用，在最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助等方面取得很大成績，但在救助水平、救助方式等方面仍存在較多問題。為此，健全當前的社會救助體系，將有助于實現我國全面建設小康社會、實現社會公平正義和“中國夢”的偉大目標。

關鍵詞：河北;社會救助體系;民生

本文為河北省社科聯社會科學發展研究課題：“河北省健全社會救助體系政策措施研究”（課題編號：201803020113）研究成果

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年1月16日

社會救助是指國家和社會對于由于自身或外界的原因而生活陷入困境的人或家庭——即所謂的弱勢群體給予的資金、物品或其他方面的救助與支持。它是我國當前社會保障系統的重要組成部分，也是一項重要的社會經濟制度，社會救助體系的健全與發達程度在一定程度上代表著一個國家社會文明與進步。在新形勢下，建立健全社會救助制度既是國家實現長治久安的重要基礎，也是實現“中國夢”的重要保障。

一、河北省社會救助體系現狀

2016年，《河北省社會救助實施辦法》正式實施，以此為標志，河北省社會救助體系進入到了一個全新的發展階段，社會救助水平也不斷提升。

2017年，河北省共安排4，843.8億元財政資金用于改善民生，增進民眾福祉，提升社會救助水平。在扶貧開發方面，全省15.2萬人完成易地扶貧搬遷，低保線和扶貧線“兩線合一”，100萬左右農村貧困人口實現穩定脫貧。在安排就業方面，河北省多渠道拓寬就業崗位，做好重點群體就業安置，高校畢業生就業率95.3%，新增農村勞動力轉移就業56.2萬人。在社會保障方面，企業和機關事業單位退休人員養老金待遇進一步提高，城鄉居民年低保標準較上年分別增長11.6%和25.8%，達到6，600元、3，600元。在解決住房問題方面，全省共開工建設18.3萬套棚戶區改造，改造農村危房12.5萬戶。

2018年，河北省繼續加大民生工程投入，大力實施20項民心工程。根據預算安排，全年投入184.4億元用于提升社保就業水平，繼續提高城鄉居民基本醫療保險、城鄉居民養老保險基礎養老金、城鄉最低生活保障、貧困殘疾人生活和重度殘疾人護理補貼、優撫對象撫恤補助標準，支持養老服務體系建設，推進城市棚戶區、農村危房、國有墾區危房改造，促進就業再就業。安排102.3億元優先發展教育事業，統籌各級各類教育事業發展，落實學前教育三年行動計劃，推進縣域內城鄉義務教育均衡發展，加快改善薄弱學校辦學條件。23.1億元用于健全衛生服務體系。全面推進健康河北建設，落實醫療衛生投入政策，繼續提高基本公共衛生服務補助標準，鞏固擴大公立醫院改革成效，提升重大疾病防控和公共衛生服務能力。

二、河北省社會救助體系存在的問題

隨著河北省逐年加大社會救助方面的投入，全省的社會保障水平不斷提高，民生服務水平也得到了改善，但隨著公眾對幸福生活需求的不斷提高，河北省社會救助體系還是存在一定問題的。

（一）社會救助制度設計存在缺陷。隨著河北省經濟社會不斷發展，在救助制度設計上存在的問題也逐漸顯現出來。一是社會救助管理不統一。社會救助工作涉及面廣、政策性強，涉及到教育、醫療、住房、就業等多個領域。民政部門雖然是名義上的社會救助事務管理者，但其主要工作還是只涉及一些最基本的社會救助事務，并且其內部對社會救助的管理工作還有待進一步細分。而針對專項領域的救助，由于涉及多個政府部門的配合，統籌難度較大。很容易造成管理效率降低、資金分散、缺乏聯動機制等問題，阻礙社會救助目標的實現;二是在實際操作過程中，由于相關工作人員自身素質或其他一些方面的原因，也使日常的社會救助工作存在一些漏洞或不合理的地方，比如對低保資格認定的問題，雖然不同部門之間交叉核驗信息已經大大提高了資格核查工作，但在部分基層地區，工作人員責任心不強，任意調整低保認定標準或采取弄虛作假的方法，使得不夠條件的個人或家庭取得了低保資格，破壞了政府在當地的形象和公信力。

（二）基層社會救助工作短板明顯。首先，隨著社會救助體系覆蓋面逐步延伸，基層社會救助工作人員的工作量也在大量增加。如對于低保資格的認定，需要鄉鎮政府或街道辦事處工作人員對申請人逐一入戶調查，并詳細核查申請材料及各項聲明材料的真實性和完整性，在入戶調查的基礎上組織民主評議，將結果上報縣級民政部門審批，最后公示。這些工作都需要基層工作人員付出大量的時間和精力來完成，工作量在成倍地增加。對于那些居住在偏遠地區的居民或家庭的入戶調查，交通、通訊不便，使得入戶調查成本提高;其次，基層民政部門專職工作人員嚴重不足。由于編制較少，大量繁重的工作只能由少數幾個工作人員來完成，難免會在工作上造成疏漏。同時，社會救助工作規范化、精細化管理的要求也愈來愈高，對工作人員的專業水準提出了更高要求，而從現實看，基層社會救助工作人員普遍存在著年齡結構不合理、學歷較低等現象，在一定程度上影響了基層社會救助工作的順利開展。

（三）各項救助制度整合度不高。近年來，河北省逐步完善城鄉最低生活保障制度、農村五保制度、醫療救助、教育救助以及臨時救助等專項救助制度，出臺很多制度規定，由于這些規定時間跨度大，一些條款存在著內容交叉、落后經濟社會發展需要等問題，制度設計缺乏前瞻性，各項制度之間缺乏系統性。

（四）社會救助過于依賴政府。建國之初，我國各級政府就承擔肩負了社會救助的職責，絕大部分的社會救助事務都依靠各級政府來實施。雖然社會救助政府化能使相應的資源得到合理、高效地利用，但同時也導致了其他一些問題。首先，不利于社會與民間救助組織的發展。長期由政府直接負責社會救助事務的管理，使人們產生了一個認識誤區，即認為救助是政府的職責。這必然會導致社會成員之間的關系變得冷漠、緊張。同時，對社會或民間的救助機構和組織缺乏必要的認識和信任，導致這些機構或組織處于一種尷尬的生存境地。實際上，政府的支出需求是多方面的，財政資金也很有限，不可能對社會救助事務大包大攬，因此對民間救助資源的有效利用就成為了政府社會救助事務的有力補充;其次，社會救助事務過分依賴政府會降低救助資金的使用效率。從實踐角度看，政府救助行為一般都帶有強烈的政治訴求，并非通過救助使救助對象獲得重新在社會上生活的能力，治標而不治本，很難使有限的社會資源得到充分利用。

（五）城鄉間、地區間救助體系發展不平衡。由于歷史及體制等方面的原因，我國城鄉二元社會治理結構較為突出，河北省亦是如此，這就導致了城鄉社會救助制度建設與實踐方面存在較大差距，如在救助項目、資金投入、救助對象的覆蓋范圍、救助標準及管理水平等多個層面均是如此。雖然河北省近年來加大了統籌城鄉發展的力度，但并未改變其本質。兩者的社會救助制度日趨呈現兩極化特征，利益分配愈發不平衡，使得城鄉居民的生產、生活差距也越來越大，有悖社會公平與正義。河北省各地區經濟發展不平衡，也導致不同地區的社會救助水平參差不齊。

三、河北省社會救助體系完善思路

（一）強化社會救助制度設計。首先，圍繞建立發展型救助完善河北省社會救助制度改革設計。從國際經驗來看，發展型救助更能充分地發揮其應有的作用，救助的重心從生活救助轉向能力救助，向主動救助、多元化救助方向發展。從強調補救性救助轉向注重預防性救助，并且從救助管理轉向救助服務，使救助對象脫離生存困境，實現自立、自助;其次，在核定救助標準、選擇救助方式時要考慮被救助對象的個性化發展需求。改變當前以現金救助為主的模式，以人為本，增加服務救助。對于有勞動能力的被救助者，應盡量通過宣傳教育、就業技能培訓鼓勵他們積極創業或就業，并且規定在開展創業或參與就業后的一段時間內不降低他們的救助標準，給他們提供一定的緩沖期。對于沒有勞動能力的被救助對象，如老年人或者殘疾人士給予定期救助和幫扶;再次，針對基層社會救助工作人員專業能力不足的問題，可以通過培訓、招聘新人等措施不斷提高和補充，以不斷提高他們適應開展新工作的能力和水平;最后，各級政府特別是縣鄉政府要建立“政府領導、民政牽頭、部門配合、社會參與”的社會救助工作領導體制，厘清各部門在社會救助體系中的責任和相互之間的關系。

（二）鼓勵社會資源積極參與社會救助。為了解決過去社會救助長期依賴于政府的問題，減輕政府負擔，河北省各級政府應采取有效措施，鼓勵社會資源積極參與，形成以政府為主導、社會組織多元參與的社會救助體系。首先，整合社會救助資金。鑒于河北省各級政府財政收入有限，不可能承擔社會救助的全部責任，所以在強化政府救助主體責任，強調以財政投入為主的前提下，還要借助社會捐助資金的積極參與。社會捐助資金往往具有較強的針對性，針對被救助對象的具體情況，將財政資金與社會捐助資金有機結合起來，既可以提高財政資金的使用效率，也可刺激社會力量參與社會救助的積極性;其次，整合社會救助機構。隨著社會救助機構的快速發展，政府可以通過購買服務的方式，鼓勵社會慈善機構、福利機構、社會救助團體等社會組織廣泛參與到社會救助工作中來，既經濟又實用。

（三）強化救助對象精準化、救助管理精細化。借助精準扶貧開發工作的深入開展，河北省各級政府可以借助信息技術的應用，通過社會救助管理部門和其他政府部門之間的信息共享，來稽核救助申請對象的收入，加強社會救助對象的精準性;同時，將此經驗應用到其他專項救助中。借鑒國際成功經驗，針對不同困難群體的不同需求，制定更加具體細致的社會救助政策、程序和標準。如對弱勢群眾的救助，可以根據殘疾人的殘情輕重、老年人的年齡高低等制定多層次的救助標準。在實踐中，狠抓制度落實，嚴格規范社會救助工作流程。

（四）健全社會救助監督體系。為實現社會公平正義，河北省各級政府應建立全方位、多元化的社會救助監督體系。首先，強化群眾監督。在被救助對象的資格認定過程中，通過張榜公示、網上公示等手段將相關信息公之于眾，確保廣大人民群眾的知情權和監督權。建立監督舉報機制，各級民政部門要公開監督電話，完善網上舉報手段，及時受理群眾舉報，認真處理群眾來信來訪，最大限度地杜絕“錯保”、“漏保”;其次，加強行政監督。隨著法治建設的完善，社會救助工作正在接受如財政、審計等多個政府部門的單獨或者聯合檢查，及時發現存在的問題并提出疑問，從而使社會救助制度的作用得到最大的發揮;最后，加強媒體監督。廣大新聞媒體工作者在宣傳有關社會救助政策的同時，也是承擔起監督的責任，將發現的有關社會救助領域的違法違規現象進行及時報道并進行跟蹤，形成對社會救助工作及其工作者的有力監督。

（五）建立城鄉一體化社會救助行政管理制度。建立完善的、城鄉一體的社會救助體系是經濟社會發展的必然要求，要采取有效措施，切實改變城鄉有別的社會救助理念，以統籌城鄉發展的理念來健全社會救助體系。改革現有的社會救助行政管理制度，徹底打破城鄉戶籍的界限，統一城鄉社會救助對象的認定和社會救助金的計發辦法，統一城鄉社會救助工作的日常管理制度。以鄉村振興戰略為契機，救助資源可向農村地區尤其是貧困農村地區傾斜，不斷完善農村五保戶制度，在農村地區建立、健全專項救助制度，擴大覆蓋范圍。

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