產城融合理念下土地一級開發管理研究

盧文娟

[摘要]基于產城融合理念，完善土地一級開發有著非常重要的意義。文章概述了產城融合背景下土地一級開發的概念，指出土地一級開發管理中常見的一些問題，基于產城融合理念，對推進土地一級開發進行了分析。

[關鍵詞]土地一級開發;產城融合;創新管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201915044

土地一級開發是當前我國城市建設中土地開發的新模式，采取土地一級開發的模式，可以進一步實現城市土地開發利用的系統化、科學化，進而確保土地利用總體規劃以及城市規劃的順利實施。目前，我國針對土地一級開發管理，不少地方在開發模式方面、在管理辦法方面還存在著不少問題。因此，在當前形勢下，順應產城融合發展新趨勢，對土地一級開發進行創新完善，已經成為城市土地開發利用的重要內容，對于促進地方穩定健康持續發展也有著重要的意義。

1產城融合及土地一級開發的概念分析

產城融合，也就是城市與產業融合發展，以城市為基礎為產業發展提供充足條件，借助產業加快城市建設，并伴隨著產業轉型升級，強化產業集聚，實現城市功能的進一步改進完善。產城融合最大的特征主要有四個方面：第一是產業與城市互相促進發展，產業發展需要以城市為依托，城市發展需要具備產業的支持，兩者之間相互促進。第二是產業布局符合城市規劃，在產業的布局方面與城市規劃中的生活區、商業區等之間可以較好地匹配。第三是產城融合更好地實現了宜居宜業之間的良好結合，產業發展良好，同時通過產業發展可以為城市居民提供更好的就業居住條件。第四是產業與綠色生態共存，可以促進實現產業的長遠可持續發展。

我國產業與城市分割源于改革開放初期開發區建設，早期開發區大多數是屬于加工業等勞動密集型產業，因此在用地方面通常較少安排居住用地和商業用地。隨著開發區功能的逐步轉型，當前已經由功能單一的工業園區轉變為功能多元的城市空間，城市和產業共生、共利、共融。這對于土地開發利用也帶來了新的要求，尤其是隨著產城融合的深化，單一的生產功能向多元功能轉化以及研發、制造、服務活動融合度高，多種用地類型混合成為趨勢，土地一級開發利用方面的相關要求越來越高。土地一級開發，也就是一些企業在政府委托或者是授權的情況下，對一些城市內部的國有土地、農村集體土地等進行征地拆遷以及安置補償。土地一級開發主要具備三個方面的特征，第一是土地一級開發過程中資金使用密集、規模較大，在土地一級開發過程中，涉及的征地拆遷以及安置補償等方面會需要大量的資金投入。第二是土地一級開發的管理難度相對較大，而且涉及較為復雜的利益分配，政府部門、開發商、原土地方等不同利益主體之間的關系錯綜復雜。第三是土地二級市場的競爭非常激烈，利用土地一級開發進入交易市場，獲得二級開發權的現象不同程度的存在。

2產城融合背景下土地一級開發管理對策措施

當前，在土地一級開發管理中，還存在著不少的制約問題，尤其是土地一級開發法律制度建設方面存在缺失，城市規劃、產業規劃與用地規劃之間存在脫節，政府在土地一級開發中管理職能發揮不到位，以及土地一級開發后的管理不當較為突出，因此基于產城融合完善土地一級開發管理，應該針對這些問題，有重點有側重地制定相應對策，具體可以在以下幾方面探索相應措施。

（1）完善土地一級開發的相關法律規章制度。基于產城融合理念，完善土地一級開發利用，應該進一步完善土地管理制度，建立土地管理的科學規劃機制，完善土地審批、土地供應以及土地使用權交易制度，規范土地產權分配問題，為土地一級開發利用奠定良好的基礎條件。同時，還應該根據不同地方的實際情況，建立完善土地一級開發項目綜合決策機制，當進行土地一級開發項目的優化選擇時，應該全方位的考慮好城市的基本發展功能定位，對所有的項目進行綜合性評價分析，按照城市發展情況等選擇項目。

（2）對土地一級開發管理體制進行改進完善。土地一級開發工作與項目前期規劃、項目建設以及后期產業導入、產業服務等環節之間存在內在聯系，因此在產城融合趨勢下，土地一級開發利用是經濟行為，必須對相應的管理體系進行必要的管理約束。重點是通過管理體制的改進完善，對產城融合下土地一級開發利用推進過程中的項目主體、資金投入主體、獲利主體以及土地使用者權利等進行全方位的保障，進而促進土地一級開發利用的順利推進實施。

（3）進一步提升土地一級開發利用的規劃水平。規劃對于城市建設來說，有著非常重要的作用，決定著城市建設的依據和發展方向。在產城融合下，推進土地一級開發利用，必須高度重視產業規劃的重要作用，在產業規劃以及區域發展的規劃編制方面，應該選擇具備專業水準的團隊，確保城市規劃中發展思路、產業布局的科學清晰，實現與城市發展方向的一致性。其次，應該進一步強化產業規劃與其他規劃之間的關聯，積極探索實現城市發展、產業發展和土地利用三者之間相互聯接的方式，并注重將產業資源、服務資源、設備資源等進行全面的考慮，并積極運用彈性規劃理念，融入到土地一級開發利用之中。

（4）對土地一級開發后的管理進行重點規范。基于產城融合理念，做好土地一級開發利用，除了完善相應的規劃以外，還應該對土地一級開發后管理進行規范，關鍵是應該對政府部門、土地開發商之間的利益分配等問題進行明確。在土地一級開發利用完成以后，進行二級開發階段，還應該注建立相應的區域協調聯絡委員會，對土地二級開發過程中的有關經營活動和發展進行科學規范的管理。

（5）優化土地一級開發利用工作流程。產城融合下，還應該做好土地一級開發利用流程的優化。具體來說，重點應該在以下幾方面對土地開發利用流程進行優化：科學合理的編制開發整理項目計劃，根據城市規劃、建設和發展要求，科學合理劃定開發范圍，進行經濟測算。科學選定開發整理單位，通過公開招標選定有實力的社會企業作為開發整理項目的開發整理單位，并與其簽訂開發整理協議書。依法依規開展開發整理工作，依據開發整理協議書、開發整理批準書等，開展項目內開發整理工作。收回和供應開發整理土地，項目用地在完成開發整理工作達到“凈地”條件后，統一納入政府土地儲備。

（6）對土地一級開發利用過程中各方職責進行相應的明確。基于產城融合理念推進土地一級開發利用，必須對參與各方的職責進行明確。具體來說，對于政府部門，關鍵是應該對土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、儲備土地前期開發規模、儲備土地供應規模、年度土地儲備計劃等進行對接和綜合籌劃。各類參與市場主體應主動、積極參與土地儲備機構開展的各階段采購、招標工作，作為合格的供應商參與項目地土地一級開發工作。

3結論

基于產城融合理念，改進完善土地一級開發管理制度模式有著非常重要的意義。在土地一級開發管理方面，應當根據實際情況建立完善相應的土地一級開發管理制度體系，促進提升土地一級開發規劃水平，進一步明確政府在土地一級開發中的職能作用，并完善土地一級開發后管理，進而確保土地一級開發管理的順利實施。

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