淺析國有企業應用全面預算管理常見的問題與對策思考

柳敏

摘 要 全面預算管理是企業為實現經營戰略目標，加強內部管理和控制，提高自身競爭力和風險抵御能力，而建立起來的一種內部管理制度。國有企業啟動全面預算管理至今已十余年，這期間取得很大成效，但不可避免也暴露出一些問題，本文根據筆者在國有企業應用全面預算的工作經歷，就其中常見的問題做出一些分析并提出解決對策。

關鍵詞 國有企業 全面預算管理 常見問題與對策思考

一、國有企業應用全面預算管理的發展和成效

我國隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，現代公司制度的逐步建立和完善，尤其是加入WTO，全面預算管理逐漸被越來越多的管理者所認識，2000年原國家經貿委下文率先提出公司應建立全面預算管理制度，之后，財政部在2001年、2002年、2010年、2016年陸續發布有關全面預算管理指導意見，2017年頒布了《管理會計應用指引-預算管理相關應用指引》，這些國家行政規章逐步完善的過程，也是全面預算在國內企業、特別是國有大中型企業規范實施、為國有企業經濟做大做強起到重要作用的歷程。就筆者所在的深圳市，從2006年開始對所有直屬國有企業推行全面預算管理，經過不斷的實踐，至今，全面預算管理已發展成為市國企內部一種積極有效的管控手段，是企業管理不可缺少的組成部分，通過全面預算管理整合了企業資源，激發了活力，控制了成本，提高了整個國資的經濟效益。

二、國有企業應用全面預算管理存在的主要問題

（一）預算目標缺乏戰略導向性

目前國有企業預算目標確定大致三種方法，一種是研究企業年度具有哪些資源，在資源制約下可以實現什么目標，一種是以下一年投資計劃、生產規模、行政上級對公司利潤增長期望來確定目標，第三種是以歷史經濟指標和過去事項為基礎，考慮行政指令適當增減來計算目標，這種三種方式的預算目標均未立足未來戰略規劃，與戰略規劃銜接不緊密，甚至脫離企業戰略規劃，就會出現重視短期活動，忽視長期目標，注重小我利益，忽視企業整體可持續性發展等不協調現象，這一點在集團公司表現尤為明顯，壓力和矛盾聚焦在集團總部層面。

（二）預算管理溝通與協作較為困難

在預算管理運作時，一方面會出現企業內部各層面對預算運作的理解與集團管理層相差甚遠；另一方面，業務部門不重視，認為預算管理是就是一套財務預算表格，大家在幫財務部門搞預算，但實際情況財務部門憑一己之力難以運作整個企業的全面預算；第三，各部門之間、各部門與管理層之間互動溝通少，整個預算管理的協作局面未建立，互相扯皮、互相推諉的現象倒時有發生。

（三）預算執行管控比一般企業更易松弛

國有企業實施預算管控時，由于權責不明確，更容易出現彈性空間，彈性過大，就會產生預算松弛，比如，預算編制時經常出現各部門和集團預算管理部門討價還價的局面，執行過程中時不時會要求追加預算，或者預算調整權限過大，超預算或無預算項目照樣開展，使得預算對實際行為控制嚴重受損，經營部門還將這種調整行為稱之為經營需要，這一點在集團公司中業務規模快速擴張的子公司較為明顯。

（四）預算考核易流于形式

國有企業普遍有種觀點，企業內部年度考核主要依據是業績完成情況，預算目標完成情況是整個年度考核機制里微乎其微的一個指標，缺乏有效的預算考核，沒有建立健全預算考評機制。一方面，考核在年度績效考核中占比較低，預算完成情況影響不了全年績效考評；另一方面，很多國有企業未把對下屬公司預算執行情況與下屬公司管理者的薪酬真正掛鉤起來，也未將員工薪酬與預算考核結果進行掛鉤；更有甚，考核過程帶感情色彩去對待被考核人，嚴重打擊了預算單位積極性和主動性，預算管理的好壞在企業考核中流于形式的較多。

（五）預算管理信息反饋滯后

預算管理過程執行的信息反饋較為滯后是企業實施預算管理的又一困難，一方面，目前，相當一部分國有企業實施全面預算管理仍主要借助于Excel工具，在大數據興起時代，使用Excel工具等同于人工手動統計，必然會導致預算信息跟進時出現一系列問題，比如，數據容易混淆、數據可以被任意修改、技術性錯誤時不時冒出來等等，分析和考核比較之后；另一方面，即便建立了信息系統，業務系統與財務系統往往處于孤立狀態，兩大系統不同意，不聯結，數據獲取仍要靠人工加加減減，業務部門在每月結束后都翹首以待財務部門的財務數據，然后再與預算科目進行匹配，計算出執行報表。這種情況下，更談不上分析的及時和考核的準確性。

三、國有企業應用全面預算管理的改進對策

（一）應以企業戰略目標為導向，確定預算管理目標

企業以戰略目標為導向確定預算目標，企業戰略目標反映企業在一定時期內經營活動的方向和所要達到的水平，具有全局性、長遠性、綱領性、導向性等特點，全面預算是實現戰略目標的具體行動方案，因此，無論如何，每年的預算制定目標是不能偏離企業戰略，即便國有企業在某個階段、某個時期會受一定的行政關系約束影響，但整體上，國企戰略目標和規劃仍是當地政府批準實施的產業布局發展目標，國有企業的預算管目標仍是以長期戰略目標為基礎，吸收包括國有企業應承擔的重要社會責任的一個綜合體系。

（二）應深入理解和認知預算管理，發揮業務部門積極作用

大中型國有企業往往是一個龐大機構，各部門、各業務板塊分工相當明細化，預算本身是企業內部經過協商所制定的一個契約，企業規模大，形成契約的過程就會曲折，這就需要企業從上到下對預算管理有統一的認知理念。一方面，領導要重視和支持全面預算管理，董事長總經理要帶領大家清楚理解全面預算是一個把戰略落實到行動，保證公司目標達成的管理工具；另一方面，它不僅僅是財務部門事情，它需要上至企業管理層，下至基層員工的全員參與，需要發揮各業務部門的積極作用，相互協同、共同努力完成的一項工作。

（三）應強調預算管理剛性這一特征，實現對下屬公司預算實質性管控

基于國有企業特有的文化氛圍，國有企業更應始終強調全面預算管理剛性這一特征，加大實施預算管理的力度，才能提高預算管理的實質控制作用。剛性控制的具體可理解為：在編制時，預算目標以戰略目標為依據，減少討價還價和短期博弈的空間；預算執行時，以預算值為約束指標，任何超出預算值的支出都需要通過特定審批流程審批后才能使用，對于預算內資金，按照審批程序執行，對于預算外的項目支出，應該按規定程序支付，通過剛性控制保證某些項目不超預算，國有企業應全面提高全面預算執行的“權威性”，有效防止預算松弛，保證對下屬公司預算的實質性管控。

（四）應完善有效的考評機制，強化預算的激勵作用

預算考評是國有企業預算管理實踐中比較薄弱的一環，我們應該認識到，預算考核是發揮預算約束與激勵作用的必要措施，建立完善預算考核體系是對預算執行效果的一個認可過程。最佳實踐表明，成功的預算考核體系至少具備幾個特征：科學設計預算考核指標體系、合理界定預算考核主體和考核對象、加強對預算體系運行情況的考核、按照公開公平公正的原則是事實貨幣與非貨幣激勵。與此同時，預算考核結果必須要應用到獎懲管理中，必須要強調約束與激勵并存，對于預算執行偏差超過范圍的，進行懲處，完成預算目標的進行獎勵，只有將獎懲方式落到實處，才能實現預算管理的嚴謹性，真正提高基層單位預算工作的積極性，確保預算管理進入健康的科學軌道。

（五）應全面提升預算管理信息化水平，提高預算管理業財融合效率

國有大中型企業過于龐大的業務系統和眾多的內外部環境因素相互交織，往往會產生管理信息上的盲點，國有大中型企業對現代信息手段、網絡化信息平臺的需求是非常大的，基層預算管理單位尤為強烈。因此，我們要從利于企業長期發展目標的實現、利于企業整體協調發展的角度，大力提升預算管理信息化水平，促進業財融合。如筆者所從事的軌道交通企業，近幾年一直致力于預算集成信息化建設，聯通各生產、人力、合同等系統，消滅信息孤島，實踐表明，在提高預算業財融合取得一定成效，進而對整個企業管理產生了積極意義。

四、結語

全面預算管理是企業駕馭外部環境的不確定性，減少決策的盲目性和隨意性，提高整體經濟效益和管理水平的重要途徑。國有企業在全面預算管理方面取得了一定成效，但國內外經濟形勢變化多端，因此對全面預算管理的研究不能停滯，對全面預算管理中產生的問題要進一步加以分析、解決并完善，充分發揮全面預算管理在生產經營中的作用，進而提升企業市場競爭力。

（作者單位為深圳市地鐵集團有限公司）

參考文獻

[1] 財政部會計資格評價中心.高級會計實務[M].中國財經出版社傳媒集團/經濟科學出版社，2018.