不同類型土地財政模式與經濟增長關系研究

趙 超,張 軍,王 紅,邱艷超

(華中農業大學 公共管理學院,湖北 武漢 430070)

1 引言

為了提高中央政府在財政收入分配中的主體地位,1994年我國實施了分稅制財政體制改革,以土地出讓金和土地稅等為主體的土地相關收益從改革時的配角發展成為“土地財政”[1]。21世紀以來,我國經濟高速發展,2016年國內生產總值(GDP)為2001年的6.7倍,土地財政收入由0.25萬億元增長到5.06萬億元,占地方財政的比例由26%提高到41%。土地財政已成為社會熱點問題,并引起了學術界的廣泛關注,部分學者表示以土地財政收入獨大的地方財政可能會引起房價不尋常波動、城市畸形發展,使地方政府陷入債務陷阱[2,3],我國急需根治地方政府的土地財政依賴問題。

隨著對土地財政研究的深入,近年來學界開始從產業結構調整、城市集聚、擴大投資等角度肯定了土地財政的合理性[4-6],分析了土地財政的成因、驅動因素與轉型改革措施,并取得了重要的學術成果。依據國際經驗,各國在現代化初期大都經歷了依賴土地獲得財政收入的階段[7]。隨著工業化和城市化的發展,政府會逐漸降低對土地出讓收入的依賴,與土地、房地產相關的稅收會逐漸取代土地出讓收益成為土地財政的主體,成為穩定的財政收入[8]。受我國日趨嚴峻的耕地保護法規和房地產調控政策的影響,以土地出讓金為主的土地財政存在不可持續性,且土地財政占比地方財政獨大的現狀不會長久維持,因此我國地方政府土地財政模式亟需轉型。基于我國國情,學界多將土地出讓金替代土地財政收入進行研究[9,10],但是我國土地財政還包括各類土地稅收、土地抵押融資收入等,僅從土地出讓金的角度難以準確分析我國土地財政與經濟增長之間的關系。本研究以全國和東部、中部、西部區域為研究對象,基于面板數據探討和比較了我國不同區域土地出讓金和土地稅與經濟增長之間的動態關系,正確認識土地財政,把握其在經濟發展所扮演的角色,在此基礎上為我國土地財政轉型和宏觀經濟調控提供政策建議。

2 理論分析

2.1 土地財政形成的制度背景

為了理清土地財政與經濟增長的關系,本文首先從我國的財政制度、政績考核體系、土地管理制度等角度分析其制度背景。一方面,1994年我國實行了財政體制改革,中央政府將稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅,并分別設立了中央和地方的稅務機構,在經濟上實現了分權[11],使中央政府的財政收入分配比例上升,地方政府的分配比例下降。但地方政府承擔的區域建設、社會保障等財政支出并沒有相應減少,造成地方財政收支缺口逐年增大[12]。此外,地方官員的人事任免和政績考核以GDP和財政收入為主要考核指標,而擴大財政收入的最快方法就是發展“土地財政”[13],因此地方政府不斷加大供應城市建設用地。另一方面,地方政府可供出讓的土地主要來源于城市周邊的農村集體土地。我國土地管理制度是城鄉二元土地制度,由于集體經濟組織虛置導致土地所有權缺位和農戶土地承包經營權殘缺等性質[14],農村土地產權相較于城市土地處于劣勢地位,農村低價征地行為普遍,農村集體土地極易向城市國有土地轉變[15]。地方政府通過土地出讓和儲備制度,掌握排他的征地權和出讓權,完全壟斷了土地一級市場[16]。可見,分稅制財政制度和垂直治理政績考核體制為地方政府追求土地財政提供了財稅激勵和政治激勵,而現行的土地管理制度則為地方政府通過土地征收—土地儲備—土地出讓途徑進行城市擴張招商引資,為實現土地經濟增長提供了手段。

2.2 土地財政推動城市土地供應增加

經濟轉型期國家致力于發展城市建設,城市形成和發展的載體是土地,城市化帶來的勞動人口、資源、經濟產出、產業集聚等推動經濟發展,必然會增加城市對土地資源的需求。土地財政實際上是地方政府將廉價的農村土地轉化為城市建設用地,再以國有土地所有者的身份出讓土地。出讓土地相當于投放生產要素,帶來的收益越多,對地方政府征收、出讓土地的激勵就越大。在此制度背景下,出讓大量土地幫助城市完成資本積累,是特殊環境下政府對土地財政帶來的經濟發展、政治晉升激勵的理性反應[17]。

2.3 理論框架分析

土地出讓金:地方政府利用其土地征收的強勢地位和土地出讓的壟斷地位,以相對低價出讓工業土地,招商引資發展工業制造業,促進區域經濟發展、產業聚集、就業機會增加和促進人口流入;后期以相對高價出讓住宅和商業用地,發展房地產、建筑業,推進城鎮化。不僅地方政府獲得巨額的土地出讓金(圖1),切實增加了預算外收入,帶動消費拉動區域經濟增長,還提升了地方政府出讓土地的積極性,成為區域經濟增長的重要動因[18]。

圖1 地方政府土地出讓金與土地稅收收入規模

土地稅:我國土地、房地產相關稅收收入規模在2001—2016年增長了18.8倍,增長的顯著原因在于當前土地出讓及其下游產業的稅收構成了我國大部分土地稅收。而我國現行稅收體制使地方政府全部占有這些由產業發展、城市擴張和房地產開發帶來的預算內稅收,因此地方政府重點發展土地稅,給予這些行業政策支持,推動房地產業和建筑業發展,為城市化發展提供支持和保障,同時可利用稅收政策規范行業發展。

土地抵押融資:為改善城市基礎設施提供資金支持,使區域的配套硬件水平升級,緩解城市發展過程中道路、交通、環境等瓶頸因素的制約,更利于招商引資發展經濟,地方政府以土地向銀行進行抵押獲得借款,進行城市基礎設施建設以推動城市化發展,也成為刺激地方政府借土地抵押進行投資、發展經濟的內在動力。由此形成土地抵押借款—城市基礎設施建設—招商引資—土地出讓金—土地、房地產稅收—經濟增長—征收土(農)地的循環[19]。但土地抵押借款實為虛擬收入,抵押后一段時期必須償還,因此本研究不將土地抵押借款列入土地財政模式分析,理論框架見圖2。由于我國不同區域間客觀條件差異明顯,為提高研究的準確性,本研究分別從全國及東部、中部、西部區域四個層面研究土地出讓金、土地稅與經濟增長的關系(東中西部區域劃分標準參照國家統計局2016年《全國房地產開發投資和銷售情況》)。本研究根據以上分析提出理論假設——土地出讓金和土地稅收能促進經濟增長,形成良性循環,且具有穩定的長期均衡關系。

圖2 理論框架

3 數據來源及研究方法

本研究基于2001—2016年我國30個省、直轄市和自治區(未包括香港和澳門特別行政區、臺灣地區和西藏自治區)的數據對以上假設進行驗證。G為GDP,代表經濟增長狀況,數據來源于歷年《中國統計年鑒》;R為土地出讓金,數據來源于歷年的《中國國土資源年鑒》;S為土地稅,考慮到我國現有的稅收制度和數據的可得性,用現有的房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅加總求和表示土地稅,數據來源于各省市歷年的統計年鑒。為保證檢驗結果的可靠性,本研究利用多種方法進行面板數據單位根檢驗,面板數據的協整檢驗方法采用Engle、Granger提出的AEG檢驗:建立回歸方程,對模型估計殘差進行AEG檢驗,以確定變量間是否存在協整關系,并采用Granger因果檢驗來驗證變量間的因果關系。

4 計量分析結果

4.1 面板單位根檢驗

運用Eviews8.0軟件,對全國及東部、中部、西區域的生產總值InG、土地出讓金InR、土地稅收InS進行面板單位根檢驗(表1)。在對水平值進行檢驗時,絕大多數相伴概率都高于5%,說明InG、InR、InS均為非平穩序列。對土地出讓金與生產總值的差分值進行檢驗時,InG和InR在一階差分時實現了平穩,相伴概率低于5%,即InG與InR實現同階單整,通過面板數據的單位根檢驗。這說明無論是在全國層面還是東部、中部、西部區域,土地出讓金與經濟增長之間具有長期均衡的可能性,需要做進一步的協整檢驗。在對土地稅與生產總值的差分值進行檢驗時,全國及東部、中部區域的InS在一階差分實現了平穩,與InG實現了一階單整,存在長期均衡的可能性,需要做進一步的協整檢驗。西部區域的InS是在二階差分后才實現平穩,無法與InG實現同階單整,表明西部區域土地稅與經濟增長不具備長期均衡的關系。

表1 面板數據單位根檢驗

(續表1)

區域變量包含趨勢項檢驗方法LLC檢驗Breitung檢驗IPS檢驗ADF-F檢驗PP-F檢驗西部InG是(1.30,0.90)(1.72,0.96)(0.53,0.70)(0.64,0.73)(7.20,0.03)ΔInG否(-1.81,0.04)—(-1.73,0.04)(6.34,0.04)(6.63,0.04)InR是(0.50,0.69)(-0.36,0.36)(0.88,0.81)(0.36,0.83)(0.53,0.77)ΔInR否(-2.35,0.01)—(-1.74,0.04)(6.37,0.04)(6.27,0.04)InS是(-4.75,0.00)(0.32,0.62)(-4.74,0.00)(15.95,0.00)(1.89,0.39)ΔInS否(5.01,1.00)—(-0.53,0.30)(2.37,0.30)(17.33,0.00)

注:數據水平值檢驗形式為包括趨勢項和截距項,數據差分值檢驗形式為只包括截距項;Δ表示一階差分,ΔΔ為二階差分;括號內左側為T統計量,右側為相伴概率。

4.2 面板協整檢驗

在面板單位根檢驗的基礎上,進一步進行協整檢驗,以判斷不同區域的土地出讓金、土地稅與經濟增長之間是否具有長期穩定的均衡關系。由單位根檢驗結果可知,西部區域的InS為二階單整,其他兩個變量為一階單整,表明它們并不存在長期均衡的關系,可檢驗西部區域InG與InR的協整關系;全國、東部、中部區域的InG、InR和InS均為一階單整變量,可檢驗全國、東部、中部區域各變量之間的協整關系。分別以任一變量對其他變量進行回歸后,運用AEG檢驗對殘差的平穩性進行檢驗(不含常數項和時間趨勢),由AIC和SIC準則確定滯后階數。

由檢驗輸出結果(表2)可知:全國、東部、中部區域的InG、InR和InS三個變量之間至少存在一個協整關系,西部區域的各變量之間不存在協整關系。這或許是因為西部區域部分省市人口密度較小,土地利用率低,土地財政對經濟增長的貢獻較小,影響了區域整體結果。此外,由于土地市場不發達,存在大量土地待開發的情況,在國家“城鎮化、西部大開發”的戰略指導下,我國西部區域的土地財政還有很大的發揮空間,可在國家政策的支持下,利用土地財政正確引導西部區域進行經濟開發。

表2 AEG檢驗

注:“*”表示以該變量為因變量的AEG檢驗統計量通過了10%的顯著性檢驗;“**”表示通過了5%的顯著性檢驗。

4.3 Granger因果檢驗結果分析

由于InG(生產總值)、InR(土地出讓金)、InS(土地稅)在全國層面、東部、中部存在長期穩定的均衡關系,且均為一階單整,所以可通過建立全國、東部、中部區域的VAR模型以檢驗變量間的因果關系。為保證結果的穩健性,對全國、東部、中部區域的VAR模型的平穩性進行檢驗,AR根圖見圖3。由AR根圖3可知,單位根倒數的模型全部落在了單位圓之內,因此建立的全國、東部、中部區域的VAR模型是穩定的。本研究略去了VAR原始模型的估計結果,給出變量間因果關系檢驗的結果。Granger因果關系檢驗結果見表3。

圖3 AR的根

在全國層面,土地出讓金對經濟增長有促進作用,但反向的因果關系不存在,土地稅與經濟增長存在雙向因果關系。結合我國土地出讓大環境來看,一方面土地出讓可推動工業化發展,帶動當地的固定資產投資增加、產業集聚和人口流入;另一方面在地方產業發展水平較弱后的情況下,政績考核和財稅體制促使地方政府加大出讓土地規模,獲取大量土地出讓金進行城市化建設。此外,土地出讓金是由出讓價格和出讓數量共同決定的,土地出讓價格受當前的經濟發展程度和土地市場供求關系的影響,同時土地出讓金會因市場上行周期加速增長呈現周期性波動,因此反向影響不明顯。土地稅與經濟增長存在雙向因果關系,表明房地產業、建筑業發展加快了我國城市化發展,促進了經濟增長,且土地稅與經濟增長之間能形成反饋關系,土地稅能隨著經濟增長呈平穩上升趨勢,稅收政策和經濟發展能相互調節,形成良性循環。

表3 Granger因果檢驗

注:滯后期由AIC準則和SIC準則確定。

東部區域的Granger因果檢驗結果表明,土地出讓金對經濟增長有促進作用,不存在反向作用,土地稅與經濟增長存在雙向因果關系。政府出讓土地是實現社會基礎設施建設、公共服務和城鎮化的重要手段,對土地出讓的依賴與城市發展階段有關,我國東部區域省市總體發展較好,已進入城鎮化、工業化高級階段,城鄉人口結構較為均衡。由于東部區域土地利用集約度高、土地資源有限,是國家土地政策調控的重點區域,地方政府在出讓土地時需要考慮多方面因素。土地稅收與經濟增長存在相互的因果關系,東部區域土地和房地產市場比中西部區域更發達,開發土地規模最小但效益高,東部區域地方財政比其他區域更依賴于土地開發的間接效益。其土地稅收收入占土地財政的比重比中西部區域更高,土地稅和經濟發展水平對土地市場的調控能力也更強,能促進土地資源的合理利用,加快經濟發展。

中部區域土地出讓金對經濟增長有促進作用,不存在反向作用,土地稅與經濟增長存在雙向因果關系。中部區域省市大多擁有我國“中部崛起”和“振興東北老工業基地”的戰略背景,是我國城鎮化的重點區域。城市待發展程度高、擴張迅速,土地出讓規模、金額逐年增長,土地財政增長趨勢最為迅速,因此促進了中部區域經濟增長,但不存在經濟增長對土地出讓金的調節作用。土地稅收與經濟增長存在相互的因果關系,土地稅收對經濟增長存在促進關系,經濟增長能影響土地稅的變化,對土地稅收入的增加起到促進作用,經濟條件越發達,房地產業、建筑業也越發達。

5 結論及建議

5.1 結論

綜上所述,本研究得出以下結論:①我國分稅財政制度和政績考核體制為地方政府追求土地財政提供了財稅激勵和政治激勵,而現行的土地管理制度為地方政府進行城市擴張、招商引資和實現土地財政增長提供了手段。②土地出讓金、土地稅收能促進經濟增長,并存在穩定的均衡關系,土地財政對土地資源的開發利用與社會經濟增長存在顯著的推動作用。③Granger因果關系檢驗結果表明,全國層面的土地出讓金與經濟增長之間只存在單向的作用關系,而土地稅與經濟增長之間存在相互因果的反饋關系,能互相促進。④由于我國不同區域間客觀條件差異明顯,不同類型土地財政與經濟增長的關系存在地域性差異。

5.2 建議

為促進我國土地財政的轉型和經濟平穩健康發展,提出以下建議:①合理利用土地財政對經濟增長的正向推動作用。首先,推動區域產業升級,發掘新的財政來源,改變以土地財政為動力的城鎮化,降低地方政府對土地財政的依賴度;其次,大力發展中小城鎮,做好產業承接,形成新的資本、勞動力集聚,集中開發落后區域土地資源,完善現有土地征收、補償制度,形成第二、三產業與農業收益互補,使其與城市建設、經濟發展效益考核掛鉤,減少地方政府的尋租行為;第三,完善土地、房產稅收體制,全面開展不動產登記,規范住房交易和租賃市場,征收物業稅、房產閑置稅并歸地方政府所有,調控地價房價,滿足人民住房剛需,這樣既不會降低地方政府發展城市的積極性,又可抑制房地產投機行為和房地產市場泡沫。②針對不同區域,采取差別化政策調控土地財政。分析結果表明,全國層面土地財政可通過調整政策法規,逐步實現土地稅收對一次性收取的土地出讓金的替代。東部區域,房地產業建筑業發展成熟,市場更為規范,可選取合適省市作為土地財政調整的試點地區,完善土地稅收體系,調整稅收種類和稅率,出臺相關政策法規進行試點研究,為中西部區域提供經驗和示范;在中部區域,考慮到中部區域是未來城鎮化和工業化的重點區域,相較東部區域有較大的土地開發空間,允許中部區域對土地財政的適度依賴,但要加大調控力度,對土地出讓行為和出讓金的收取使用進行規范性管理;西部區域,由于其經濟相對落后,土地市場發育程度較低,在“西部大開發”戰略下,通過加強土地整理,將閑散的、利用率低下的土地集中起來合理使用,加快培育土地市場,發揮待開發區域的土地財政作用,推動區域經濟發展。