淺議基層事業(yè)單位資產(chǎn)管理問題與內(nèi)部控制措施

覃文利

摘要：事業(yè)單位是我國政府履行社會公共服務(wù)職能的重要窗口，具有公益性、無償性、服務(wù)性等特征。隨著政府大力發(fā)展公益性事業(yè)，事業(yè)單位的社會影響力不斷加強(qiáng)，其自身的管理與建設(shè)也備受社會各界關(guān)注。作為進(jìn)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)與工作最重要的物資保障，資產(chǎn)管理工作在事業(yè)單位中的重要程度不言而喻。但從實(shí)際執(zhí)行情況來看，目前的事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在著諸多問題，尤其是一些基層事業(yè)單位，問題更為突出。本文從筆者所在的公益性基層事業(yè)單位接受政府審計(jì)，揭示出房屋出租管理、固定資產(chǎn)管理、無形資產(chǎn)等主要資產(chǎn)管理存在的問題入手，判辨問題性質(zhì)，分析主要成因，并結(jié)合事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施，提出相應(yīng)整改措施，建立長效監(jiān)管機(jī)制，讓內(nèi)部控制制度與業(yè)務(wù)流程在資產(chǎn)管理工作中有效落地，以達(dá)到提高管理效率，確保資產(chǎn)安全完整和有效使用的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：基層事業(yè)單位；資產(chǎn)管理；存在問題；內(nèi)部控制

隨著我國事業(yè)單位改革的不斷推進(jìn)，公益性日益增強(qiáng)，其自身的管理與建設(shè)也受到社會廣泛關(guān)注。資產(chǎn)作為保證事業(yè)單位正常運(yùn)行的重要物質(zhì)條件，對其進(jìn)行規(guī)范化管理，提高其使用效率，對推進(jìn)事業(yè)單位改革與發(fā)展至關(guān)重要。為規(guī)范事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作，國家相繼出臺了一系列政策法規(guī)， 2012年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求事業(yè)單位必須建立健全內(nèi)部控制與管理，確保國有資產(chǎn)的安全完整和有效運(yùn)用。自2014年始，很多事業(yè)單位相繼啟動并建立起各自的內(nèi)部控制管理體系，在規(guī)范程序、防范風(fēng)險上確實(shí)收到了一定效果。但受體制機(jī)制、固有觀念及歷史遺留等因素影響，資產(chǎn)管理上仍存在許多缺陷，尤其是一些基層事業(yè)單位，問題更為凸顯。在2018年度北京市審計(jì)局對50余個基層事業(yè)單位審計(jì)結(jié)果通報(bào)中，資產(chǎn)管理揭示出的問題成為熱點(diǎn)輿情。現(xiàn)以筆者所在的基層事業(yè)單位為例，展開說明。

一、基層事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在問題

基層事業(yè)單位受體制機(jī)制、固有觀念等因素影響，在資產(chǎn)管理上遺留著事企不分、資產(chǎn)界限不清等歷史問題；由于管理主體認(rèn)識不到位，存在著固定資產(chǎn)管理不規(guī)范等問題；因?yàn)槭欠怯幸舛鵀橹?，故很多問題帶有普遍性，且屢查屢犯，徹底整改難度大。問題具體表現(xiàn)如下：

（一）房屋出租管理問題

房屋出租管理問題主要表現(xiàn)在出租程序、收益處置方式及管理模式三個方面：

（1）房屋出租程序不規(guī)范：房屋出租未經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)；房屋出租價格未經(jīng)評估，定價依據(jù)不充分；房屋出租未經(jīng)招標(biāo)或公開競價拍租等公開程序；房屋出租期限超規(guī)定時限、違規(guī)出借等。

（2）房屋出租收益處置不規(guī)范：房屋出租收入未上繳財(cái)政；事企不分，房屋出租收入留存下屬企業(yè)，形成賬外資金。

（3）房屋出租管理模式不規(guī)范：因管理主體認(rèn)識不到位，對房屋出租管理方式松散，一些單位自行減免承租方租金，或租金應(yīng)收未收。

（二）固定資產(chǎn)管理問題

固定資產(chǎn)管理問題主要體現(xiàn)在入賬不及時、管理不規(guī)范、處置不合規(guī)及資產(chǎn)閑置幾個方面：

（1）固定資產(chǎn)入賬不及時：對單價未達(dá)標(biāo)而批量達(dá)標(biāo)的資產(chǎn)、接受捐贈的資產(chǎn)、達(dá)到固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的動植物、露塵藏品等未登記入賬；將一些項(xiàng)目中的固定資產(chǎn)直接計(jì)入項(xiàng)目支出；基本建設(shè)項(xiàng)目竣工后未及時辦理轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)手續(xù)，造成固定資產(chǎn)未入賬不及時。

（2）固定資產(chǎn)管理不規(guī)范：部分固定資產(chǎn)未貼標(biāo)簽或標(biāo)簽信息不全、固定資產(chǎn)清查不及時、賬實(shí)不符。

（3）固定資產(chǎn)處置不合規(guī)：對固定資產(chǎn)的報(bào)損、報(bào)廢等未按照規(guī)定履行“先審批后處置”流程。

（4）固定資產(chǎn)閑置：固定資產(chǎn)配置不合理，未能有效利用，造成資產(chǎn)閑置和浪費(fèi)。

（三）無形資產(chǎn)管理問題

目前的資產(chǎn)管理工作中，只注重對固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)等有形資產(chǎn)的管理，卻常常忽視無形資產(chǎn)的管理，一些基層事業(yè)單位在購入、委托開發(fā)或自行研發(fā)取得無形資產(chǎn)時，都將實(shí)際支付金額直接列入支出，甚至在單位的會計(jì)科目中未設(shè)置“無形資產(chǎn)”科目。在很多基層事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)表中，無形資產(chǎn)賬目價值始終為零。

（四）國有資產(chǎn)界限不清晰，存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險

基層事業(yè)單位受自身體制機(jī)制影響，存在事企不分、資產(chǎn)界限不清晰等歷史問題，如：事業(yè)單位與下屬企業(yè)的資產(chǎn)相互占用，國有資產(chǎn)處置收益留存下屬企業(yè)，下屬企業(yè)無償使用所屬事業(yè)單位國有資產(chǎn)等。

二、基層事業(yè)單位資產(chǎn)管理問題成因分析

（一）管理主體意識薄弱

事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源主要依靠國家財(cái)政撥款和地方財(cái)政扶持，其物質(zhì)保障也以國家無償投入資產(chǎn)為主。較之企業(yè)自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的財(cái)務(wù)成本核算，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理內(nèi)容相對單一，缺乏以增加利潤而強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理的動力，尤其在資產(chǎn)管理方面，更是存在著注重購置、輕視管理；側(cè)重資金、忽視資產(chǎn)等錯誤認(rèn)識，加之受體制影響及歷史原因，造成事企不分、產(chǎn)權(quán)不明、資產(chǎn)界限模糊等情況出現(xiàn)。資產(chǎn)管理意識薄弱容易形成資產(chǎn)控制與管理風(fēng)險，而管控存在的風(fēng)險正是事業(yè)單位保證資產(chǎn)安全與有效使用的重要隱患。

（二）管理制度把控不嚴(yán)

一直以來，基層事業(yè)單位的資產(chǎn)管理制度較為粗疏，缺乏有效的控制與約束，一些業(yè)務(wù)活動差錯頻出、環(huán)節(jié)失控，甚至出現(xiàn)舞弊行為……2012年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制與管理，確保國有資產(chǎn)的安全完整和有效運(yùn)用。此后，很多事業(yè)單位相繼啟動并建立起各自的內(nèi)部控制管理體系，在規(guī)范程序、防范風(fēng)險上確實(shí)起到到了一定作用。但受固有觀念、體制機(jī)制、基礎(chǔ)薄弱等因素影響，相當(dāng)一部分人員對內(nèi)控工作缺乏正確理解，把內(nèi)部控制等同于會計(jì)控制，將自身置于內(nèi)控工作之外，造成內(nèi)部控制制度缺乏執(zhí)行力，制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行相脫節(jié)等問題。主要表現(xiàn)在資產(chǎn)管理崗位設(shè)置不合理、授權(quán)審批不嚴(yán)格、處置流程不規(guī)范、清查盤點(diǎn)不及時等方面，從而制約了事業(yè)單位的業(yè)務(wù)開展與職能履行。

（三）管理職責(zé)劃分不清

因人員編制、單位規(guī)模、重視程度等條件限制，很多基層事業(yè)單位未在內(nèi)部設(shè)立專門的資產(chǎn)管理部門，日常的資產(chǎn)管理工作或作為財(cái)務(wù)部門的一個分支，或由各資產(chǎn)使用部門自行負(fù)責(zé)，由于單位內(nèi)部的資產(chǎn)管理工作各自為政、職責(zé)不清、信息不暢、缺乏專業(yè)指導(dǎo)，出現(xiàn)資產(chǎn)管理混亂、管理盲區(qū)增多、信息無法共享、資產(chǎn)閑置浪費(fèi)等現(xiàn)象。

（四）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全

對內(nèi)部控制與管理的有效監(jiān)督，是做好單位內(nèi)部資產(chǎn)管理工作的重要保證。內(nèi)部審計(jì)部門肩負(fù)著這一重要職責(zé)，但許多基層事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，在履職過程中，無法實(shí)施監(jiān)督權(quán)，獨(dú)立性嚴(yán)重受限。有些單位內(nèi)部審計(jì)部門形同虛設(shè)、流于形式，不具有權(quán)威性，或被簡單理解為會計(jì)監(jiān)督，只強(qiáng)調(diào)其“查錯糾弊”作用，而忽視“風(fēng)控預(yù)防”職能。

三、加強(qiáng)基層事業(yè)單位資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制措施

（一）管理主體提高重視程度，樹立正確資產(chǎn)管理理念

基層事業(yè)單位管理者對資產(chǎn)管理工作的重視程度對于保障公共服務(wù)質(zhì)量、提高資產(chǎn)使用效率和確保國有資產(chǎn)安全完整發(fā)揮著重要作用。深刻認(rèn)識資產(chǎn)管理對單位運(yùn)行與履職的重要性，樹立正確的資產(chǎn)管理理念，消除各種片面與錯誤理解，將資產(chǎn)管理作為單位內(nèi)部績效考核、人員晉升等重要參考指標(biāo)，強(qiáng)化資產(chǎn)管理的全員參與意識，讓單位內(nèi)部形成人人重視并參與到資產(chǎn)管理工作中的良好內(nèi)部環(huán)境。 加強(qiáng)對財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等部門相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其綜合業(yè)務(wù)能力，讓單位內(nèi)部的資產(chǎn)管理工作更加規(guī)范化、專業(yè)化。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度，規(guī)范固化各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程

1、合理配置資產(chǎn)，推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合

合理編制新增資產(chǎn)配置預(yù)算，是規(guī)范和加強(qiáng)資產(chǎn)管理，進(jìn)行資產(chǎn)增量調(diào)節(jié)和控制存量的最有效手段，可以從源頭上控制資產(chǎn)盲目和過度購置，減少資源閑置與浪費(fèi)。編制年度預(yù)算時根據(jù)本單位人員編制、實(shí)際需求、綜合財(cái)力，確定資產(chǎn)配置數(shù)量和價值，具體到實(shí)際業(yè)務(wù)流程的主要環(huán)節(jié)：首先由資產(chǎn)使用者提出購置需求，資產(chǎn)管理部門將需求進(jìn)行匯總、分類整理，考慮同種類資產(chǎn)是否可以單位內(nèi)部調(diào)配使用，資產(chǎn)是否已達(dá)使用年限，對無法提供又確需購置的資產(chǎn)，根據(jù)年度計(jì)劃對資產(chǎn)購置進(jìn)行審核，由財(cái)務(wù)部門及單位負(fù)責(zé)人審批資產(chǎn)調(diào)配、購置等計(jì)劃，對于大額重要資產(chǎn)的配置，須經(jīng)單位集體決策，報(bào)上級主管部門審批。同時不能忽視無形資產(chǎn)的合理配置。通過平衡預(yù)算和實(shí)際需要，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，有效控制資產(chǎn)規(guī)模，優(yōu)化資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)使用效率。

2、嚴(yán)格審批程序，確保國有資產(chǎn)出租出借合規(guī)合法

《北京市市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資、擔(dān)保管理辦法》（京財(cái)資產(chǎn)（2015）2514號）明文規(guī)定，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租、出借等應(yīng)做到五個“必須”，四個“不得”，五個“必須”：即出租超過3個月的，須經(jīng)主管部門審核同意后，報(bào)市財(cái)政局審批，不超過3個月（含3個月）的，由主管部門審批，報(bào)市財(cái)政局備案；出租給個人、非國有企業(yè)及其他組織的，須提供有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)出具的資產(chǎn)出租價格評估報(bào)告及評估結(jié)果備案核準(zhǔn)文件；出租給個人、非國有企業(yè)及其他組織的，應(yīng)采用公開競價拍租及國家法律、法規(guī)規(guī)定的其他公開、公正的方式進(jìn)行；出租、出借必須簽訂符合相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的合同或協(xié)議；應(yīng)當(dāng)對發(fā)生的國有資產(chǎn)出租、出借等事項(xiàng)專項(xiàng)管理，包括專人負(fù)責(zé)，設(shè)置備查簿等，并在單位財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告中對相關(guān)信息進(jìn)行充分披露。四個“不得”：即不得出借給個人、非國有企業(yè)及其他組織；出借期限一般不得超過一年；單位一年內(nèi)對同一承租方簽訂短期租賃合同不得超過2次；出租簽訂協(xié)議期限一般不得超過三年。作為國有資產(chǎn)的管理者，事業(yè)單位應(yīng)對國有資產(chǎn)出租出借的范圍有更全面的認(rèn)識，如公益性基層事業(yè)單位中的碼頭、停車場、場地、苗圃等基地資產(chǎn)，及動物、植物、露陳藏品、木屋等達(dá)到固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)，均應(yīng)納入國有資產(chǎn)管理范圍。其次，嚴(yán)格按照規(guī)定程序履行出租出借等報(bào)批手續(xù)，采用合法合規(guī)方式確定承租人及承租期限。遵循政策的程序性規(guī)定，從事權(quán)界定、價格產(chǎn)生機(jī)制、出租流程、合同簽訂等方面加強(qiáng)對國有資產(chǎn)出租出借的管理工作。

3、強(qiáng)化歸口管理，建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機(jī)制

在單位內(nèi)部設(shè)立專門的資產(chǎn)管理部門，建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查盤點(diǎn)機(jī)制，規(guī)范從資產(chǎn)購置、驗(yàn)收登記、實(shí)物保管、定期盤點(diǎn)、賬實(shí)核對、報(bào)批處置等一系列操作流程，確保資產(chǎn)安全完整。在日常管理中，資產(chǎn)管理部門應(yīng)建立本單位資產(chǎn)管理檔案，對各類資產(chǎn)信息進(jìn)行登記、分類與匯總，并利用信息系統(tǒng)對資產(chǎn)進(jìn)行動態(tài)化管理，為單位的資產(chǎn)管理工作提供信息支持，定期會同財(cái)務(wù)部門對資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點(diǎn)，保證賬實(shí)相符，防止資產(chǎn)流失與損毀。在加強(qiáng)流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)管控的同時，應(yīng)改變“重有形輕無形”的觀念，同樣做好無形資產(chǎn)的建卡建賬、登記保管、清查盤點(diǎn)等工作，提高無形資產(chǎn)的使用效率。

（三）規(guī)范財(cái)務(wù)核算，理清資產(chǎn)家底

針對資產(chǎn)管理中出現(xiàn)的會計(jì)核算不準(zhǔn)確、入賬不及時、賬務(wù)處理不規(guī)范、 檔案管理較混亂等問題，基層事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)會計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，依據(jù)事業(yè)單位相關(guān)會計(jì)制度與規(guī)定，結(jié)合自身實(shí)際情況，建立科學(xué)規(guī)范的會計(jì)核算與賬務(wù)處理業(yè)務(wù)流程，具體做法：

1、對達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的固定資產(chǎn)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行入賬管理。重點(diǎn)做好單價未達(dá)標(biāo)而批量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、接受捐贈、動植物及露塵藏品等特殊類型資產(chǎn)的入賬管理；建設(shè)項(xiàng)目竣工后及時轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)；防止將一些項(xiàng)目中的固定資產(chǎn)直接計(jì)入項(xiàng)目支出等。

2、做好固定資產(chǎn)折舊業(yè)務(wù)。自2019年1月1日起，行政事業(yè)單位將實(shí)施“以財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)適度分離并相互銜接”為核算模式的《政府會計(jì)制度》，其中固定資產(chǎn)折舊業(yè)務(wù)可謂發(fā)生了顛覆性變化，以往基層事業(yè)單位固定資產(chǎn)使用中不計(jì)提折舊，只是按照事業(yè)收入一定比例提取修購基金，自2019年1月1日始，要按照制度規(guī)定對固定資產(chǎn)進(jìn)行全面核查，對固定資產(chǎn)折舊進(jìn)行補(bǔ)提，并從1月始每月按時計(jì)提固定資產(chǎn)折舊，采取統(tǒng)一的年限平均法，并根據(jù)固定資產(chǎn)的增減變動情況及時對其折舊業(yè)務(wù)進(jìn)行相應(yīng)處理。

3、規(guī)范無形資產(chǎn)財(cái)務(wù)核算。將符合無形資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)全部納入賬內(nèi)核算與管理，如單位購入一些應(yīng)用軟件，委托開發(fā)或自行研發(fā)監(jiān)控系統(tǒng)、安防系統(tǒng)時，應(yīng)按照其實(shí)際成本，計(jì)入“無形資產(chǎn)”科目進(jìn)行核算。還可以細(xì)化無形資產(chǎn)核算科目，在支出科目下設(shè)無形資產(chǎn)支出明細(xì)科目，按無形資產(chǎn)分類細(xì)化資產(chǎn)核算，并在支出明細(xì)表中予以反映。

4、按照所有權(quán)確認(rèn)收入歸屬，嚴(yán)格“收支兩條線”管理?！妒聵I(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)定：事業(yè)單位對外投資收益以及利用國有資產(chǎn)出租、出借等取得的收入應(yīng)當(dāng)納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理?！侗本┦惺屑壭姓聵I(yè)單位國有資產(chǎn)收益及處置資金預(yù)算管理辦法》規(guī)定：事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)出租、出借和擔(dān)保等取得的收入，按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理，并上繳市級財(cái)政專戶。以公益性基層事業(yè)單位為例，在取得國有資產(chǎn)出租收入時，應(yīng)按照其所有權(quán)確認(rèn)收入歸屬，不能將出租權(quán)交與下屬企業(yè)，更不能將收入留存下屬企業(yè)，形成賬外資金；未經(jīng)批準(zhǔn)不能隨意減免、緩收或不收承租單位租金，更不能用裝修款、工程款、抵頂租金收入；應(yīng)嚴(yán)格“收支兩條線”管理，針對以管理費(fèi)、綠化養(yǎng)護(hù)費(fèi)、合作費(fèi)等名義截留收入，沖減支出，規(guī)避上繳或少繳財(cái)政的做法，應(yīng)堅(jiān)決杜絕；對于長期投資無收益，下屬企業(yè)長期無償使用本單位資產(chǎn)的歷史遺留問題，應(yīng)加快事企分離改革步伐，規(guī)范財(cái)務(wù)核算與管理。

（四）充分發(fā)揮內(nèi)、外部審計(jì)在資產(chǎn)管理中的監(jiān)督約束作用

首先，基層事業(yè)單位應(yīng)通過內(nèi)部審計(jì)部門對本單位資產(chǎn)內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)及運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督與評價，通過對單位內(nèi)部資產(chǎn)購置、驗(yàn)收入庫、使用保管、報(bào)廢處置等各業(yè)務(wù)流程的審計(jì)與監(jiān)督，查錯糾弊，及時發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理中存在的風(fēng)險和隱患，防患于未然，如：內(nèi)審部門應(yīng)定期對資產(chǎn)管理部門的資產(chǎn)盤點(diǎn)結(jié)果進(jìn)行抽檢，核實(shí)盤點(diǎn)結(jié)果的準(zhǔn)確性；必要時內(nèi)審部門可以組織對本單位資產(chǎn)進(jìn)行全面清查，詳細(xì)了解資產(chǎn)保管及使用情況。其次，充分利用社會審計(jì)、政府審計(jì)外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，開展對基層事業(yè)單位的資產(chǎn)管理專項(xiàng)審計(jì)，檢查內(nèi)容應(yīng)涵蓋固定資產(chǎn)的預(yù)算編制情況、政府采購流程的規(guī)范性、報(bào)廢處置審批手續(xù)是否齊備，及財(cái)務(wù)核算的準(zhǔn)確性等，同時還應(yīng)對基層事業(yè)單位建立的資產(chǎn)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的合理性和運(yùn)行的有效性進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，檢查制度設(shè)計(jì)是否存在缺陷，運(yùn)行效果如何，以督促基層事業(yè)單位不斷提升資產(chǎn)管理水平。

綜上，基層事業(yè)單位資產(chǎn)管理中暴露出的問題具有代表性和普遍性，國有資產(chǎn)存在著安全、賬實(shí)不符、權(quán)屬不清、投資無收益等諸多風(fēng)險，需要通過自身內(nèi)部控制制度的建立與完善，提出相應(yīng)整改措施，建立長效監(jiān)管機(jī)制，防控風(fēng)險，堵塞漏洞，讓內(nèi)部控制制度與業(yè)務(wù)流程在資產(chǎn)管理工作中有效落地，以達(dá)到提高管理效率，確保資產(chǎn)安全完整和有效使用的目標(biāo)。

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