天高皇帝近——評胡恒《皇權不下縣？》

張鈺

【摘 要】 胡恒的《皇權不下縣？——清代縣轄政區與基層社會治理》一書是近些年研究清代地方行政區劃的代表性著作之一。其書通過大量原始史料專注于清代縣衙內部大量的佐雜官，對清代縣轄政區的形成和發展過程，空間分布，區域類型及差異都進行了詳細的分析論證，著重關心清代縣轄政區設置與地方治理之間的關系，進而對“皇權不下縣”這一命題提出了自己的看法。但在縣轄政區具體情況及統治者的態度上，也存在一些沒有解釋清楚的地方及不足之處。

【關鍵詞】 皇權不下縣;清代;行政區劃;縣轄政區

“皇權不下縣”之說最早出現在溫鐵軍《半個世紀的農村制度變遷》一文中，“由于小農經濟剩余太少，自秦置郡縣以來，歷史上從來是“皇權不下縣”。解放前縣以下雖然設立派駐性質的區、鄉公所，但并不設財政，不是一級完全政府。農村仍然維持鄉村自治，地主和自耕農納稅，貧雇農則只交租。這種政治制度得以延續幾千年的原因在于統治層次簡單、冗員少、運行成本低。”[1]此后，“皇權不下縣”這一說法逐漸成為概括這一現象的通用詞匯。此說法雖是由溫鐵軍最早提出，但其意先輩早有論述。早在上世紀40年代，費孝通和呂思勉就分別提出了“傳統中國雙軌政治”和“中國官治，至縣而止”的說法，認為“中央所派官員到知縣為止”，“因為過去縣以下并不承認任何行政單位”，[2]縣級以下依靠紳士實行地方自治。進入新世紀以來，秦暉對這一說法從宗族的角度進一步論述，形成了一套完整理論，即“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”。[3]

“皇權不下縣”自提出以來，質疑就不斷產生，大致存在三種角度：第一種從宗族這個角度，認為中國農村存在“非宗族化”，不能提供有效的鄉村自治資源，不足以對抗皇權，這種說法主要以秦暉為代表。秦暉從宗族角度解釋完善“皇權不下縣”后，又以宗族勢力弱小為由質疑“皇權不下縣”，這一解釋可能并不能服眾。第二種角度認為傳統中國基層社會存在各種各樣的代表皇權的非正式組織，這一說法以王奇生[4]和秦暉[5]為代表。但這依然不能反駁“皇權不下縣”，因為“皇權不下縣”所指皇并不是皇權所衍生出的各類社會基層組織。第三種角度就是回歸“皇權不下縣”本身含義，僅從傳統中國社會縣級以下是否有正式官僚，是否有行政機構組織出發進行考證論述，其代表就是胡恒《皇權不下縣？——清代縣轄政區與基層社會治理》一書。此書借助大量史料首先解釋了縣轄政區概念，其次專注于清代縣衙內部大量的佐雜官，對“皇權不下縣”在有清一代是否存在提出質疑，并提出了當今地方行政體制改革的一些建議。其中佐雜官縣轄政區的分析及由此為基礎展開的對“皇權不下縣”的質疑可謂是本書精華所在。

一、明清基層行政官僚除了知縣以外還存在大量的佐雜官員

目前學界已存的對明清佐雜官研究中史料運用存在兩個問題：一是除關于南部縣巡檢司、縣丞的研究利用到地方檔案以外，其他研究主要是利用《清實錄》、政書、方志中的資料，這些記載太過簡略;[6]二是一些學者夸大或縮小了佐雜官的權責范圍，得出了一些不符合歷史實際或太過普遍的結論。對此胡恒著重利用中央一級的檔案文獻，對佐雜官權力是否為制度性、權責界限等問題進行了探究，彌補了以往研究的不足。

當前學術界在研究縣以下行政區劃時所存在的困境在于固有的行政區劃概念并不適用于縣以下的層級。胡恒注意到，行政區劃概念并不具有歷史性，是學者根據現在的區域劃分特點進行概括總結而得出的結論，回歸其本意具有政治性和地域性兩大特點，從這兩點出發，歷史上縣以下的行政區劃不一定擁有一定的行政機構，不一定要職責完善。這樣，既能繼續沿用學界已得到廣泛認同的“行政區劃”這一概念，又能通過對最低一級基層區劃的研究豐富“行政區劃”一詞的內涵。[7]

胡恒在本書的第九章中對“皇權不下縣”這一說法展開了質疑。縣以下確實不存在正式的職官么？不曾有任何行政機構么？本書佐雜官和縣轄政區的研究已經給出了確定答案：在清代，人口激增社會形勢出現變化，政府出于行政管理的需要，允許縣以下存在大量的佐雜官。縣以下長期缺少職官，這些佐雜官擁有分享皇權的權利，作為轄區內唯一的國家代言人，一開始便承擔了大量的行政職能，隨時間推移逐漸超過官方所授予職權，甚至擁有地方行政最主要的“錢糧刑名”之權。而清代佐雜官所分防構成的縣轄政區在觀念上成為縣級以下的行政區域，得到官方和民間的雙重認可，至高的皇權通過卑微的佐雜延伸至基層，開始出現“天高皇帝近”的局面，給基層社會帶來了重大影響。胡恒認為“皇權不下縣”一說通過本書的探究在清代尤其是清代雍正中期以后是站不住腳的，至于前代還需要在詳盡的研究各個朝代之后另做探討，同時本書也打破了國家權力向地方大規模擴張的趨勢始于清末新政的觀點。這一趨勢不是開始于清末新政，而是始自清初尤其是雍正中期之后，只是這種政權建設是不全面的，受到了傳統社會資源的制約。[8]

二、本書的研究并非推翻了“皇權不下縣”的學說，而是對其進行了質疑。但在縣轄政區這一問題上，存在一些沒有解釋清楚的地方及不足

一是縣轄政區的具體分布、職能及性質。清代以前，佐雜官和州縣官員大都同城辦公，自清代尤其是雍正中期以后，大量佐雜官員分防基層，在轄區內擁有一定職權，構成縣轄政區。但縣轄政區只是整個縣的一部分，一個縣內具體有多少個縣轄政區，這些縣轄政區在整個縣是如何分布的本書較少論及，只是粗略的分為兩種管理模式：一是特殊管理模式，一縣之地，部分地區歸佐雜專管;二是全縣分轄模式，佐貳足以分割四鄉之地。佐雜官分防的初衷大多是為了稽捕盜賊，維持社會治安，一般駐于遠離縣城的重要地區，如交通要地、人口稠密地區、錢糧經濟命脈之地，所有縣轄政區總和不一定是完整的一個縣，這種模式占大多數。即使是上述的廣東地區，縣轄政區幾乎覆蓋省下全部區域，州縣的正印長官一定駐于縣城，不會派佐雜在縣城分防辦公，至少以縣城為中心的核心地區是不會成為縣轄政區的。構成一級行政區域，至少在地理分布上能夠解釋清楚，但本書專注于源流變遷、職能梳理、地位作用方面的詳盡研究，在數量分布的詳細情況上重視不夠成為遺憾。

除此之外，胡恒根據主要職能將縣轄政區分為四類：一是稽盜警區;二是錢糧分征區;三是刑名司法區;四是過渡準縣區。這四種類型，除一三類外，二四類只在特殊地區常見，其中稽盜警區是所有縣轄政區的基本職能。歷來學者大都不認為縣以下行政區劃的重要原因就是職能上不完善，這種看法似乎不無道理。職能上的不完整和不完整的區域劃分使得縣轄政區是否能夠定性為縣下一級行政區域，可能仍需考量，看作是地方的行政派出機構更為恰當一些。

二是統治者對縣轄政區的態度。書中所論述的縣轄政區從整個國家宏觀層面來看，在整個清代都沒有作為普遍性的制度安排，清政府一直沒有在制度層面設立縣級以下政區，這在很大程度上是和統治者的態度及認識有關。清代雍正年間是佐雜分防、縣轄政區擴張的時期，這和雍正的態度不無關系。雍正年間的奏檔及內閣吏科史書中屢次出現調整典史、吏目和巡檢司的轄區：雍正九年，廣東總督郝玉麟湊請香山縣東南屬典史管轄;雍正十年，吏部尚書奏議合浦縣縣丞移駐永安地方;雍正十二年，廣東巡撫楊永斌奏請調整興寧縣屬捕巡各官轄地……[9]雍正帝皆一一準奏。到了乾隆年間，情況就出現變化。乾隆三十一年，陜甘總督和其衷奏請東樂縣丞駐地修筑城墻，一般而言只有州縣治所所在地才有資格修筑城墻。乾隆皇帝表示不解，以為“丞”字是“城”字筆誤。和其衷上書解釋該縣縣丞分駐他地，與知縣無異，一切刑名錢糧俱屬縣丞經管，最后迫于奏請不和規章慣例，承認自己書寫有誤，此事作罷。由此可見，清代佐雜分防地方已有行政管理之實，但在宏觀制度設計上國家卻沒有考慮在內，不同的統治者對此認識也不相同。胡恒在書中雖舉了一些例子，但沒有從統治者的態度及認識角度來解釋，難免令人遺憾。

【參考文獻】

[1] 溫鐵軍.半個世紀的農村制度變遷[J].戰略與管理，1999（6）.

[2] 費孝通.鄉土中國、生育制度、鄉土重建[M].北京：商務印書館，2014.381.

[3][5] 秦暉.傳統十論——本土社會的制度文化及其變革[M].上海：復旦大學出版社，2003.39.

[4] 王奇生.革命與反革命——社會文化視野下的民國政治[M].北京：社會科學文獻出版社，2010.

[6][7][8][9] 胡恒.皇權不下縣？——清代縣轄政區與基層社會治理[M].北京：北京師范大學出版社，2015.19.12.323.123.

【作者簡介】

張 鈺（1995.01—）女，漢族，山東青島人，曲阜師范大學碩士研二，研究方向：中國古代史清史方向.