大都市群跨域合作的實踐形態(tài)與治理邏輯
——以長三角為例

陳 琳

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

隨著區(qū)域經濟一體化進程的加速，各類市場資源、要素的流動日益突破原有行政區(qū)的界限，城市群逐漸成為區(qū)域經濟社會發(fā)展新的城市空間組織形態(tài)。城市群通常是指在特定的地域范圍內，以一個或幾個大城市為中心，云集若干個地理位置相鄰、經濟社會活動聯系緊密的不同等級規(guī)模的城市，共同形成空間組織緊湊、區(qū)域發(fā)展一體化程度高的城市“集合體”。[1]現行的地方治理是以特定行政區(qū)劃為單位展開的，各城市首先是隸屬一定行政區(qū)劃范圍的組成單位，其次才是歸屬特定城市群的成員單位。兩種不同的身份必然帶來管理理念、行為和利益分配上的諸多沖突，前者遵循的是科層管理上的行政邏輯，后者倡導的是基于平等合作基礎上的伙伴關系?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》指出，“要以城市群為主要平臺，建立完善跨區(qū)域城市發(fā)展協調機制，創(chuàng)新城市群要素市場管理機制，破除行政壁壘和壟斷，促進生產要素自由流動和優(yōu)化配置。”這意味著城市群跨域合作是必然趨勢，如何規(guī)范、創(chuàng)新這種跨域合作是亟待研究和解決的課題。本文以長江三角洲城市群為樣本，通過梳理其跨域合作的實踐形態(tài)，剖析了這種行政推動型跨域合作的運作特征與功能限度，進而提出促進跨域合作的路徑選擇。

一、長三角：行政推動型合作的實踐形態(tài)

長江三角洲城市群是“一帶一路”與長江經濟帶的重要交匯地帶，規(guī)劃范圍包括上海、江蘇、浙江、安徽三省一市，涉及26個主要核心城市區(qū)，地域總面積約35.9萬平方公里、常住人口2.2億。2017年長三角地區(qū)經濟總量19.5萬億元，占全國經濟總量的近1/4，是我國經濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新研發(fā)能力最強的區(qū)域之一。長三角城市群大中小城市體系完備，擁有超大城市(1座)、特大城市(1座)、大城市(13座)、中等城市(9座)、小城市(42座)，還有眾多各具特色的小城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)分布密度每萬平方公里高達80多個，是全國平均水平的4倍。[2]

(一)合作緣起與發(fā)展變遷

長三角城市群跨域合作由來已久，最早可追溯到1992年建立的長三角15個城市經濟協作辦主任聯席會議制度，后更名為“長江三角洲城市經濟協調會”?！皡f調會”致力于打破行政壁壘，推進橫向經濟協作，組織實施了多個專題合作項目并簽署相關的城市合作協議。長三角城市群跨域合作機制的形成大致經歷了三個階段。

起步階段：2001年，滬蘇浙三省市發(fā)起成立了“滬蘇浙經濟合作與發(fā)展座談會”制度，按照浙江、江蘇、上海的順序每年輪值主持召開一次，著眼于建立長期性、整體性的區(qū)域合作框架?！白剷钡恼偌藶閮墒∫皇械某崭笔?市)長，聯絡組組長由兩省一市的政府副秘書長擔任，兩省一市的發(fā)改委為牽頭部門?！白剷钡某ＴO機構是聯絡組和9個區(qū)域合作專題組(交通體系、信息共享、旅游合作、環(huán)境保護、人力資源、區(qū)域規(guī)劃、信用體系、自主創(chuàng)新、能源發(fā)展)。各專題合作組每年至少召開一次工作會議，總結安排各小組的合作事項，協調解決合作中的具體問題，不定期編發(fā)工作簡報和專題報告，及時向兩省一市通報合作進展情況。

形成階段：2004年，滬蘇浙正式啟動了兩省一市主要領導座談會制度，確立了三地主要領導定期磋商機制，標志著滬蘇浙區(qū)域合作已納入兩省一市最高決策層的視野，長三角跨域合作的決策層、協調層、執(zhí)行層的架構基本形成。2005年12月25日，長三角兩省一市主要領導座談會首次在杭州召開。此后，三省(市)委書記、省(市)長主要領導座談會每年召開一次，三地按浙江、江蘇、上海的順序輪流主持召開，審議和決定事關長三角區(qū)域發(fā)展的重大事項，致力于打破行政界限，推動長三角區(qū)域經濟一體化。此外，還建立了由滬蘇浙兩省一市常務副省(市)長參加的“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯席會議”制度，下設長三角聯席會議辦公室，其主要任務是做好兩省一市主要領導座談會前期的籌備工作，落實領導座談會的各項工作部署，協調推進區(qū)域重大合作事項。

深化階段：2008年，國務院印發(fā)《關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經濟社會發(fā)展的指導意見》，提出要把長三角地區(qū)建設成為亞太地區(qū)重要的國際門戶以及具有較強國際競爭力的世界級城市群，標志著長三角協同發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略。

2009年，兩省一市吸納安徽作為正式成員出席長三角地區(qū)主要領導座談會和長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯席會議，長三角區(qū)域合作范圍擴大到三省一市，區(qū)域合作的影響程度進一步增強。2011年，安徽省首次作為輪值方成功舉辦長三角地區(qū)主要領導座談會、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯席會議，三省一市跨域合作機制正式形成。

2016年，國務院正式批復了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，這是長三角城市群協同發(fā)展的第一份指導性、約束性文件。文件從國家戰(zhàn)略層面對長三角地區(qū)功能定位與發(fā)展重點、產業(yè)分工與布局、基礎設施一體化等影響區(qū)域協調發(fā)展的重點、難點問題予以明確。

2018年1月，長三角區(qū)域合作辦公室在上海設立，成為長三角協同發(fā)展中第一個跨行政區(qū)劃的官方常設機構。合作辦的職責重在研究擬訂長三角區(qū)域合作的戰(zhàn)略規(guī)劃、統籌協調區(qū)域合作中的重要事項和督促檢查,統籌管理合作基金以及對外宣傳等工作。合作辦采用打破行政區(qū)域界限進行集中辦公的做法，來自三省一市的16名工作人員入駐辦公，常態(tài)化解決協同發(fā)展過程面臨的問題。

(二)合作框架與合作重點

目前，長三角城市群已形成決策層、協調層、執(zhí)行層的“三級運作、統分結合”的區(qū)域合作框架，合作框架由決策層、協調層、執(zhí)行層三級組成。決策層是“長三角地區(qū)主要領導座談會”，負責協商決策長三角區(qū)域合作的原則、目標、重點領域等戰(zhàn)略部署，三省一市的省(市)委書記、省(市)長出席，三省一市的常務副省(市)長、黨委和政府秘書長、黨委和政府研究室主任、發(fā)展改革委主任和副主任列席。長三角主要領導座談會每年舉辦一次，三省一市按輪值順序輪流承辦。

協調層為由常務副省(市)長參加的“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯席會議”，主要任務是細化落實主要領導座談會的戰(zhàn)略部署，協調推進跨區(qū)域重大專題的合作，聯席會議一般是每年的第三季度召開一次，按照長三角地區(qū)主要領導座談會輪值順序輪流承辦。聯席會議在各省(市)發(fā)改委或合作交流辦下設聯席會議辦公室，具體負責貫徹落實主要領導座談會和聯席會議確定的重大合作事項，聯席會議辦公室每年召開兩次會議。

執(zhí)行層主要包括“聯席會議辦公室”“重點合作專題組”以及“長三角地區(qū)城市經濟合作組”等，負責具體落實各項專題合作，目前共設立了交通、能源、信息等12個重點合作專題，各專題組的工作由各省(市)業(yè)務主管部門牽頭負責。為促進跨區(qū)域合作，三省一市政府還共同出資設立了長三角合作與發(fā)展共同促進基金，并擬定了《長三角合作與發(fā)展共同促進基金管理辦法》，成為全國首個區(qū)域合作發(fā)展基金。基金由長三角合作與發(fā)展聯席會議辦公室負責管理，主要用于跨省市的生態(tài)環(huán)境治理、基礎設施建設等重大合作項目，聯席會議辦公室每年會審議確立若干合作項目并予以資金支持。

表1 長三角“三級運作、統分結合”的合作框架

近年來，長三角區(qū)域合作重點圍繞區(qū)域規(guī)劃對接、環(huán)境治理、交通互聯、信用建設、產業(yè)協同、科技創(chuàng)新、市場環(huán)境、公共服務等議題不斷推進跨域合作向縱深發(fā)展。

二、行政推動型跨域合作：運作特征與功能限度

總體來看，長三角城市群跨域合作已進入多形式、寬領域、深層次的發(fā)展階段，區(qū)域合作層級不斷提升，區(qū)域合作由各地自發(fā)互動向自覺規(guī)范的制度合作轉變；區(qū)域合作由有限空間向區(qū)域一體化發(fā)展轉變；區(qū)域合作內容由經濟合作向社會、服務、科技等多領域全面合作轉變；區(qū)域合作由地方性的合作倡議向深層次的國家戰(zhàn)略轉變。從合作類型看，長三角跨域合作呈現出典型的行政推動型特征，表現為：

一是行政助推作用明顯。長三角的區(qū)域合作緣起于區(qū)域核心城市的主動作為以及周邊城市對區(qū)域合作倡議的主動對接和積極響應。如長三角地區(qū)主要領導定期會晤機制，最初就是由時任浙江省委書記的習近平提議設立的，后成為推動長三角合作治理最重要的議事制度。長三角跨域合作的戰(zhàn)略規(guī)劃、目標任務、議事規(guī)則、協調機構等合作事宜均離不開地方行政力量和地方領導人強烈合作意愿的推動。[3]借助行政力量的推動，長三角目前已初步構建起由國家戰(zhàn)略與規(guī)劃、各省市規(guī)劃綱要、專項規(guī)劃及規(guī)劃實施方案等組成的一體化發(fā)展的規(guī)劃體系?？梢哉f，長三角的合作過程正是各地方政府秉持平等協商、共榮共進、協同發(fā)展的合作理念，以專題合作為紐帶，主動對接、深度合作的發(fā)展過程。

表2 長三角跨域合作重點領域與戰(zhàn)略部署

二是合作制度化水平高。長三角的跨域合作已從過去較為松散的、非規(guī)范化的政府間合作倡議逐步進入到規(guī)范化的制度合作。除了國家層面的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》外，長三角地區(qū)還相繼形成了主要領導座談會制度、聯席會議制度、區(qū)域合作發(fā)展基金管理辦法、重點合作專題組工作制度、日常工作會議制度等一系列合作規(guī)章制度，推動跨域合作步入規(guī)范化和制度化的軌道，保證了區(qū)域合作的穩(wěn)定性和延續(xù)性。

三是合作實體化程度高。長三角合作實體化程度高體現在機構專職化和公共經費保障等方面。長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯席會議制度下設長三角區(qū)域合作辦公室，三省一市派員參加并集中辦公，是聯席會議閉會期間常設的議事協調機構，解決了以往通過聯席會議定期會晤解決問題的不足，便于常態(tài)化及時解決問題。合作辦公室的設立使得跨域合作有了實體化和專職化的機構支撐，具備了正規(guī)的組織形式，標志著跨域合作從務虛向務實轉變。

此外，長三角區(qū)域合作自成立初便實行會費制度，初定合作城市每年會費為350萬元，公共經費的設立為聯席會議辦公室的日常運作提供了資金保障。為協同解決跨區(qū)域的重大合作事項，三省一市還設立了合作與發(fā)展共同促進基金，基金首期規(guī)模4000萬元，三省一市各出資1000萬元，由長三角合作與發(fā)展聯席會議辦公室負責管理。后續(xù)又設立了“長三角協同優(yōu)勢產業(yè)基金”，總規(guī)模1000億元，首期100億元，重點布局生物技術、物聯網、人工智能等新興產業(yè)，推動長三角地區(qū)優(yōu)勢產業(yè)鏈集群形成。

四是合作方式項目化。長三角地區(qū)的跨域合作主要是以項目合作方式來推進的，項目合作遵循“先易后難、與時俱進”的原則，從最初2001年的5個專題逐步發(fā)展到2018年的12個重點合作專題。項目化運作的優(yōu)勢是合作內容較具體、易于操作和便于由點到面的復制推廣，是深化全面合作的基礎，也體現出長三角合作治理的務實性。項目合作一般經過立項、資助、協調、督查等環(huán)節(jié)。立項由項目發(fā)起方申報，長三角聯席會議辦公室在征求相關城市主管部門和市領導意見后，提交市長聯席會議審議并簽署“城市合作協議”。立項后，聯席會議辦公室全程跟蹤，落實各城市的責任單位、配套資金、協調進度并進行督促檢查。

可以說，長三角的跨域合作是建立在地方政府自發(fā)自愿基礎上，以政府行政力量推動為主、市場和社會力量局部參與的一種行政推動型的區(qū)域合作模式，其優(yōu)勢在于合作范圍較廣、進展快、成果復制便捷，但也有其自身難以克服的功能限度。

一是合作分散化。長三角的跨域合作仍然是高度依賴區(qū)域政府間的項目合作協議，分散的重點領域合作專題較多，全方位、一體化的深度合作內容較少。目前的跨域合作仍較依賴地方政府間的平級協調，尚未發(fā)展出跨省級行政區(qū)、具有普遍權威性的綜合協調機構。在解決合作問題時，各地往往是就個案來商討具體的解決方案，主要依賴行政部門的磋商來推動，這種就事論事的合作方式難免具有明顯的權宜色彩，常常是一事一議、一事一策，在解決一些利益矛盾比較尖銳,利益調整較為復雜的跨區(qū)域公共問題時仍較為困難。[4]

二是依賴非制度化協調。長三角地區(qū)發(fā)展出一系列聯席會議、座談會制度、專題合作制度等協調機制，但這種“會議協調”仍屬于非制度化協調方式，區(qū)域合作程度往往取決于各省市領導對區(qū)域合作理念的認識程度，尚未發(fā)展出超越省級行政區(qū)劃界限，將長三角城市群作為一個整體來進行頂層設計、統籌安排的國家級的協調領導機構。也由此，長三角的區(qū)域合作仍以局部或專題合作為主，區(qū)域合作仍難以突破行政區(qū)的壁壘，在涉及區(qū)域利益沖突的關鍵問題上，仍難以擺脫地方保護主義的困局，實質性進展緩慢。

三是社會參與力量不足。長三角的跨域合作治理主要是通過地方政府間行政協議的方式來確立區(qū)域合作的范圍、重點事項、責任分工等框架內容，市場組織和社會力量參與有限，尚未形成多層次、多邊性的協同推進機制，全面深入合作仍缺乏堅實的微觀基礎。此外，長三角的區(qū)域合作框架中對培育發(fā)展獨立、公正、規(guī)范的社會組織、如何向社會組織進行有效放權、各類社會組織如何承接政府轉嫁的社會職能以及如何加強政府與市場組織、科研機構、中介服務機構的關系等方面也都缺乏整體性的考慮。

四是合作規(guī)范性有待提升。長三角的跨域合作是各地在自發(fā)自愿基礎上達成的諸多地方性的合作協定，有關合作的協調機構、議事規(guī)則、權利義務、成果分享等內容的規(guī)定還停留在政府間的口頭承諾和自覺執(zhí)行層面，尚不具有執(zhí)行的強制性。國家政策層面雖明確了長三角地區(qū)的建設發(fā)展規(guī)劃，但未出臺具體的長三角城市群協同發(fā)展的合作制度規(guī)定，也未明確地區(qū)間跨區(qū)域合作機制的主要形式、權利和義務。因此，目前的跨域合作仍缺乏統一協調的法律依據和政策保障，各地也都基于自身的區(qū)域特點而發(fā)展出不同的合作協議，甚至一城一策，合作的規(guī)范性有待提升。

三、新區(qū)域主義視域下跨域合作的路徑選擇

自20世紀以來，西方國家有關跨域治理的理論研究大致經歷了“巨人政府—多中心治理—新區(qū)域主義”的發(fā)展過程。早期的研究者對大型公共官僚組織的理性和規(guī)劃能力充分信任，主張通過合并、兼并以及聯盟制等方式在大都市區(qū)建立統一的跨域政府機構，憑借行政區(qū)劃調整和跨部門機構的設置來實現跨區(qū)域資源的再分配和公共服務的提供。這一理論也被稱為“巨人政府”理論，又作“舊區(qū)域主義”?！熬奕苏崩碚撛?0世紀80年代開始遭到實踐和理論層面的質疑，地方多中心的治理理論開始占據主導。該理論堅持公共選擇的視角，認為單中心的官僚組織容易出現部門推諉、效率低下、運行成本高、機構膨脹等負面問題，因此主張在大都市區(qū)域治理中引入多重競爭主體，鼓勵公民在競爭性的公共服務提供者之間選擇，強調政府、市場和社會力量的全面合作。

“巨人政府”和“多中心治理”兩種理論主張都試圖為復雜的跨域治理難題提供一種簡單的解決方案，前者主張區(qū)劃改革和制度性合并，后者則主張多元主體參與，強調市場化競爭性供給，但實際效果往往事與愿違。

20世紀90年代末，多中心治理理論開始被批評帶來治理過程的碎片化、忽視不平等和公共利益等諸多問題，新區(qū)域主義理論開始興起。新區(qū)域主義將跨域治理看作是多重治理主體間談判協商的過程，主張從區(qū)域合作發(fā)展的視角來研究跨域合作，注重在不同的公共機構、市場組織、社會組織間建立廣泛的互惠協作發(fā)展網絡。新區(qū)域主義理論的產生有著深刻的理論基礎和時代背景。一方面，在全球競爭日益激烈的外部環(huán)境下，傳統單一的城市中心已經不能滿足外部競爭的需求，各地需要積極整合區(qū)域資源，加強分工協作，提升區(qū)域綜合競爭力。另一方面，隨著區(qū)域經濟社會活動交往的擴大，也催生出一系列跨域性公共問題的出現，客觀上需要通過構建公共治理相關行動者間的協作網絡關系來達成解決方案。

新區(qū)域主義視野下的跨域合作核心主張包括：一是廣泛的區(qū)域認同感。區(qū)域認同是一定區(qū)域內的社會主體經由認知想象或實踐感知而逐漸形成對某一區(qū)域的歸屬感和認同感。新區(qū)域主義認為，區(qū)域認同是開展區(qū)域合作治理的前提，只有形成了廣泛的區(qū)域認同感，才能構建起多層次的協作治理網絡，實現區(qū)域內的政治、經濟、社會、文化的多元互動整合。[5]

二是多層次的協作網絡。新區(qū)域主義視域下的跨域合作是公共部門、非政府組織、市場組織、公民以及其他利益相關者為實現區(qū)域公共利益最大化而廣泛參與的過程，它不僅要求實現公共部門內上下級部門間的信息和權力資源分享，還包括政府與市場組織、非政府組織和公民之間的廣泛共享。因此，新區(qū)域主義倡導區(qū)域間保持開放、包容與合作。

三是靈活彈性的協作安排。新區(qū)域主義認為，實現跨域合作的核心是跨域政府間彈性靈活的協作機制構建，這種協作機制可能面向地理空間、特定功能以及不同部門等多重維度全方位展開。協作機制的構建還應考慮不同區(qū)域內行政生態(tài)的差異性，探索適宜區(qū)域特點的各類協作機制。美國學者 D.B.Walker 曾將美國地方政府的跨域合作機制劃分為正式府際協議、非正式協議、志愿服務、府際服務契約、共同實施境外管轄權等25種協作機制。[6]

四是完善的法律和政策框架。新區(qū)域主義認為跨域合作的實施離不開立法規(guī)范和區(qū)域公共政策體系來提供規(guī)范依據和保持合作穩(wěn)定性，需要從松散的地方間行政協議、口頭承諾等非制度化的協作方式走向制度化的協作機制。構建跨域治理的規(guī)范體系，關鍵是要解決好區(qū)域內部和區(qū)域間不同合作主體的利益平衡問題，而利益的平衡既是法律規(guī)范設計的問題也是政策重新架構的過程。

當代中國城市群在跨域合作治理中,仍然面臨著諸多治理理念和機制創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。新區(qū)域主義針對跨域合作治理而構建的區(qū)域互惠、合作和協同發(fā)展的網絡學說對優(yōu)化我國區(qū)域公共治理、促進跨域合作具有重要的現實指導意義。

(一) 合作理念：從區(qū)劃行政到合作治理

推進跨域治理，首先要突破單位行政區(qū)劃的剛性約束, 確立區(qū)域合作治理的新思維。行政區(qū)劃的設置往往是出于科層內部管理的便利而不是便于高效開展外部管理?？缬蚝献饕驊藚^(qū)域一體化發(fā)展的內在需求，它摒棄了傳統“內向型行政”的弊端，奉行區(qū)域公共治理的理念，主張將跨域公共問題通過區(qū)域聯合或一致性集體行動的安排加以內部化。這意味區(qū)域公共治理不再以地理疆界劃分治理范圍，而是以公共事務為核心而形成的一種復合治理結構，公共事務的復雜性和多層次特征，決定了治理結構的多層次性和靈活性。

跨域合作理念的養(yǎng)成有賴于區(qū)域認同感的培育，區(qū)域認同感的形成途徑有多種。一是地理位置的臨近性。有著相近的歷史文化背景和相通的風俗習慣有利于區(qū)域認同感的天然形成；二是共同的利益訴求。共同的利益訴求是維系區(qū)域認同感的重要紐帶，通過區(qū)域內各類經濟、社會活動的開展，使得區(qū)域內的社會活動主體形成日益廣泛緊密的利益共同體；三是制度規(guī)則體系的認同。廣泛的制度認同是區(qū)域認同感形成的關鍵，制度規(guī)則體系的公正性和制度運行的公正性是影響制度認同的關鍵變量，前者涉及公民權利的保護，易促成人們對制度本身產生心理上的公平感，后者涉及制度運行的正義性和程序的合法性，容易促進人們對制度運行的認同。當前，促進城市群跨域合作尤其要注重從構建區(qū)域利益共同體和強化制度規(guī)則體系認同方面去培育區(qū)域認同感。

(二) 合作機制：從科層制到網絡化

新區(qū)域主義視域下的合作治理結構是網絡性而非等級制，它建立在多元主體互惠合作的基礎上，主張通過協商、談判，確立合作伙伴關系，明確集體行動目標來實施對跨域公共事務的聯合治理。實現跨域合作關鍵是要構建起政府、市場、社會三者統分結合的區(qū)域合作治理模式，實現從科層制管理向網絡化共治轉型。

一方面，中央政府應為地方政府的跨域合作掃清體制障礙，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，出臺相關誘導性和支持地方政府合作的創(chuàng)新政策，建立地方政府合作協議審查備案制度，推動橫向權力合作關系的有序化和規(guī)范化，引導地方政府走向深度合作。同時，中央政府應適時考慮在中央設立專門的區(qū)域地方政府合作協調機構，以化解地方政府間橫向平級協調有效性不足的難題。其中，省際城市群應由中央政府組織設立權威的城市群跨域高位協調機構；省內城市群應由省級政府組織設立具有相應法定協調力的權威機構來負責，并設立日常執(zhí)行機構。

另一方面，地方政府應積極為各類市場組織參與區(qū)域合作營造優(yōu)良的外部環(huán)境，通過市場主體的項目合作不斷夯實跨域合作治理的微觀基礎。為此，跨域合作的區(qū)域政府要尊重市場組織作為區(qū)域合作的主體地位，遵循市場經濟規(guī)律的客觀要求，清除各類地方保護和市場封鎖的地方性法規(guī)和政策規(guī)定, 創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，讓市場組織在各類投資活動以及區(qū)域產業(yè)鏈分工中自主決策、共同組織實施項目合作，形成合作收益共享、合作風險共擔的區(qū)域利益共同體。

此外，地方政府還應積極發(fā)揮各類中介組織在促進跨域合作中的橋梁紐帶作用。隨著區(qū)域經濟一體化進程的深化，產業(yè)分工的領域和空間均在快速拓展，地方政府需要各類行業(yè)協會發(fā)揮產業(yè)引領、標準制定、行業(yè)監(jiān)管、信用管理等方面事務的綜合協調功能。各地通過建立各類行業(yè)性的中介組織，有利于匯聚信息、提供多方溝通談判的平臺，降低區(qū)域合作的治理成本?？梢哉f，社會中介組織的發(fā)育程度，決定著區(qū)域合作治理的廣度和深度。地方政府層面應依法支持和規(guī)范服務性、公益性、互助性社會組織發(fā)展，引導民間組織、慈善機構和非營利性社會團體有序參與跨域合作治理。

(三)合作規(guī)范：從非制度化到制度化

目前，我國涉及地方政府行為方面的法律主要是明確地方政府在其轄區(qū)內事務管理以及上級機關在跨區(qū)域管理中的角色，對規(guī)范地方政府間跨域合作的具體內容較少。綜觀世界上其他城市群的發(fā)展歷程，其合作發(fā)展均離不開健全的法律規(guī)范支持。大體上看，城市群跨域合作的法制保障由縱向調控法律規(guī)定、橫向合作法律規(guī)范以及特別區(qū)域促進法律制度三部分組成。[7]縱向調控法律和橫向合作法律規(guī)定屬于區(qū)域協調方面的基本法，如日本的《國土綜合開發(fā)法》、法國的《領土整治與開發(fā)指導法》、英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。這些基本法一般對城市群的發(fā)展規(guī)劃、協調機構、產業(yè)政策、公共服務等方面均予以明確界定并作為編制城市群建設和發(fā)展規(guī)劃的依據。特別區(qū)域促進法是針對某個特定區(qū)域協調發(fā)展的專門法律，例如日本的《首都圈整治法》、英國的《新城法》《內城法》、法國的《巴黎大區(qū)總體規(guī)劃》等。這類法律往往是城市群協調發(fā)展最直接的法律依據，內容廣泛且具體，規(guī)定了城市群協調發(fā)展的各項具體制度。

我國城市群的跨域合作亟待構建跨域合作發(fā)展普適性的法制體系。一方面，應完善我國區(qū)域協調發(fā)展的基本法律體系。我國雖已制定《國土管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等國土開發(fā)建設方面的基本法，但并未明確城市群協同發(fā)展、區(qū)域合作的組織管理等制度規(guī)范，跨域合作尚處于無法可依的狀態(tài)，需要盡快修訂完善。在條件成熟時，可適時考慮制定城市群協調發(fā)展方面的專門法，將城市群協調發(fā)展和區(qū)域合作各方面具體制度以法律形式固定下來，如發(fā)展規(guī)劃、協調機構、議事規(guī)程、權利義務等。[8]

另一方面，推進區(qū)域公共政策一體化，實現從內部地方性政策向區(qū)域公共政策轉變。地方政府應通過調整、協調原有政策體系來減少由于行政區(qū)劃體制所導致的市場分割的負面效應。地方層面尤其要清理實行區(qū)域保護和市場封鎖的地方性法規(guī)和政策規(guī)定，注重創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，打破市場主體準入的地方封鎖，實行不同市場主體同等待遇，鼓勵不同所有制屬性、不同經濟成分的市場主體在區(qū)域內開展全方位的經濟合作，推動區(qū)域市場一體化發(fā)展。

(四)合作過程：從分散治理到聯動治理

隨著區(qū)域一體化進程的加快，地方公共事務治理的區(qū)域性特征日趨明顯，傳統以行政區(qū)劃為單元的分散治理模式難以適應跨域治理的現實需求。各地方政府因區(qū)域公共問題而形成了事實上的區(qū)域命運共同體，政策選擇往往是不同利益相關方共同選擇的結果，政策實際效果也取決于合作主體的參與配合程度。因此，推進城市群跨域合作亟須從過去分散式的單邊行動走向多邊的跨區(qū)域聯動治理。

一是要構建合理的城市群內部功能分工體系。應充分發(fā)揮核心城市增長極核輻射的作用，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協同發(fā)展，發(fā)揮各自的產業(yè)和資源優(yōu)勢，形成巨大的城市群整體效應；二是完善城市群協調發(fā)展機制。尤其要加強城市群規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等方面的溝通銜接，關注重大基礎設施布局和生態(tài)用地的控制，實現集約化協同發(fā)展；三是推動區(qū)域重大基礎設施一體化進程。加大對區(qū)域內機場、高鐵等重要基礎設施的整合，構筑城市群主要節(jié)點城市的快速綜合立體交通基礎設施網絡體系，加快同城化發(fā)展；四是鼓勵政府與民間組織、市場主體的聯合行動和跨界合作，夯實跨域合作治理的社會基礎。