全面依法治國背景下黨內法規體系完善路徑

胡偉峰

(四川鐵道職業學院，四川成都 610000)

中國共產黨是一個注重自身法治建設的馬克思主義政黨，從毛澤東在黨的六屆六中全會報告中首次提出“黨內法規”[1]至今，黨內法規的概念和內涵不斷豐富和發展。作為社會主義偉大事業的領導核心，黨在國家政治生活中發揮著關鍵性的作用，加強黨自身建設也成為黨的重大政治課題。“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[2]這是黨在我國社會主義現代化建設中總結出的重要執政經驗。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的自身法治建設，努力建設法治型政黨。黨的十八屆四中全會確立了建設“中國特色社會主義法治體系”的總目標，首次將“完善的黨內法規體系”明確為中國特色社會主義法治體系中的重要一環。在以習近平同志為核心的黨中央的高度重視下，黨內法規體系進一步完善，黨內法治治理水平不斷提升。加強對黨內法規制度體系的研究將有助于全面深化改革和全面從嚴治黨，為全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家提供強有力的理論支撐，對新時代整個國民經濟和社會發展具有重要意義。

一、 黨內法規體系的相關概念與體系架構

黨內法規這一概念的提出，經歷了一個詞源上的演變過程。在黨的各種歷史文獻中，曾有“黨法”“黨的法規”“黨規黨法”以及“黨的規章”“黨的紀律”“黨的法律”等說法。2013年，中共中央制定的《中國共產黨黨內法規制定條例》正式規定：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”在此基礎上，2014 年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，再次以黨的重大決定的形式重申并強調了黨內法規的概念，使“黨內法規”的概念在名稱上趨于統一。黨的十八屆四中全會之后，在黨的相關文件中基本上都使用了“黨內法規”這一概念。

黨內法規制度，在概念上與黨內法規有著不同的內涵和外延。后者已經被進行了明確的界定。2013 年11月，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》(以下簡稱《規劃綱要》)提出黨內法規制定工作的目標是“‘基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架’，到建黨100周年時，‘全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系’”。這里的“黨內法規制度”并非僅指狹義上的黨內法規。因為《規劃綱要》在“完善黨領導國家法治建設的黨內法規”部分有“加強和改善黨對立法工作的領導”的內容，其中提到要修改《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》，這顯然是把黨內規范性文件也納入“黨內法規”范疇了。因此，從字面意義上看，“黨內法規”在邏輯上是包含于“黨內法規制度”，換句話說，“黨內法規制度”不僅包括黨內法規，還包括黨內的規范性文件，同時還有由單項的黨內法規構成的具體制度。

黨內法規制度體系與黨內法規制度同樣存在差異。要使黨內各項法規切實運轉起來，絕不是各類規范條文的簡單拼置組合，必須考慮法規、制度之間的有效耦合和有機銜接。簡言之，就是各類規范相輔相成、協調一致，共同構成一個有序運行、與時俱進的統一整體。2014年，黨的十八屆四中全會指出要“加強黨內法規制度建設”和“形成配套完備的黨內法規制度體系”。2017 年6月，中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》對黨內法規制度體系的內涵作出闡述，對制度體系框架作出基本設定。《意見》指出黨內法規制度體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體。

在了解關于黨內法規體系的相關概念之后，需要明確黨內法規體系的構成。黨內法規制度體系以效力和等級為分類標準，主要可分為三級七大類。三級七大類分別是黨內“憲法”之稱的黨章，黨內基本法準則、條例；黨內普通法規則、規定、辦法和細則。這三等級七大類共同構成黨內法規制度體系的完整框架，充分彰顯中國共產黨管黨治黨的堅強決心和政治智慧。

1.黨內“憲法”：黨章

黨章作為黨內政治生活的準繩和依據，是所有黨員都必須遵守的基本準則。在黨內法規體系當中，黨章是其他黨內法規的基石，是所有黨內法規的“母法”，其他黨內法規依據它而制定，任何黨內法規都不能與之相抵觸。黨章在黨內法規當中具有最高地位和效力，是當之無愧的黨內“憲法”。由于黨章的特殊地位，其制定和修改有著嚴格的程序，其制定主體是黨的全國代表大會。我們黨是一個注重實際、實事求是、與時俱進的馬克思主義政黨，黨的歷次代表大會都會依據現實和發展需要，著眼全局制定或者修改黨章，至今黨的全國代表大會已經召開十九次，共有十九次制定或修訂黨章。

2.黨內基本法：準則和條例

中國共產黨在執政興國中不斷發展壯大，現已成為擁有9000多萬黨員的世界第一大政黨，如此龐大的黨員陣容已經無法單靠一部黨章就完成黨的有效運行和管理，中國共產黨能發展到今天與其自身重視法制建設有很重要的關系。在黨內法規體系當中黨章只是規定了最根本、最重要的部分和原則，而缺乏其他基本方面更為具體的規定，因此，黨內基本法應運而生。目前黨內基本法主要包括準則和條例兩大類。黨內準則有《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨廉潔自律準則》《關于黨內政治生活的若干準則》。黨內條例有《中國共產黨工作機關條例(試行)》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨巡視工作條例》《干部教育培訓工作條例》《中國共產黨黨組工作條例(試行)》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等共計22部條例。它們一起構成了黨內基本法，為黨的各方面建設提供了具體的規范。

3.黨內普通法：規則、規定、辦法和細則

黨章和準則、條例在黨內法規當中規定相對抽象，對于黨的各方面建設并不能樣樣俱到，因此，需要一定的實施細則，而黨內普通法為解決這一問題提供了良好的方法。黨內普通法是由黨的中央部門和地方黨委部門(通常指省一級)制定并在全國或者區域類廣泛適用的具體法規和制度。它具體包括規則、規定、辦法和細則。而這類規范在黨內法規當中占相當大的比例，具體承擔著黨自身管理和建設的功能，對黨自身建設和國家發展產生著深刻影響。例如中央層級制定的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》《公務員考試錄用違紀違規行為處理辦法》《中國共產黨發展黨員工作細則》等；省級的《中共四川省委關于加強黨內法規制度建設的實施意見》《四川省貫徹〈中國共產黨問責條例〉實施辦法》等。

二、 黨內法規體系建設的現狀與問題

經過九十多年的發展，中國共產黨不斷發展壯大，在長期的革命斗爭和新中國成立以來的治國理政實踐的基礎上，黨內法規逐步發展，取得了豐碩的成果。以習近平同志為核心的新一屆黨中央更加注重社會主義法治建設，提出了建設社會主義法治國家的目標，將黨內法規建設提升到一個新的歷史高度，黨內法規日益顯現成一個相對獨立的體系。雖然黨內法規已經形成了一定的體系，但是從整體上看黨內法規的這個體系還缺乏系統性，各項法規之間的交叉重疊較多，體系依舊不完整，系統性還不是很強，專業性還不高。各項法規之間的區分并不明確，有的相互重疊甚至存在沖突對抗，尚未形成一個完整的系統體系，在諸多方面需要補充完善和改進。

第一，黨內法規體系的范圍是否需要拓展?

黨內法規體系已逐漸自成體系，將隨著黨和國家的高度重視不斷向前發展，那么一個現實問題就擺在面前，那就是黨內法規體系的范圍是否就僅限于我們上面所說的三等級七大類呢？除了我們所說的黨內憲法、基本法和一般普通法，是否可以像行政法那樣縱向延伸，因為我們知道行政層級不同，其指定的“法”效力和地位都不一樣。而作為執政黨的中國共產黨各級黨組織遍及國家政治生活的方方面面，既有縱向延伸，也有橫向拓展，那么各級黨組織的層級不同、黨內地位不同，它們是否可以擁有一定的“立法權”或者“準立法權”呢？而這樣的權力是否可以無限拓展呢？這也是黨內法規體系范圍是否需要拓展的問題以及怎樣拓展和延伸的問題。

第二，黨內法規效力該如何保障？

中國共產黨不斷發展壯大，中央組織部最新黨內統計數據顯示，截至2018年底，中國共產黨黨員總數9039.4萬名，黨的基層組織461.0萬個。[3]黨內法規作為黨管黨治黨的制度和規矩，對全體黨員具有普遍的約束力，由于中國共產黨的巨大影響力，以及在中國政治生活中的主導地位，黨的發展勢頭迅猛。由于黨員隊伍和眾多黨組織的基數龐大，涵蓋面廣，涉及領域多，造成了黨組織號召力與影響力存在著明顯差異，尤其是涉及經濟組織和社會團體，黨的領導弱化、組織相對渙散。黨內法規的效力在國家機關和事業單位或政府組織中具有很強的約束力，因為這些組織政治性相對較強，且一般都配置了相應的紀檢機構和監察人員，再加上黨委負責制的存在在一定程度上保證了黨內法規的有效貫徹和落實。但是到了一些經濟組織和社會團體當中，其相對獨立的管理模式和經濟結構，會使得黨組織的功能和作用被弱化和忽視，尤其是企業，經理廠長負責制激發了企業的活力也帶來了黨組織被弱化的負面效應。國有企業或者國有控股企業這種問題已顯現但相對可控，而民營企業和合作企業以及新經濟組織中這種情況越來越突出，我們又該如何來協調黨的領導和經濟發展之間的矛盾呢？如何應對這樣一種 “黨規黨法不如金錢和利益起作用”的危險。此外國家機關和黨的機關在一定層級有相應的黨的紀檢監察機構，能夠保證黨內法規的運行和實施，而到了基層由于人少加上自治和自主管理，缺乏對普通黨員的約束機制，黨內法規成了少數黨的干部和擔任國家公職人員的法規，對普通黨員卻起不了很好的作用。此外加上黨內法規的效力保障機制不足，僅在紀檢、組織、宣傳、統戰等重要領域有相應機關和機制，雖能夠有效保證該領域有關黨內法規的效力，而在其他方面形同虛設，其效力得不到保障，對于體制外的黨員缺乏有效約束，成了少數人的法。該怎樣設置相關機制措施來與相關的法律相適應，既能不違反法律侵犯個人權利，又能確保黨內法規對所有黨員形成廣泛的拘束力是我們黨在建設黨內法規制度體系過程中所面臨的重要課題。

第三，黨內法規的立法程序該如何完善？

黨內法規作為我國社會主義法治國家建設中的重要一環，黨內法規體系是社會主義法治體系的重要內容和組成部分，作為對廣大黨員具有廣泛約束力的法，其動議、制定、修改、廢除等程序也應該與一般法律一樣具有必要而具體的規范化程序，因為其涉及廣大黨員的權利和權益，必須慎重。黨內法規既要在以憲法和基本法為依據和準繩的基礎上且與其他普通法律相適應，又要與社會現實發展相一致。這里就涉及一個重要的問題，那就是黨內法規的立法程序性問題，它包括黨內法規該由誰來立法？立法的權限該怎樣劃分？立法的效力如何？立法應該有怎樣的程序過程、遵照怎樣的規范？立法審查與監督機制該怎樣設置？上述一系列問題都是我們需要考量斟酌的重點問題。

三、黨內法規體系建設需厘清的三個關系

1.黨章和憲法的關系

黨內法規體系需要厘清的一個根本性關系就是關于黨章和憲法這一對基礎關系，也就是我們通常所說的需要確立“黨大”還是“法大”。“黨領導一切”，黨僅僅依據黨章來領導國家，即黨章在黨的政治生活中具有最高地位？還是當樹立憲法至上理念，該以憲法為基準，遵照黨章依法對國家進行領導？顯然是憲法至上，在黨章總綱中明確指出“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”[4]我國憲法序言中明確了“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織，都必須以憲法為根本活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”[5]在憲法總綱中也有法治原則的規定條款“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織都必須遵守憲法和法律”，“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。”[6]由此可見憲法與黨章的關系是上位法與下位法的關系，也就是黨章依據憲法而制定，不能同憲法和法律相違背，以黨章為統帥的黨內法規是我國社會主義法治體系的重要組成部分，憲法居于最高地位。同時，黨章是一種軟法，對憲法產生深遠的影響，黨的十八屆四中全會提出的“依憲執政”也說明了這一點。黨的領導是依法治國的核心。“黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。”[7]黨章和憲法有著內在的一致性，憲法是黨領導人民制定的，是人民利益的集中體現，而我們黨沒有自己的利益，人民的利益就是黨的奮斗目標，這在一定程度上印證了憲法也代表黨的利益。黨通過法定程序將黨的主張轉化為國家法律，這樣的法律應該是對全民普遍適用的，否則就失去了法律的平等性。黨法和憲法的關系不言而明，即“黨內法規不能與法律相抵觸，要以憲法為遵循，保證黨內法規體現憲法和法律的精神和要求。”[9]

2.內外部體系關系

黨內法規體系自成一體，是我國社會主義法治體系的重要組成部分，它和其他法治體系共同構成了我國完整的現代法治體系。黨內法規體系和我國普通法律體系相一致，在內容上有著千絲萬縷的關系，也有部分交叉和重疊。黨內法規以普通法規為參照，根據主體特定性來制定和完善黨內法規，從而形成黨內法規體系。外部體系與黨內法規體系是面與面的關系，都各自規定了國家生活中的一面或者多面的內容。它們相互配合，相互依存，共同構成了社會主義法治體系的有機組成部分，在國家生活的方方面面都產生著不可替代的作用和影響。

3.實體與程序關系

黨內法規的實體和程序是正確處理黨內法規各方面關系的重要內容。它們是黨內法規兩個不同的方面，共同構成了黨內法規的有機整體。黨內法規的實體法是指規定黨員與黨組織具體權利義務內容或者法律保護的具體情況的規定。它的主要功能在于規定和確認權利和職權以及義務和責任。例如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨廉潔自律準則》《關于黨內政治生活的若干準則》等都屬于實體內容，但明顯大多都是關于黨員或者干部責任與義務的內容。而程序法是規定以保證權利和職權得以實現或行使、義務和責任得以履行的有關程序為主要內容的規范，例如《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例(試行)》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等都是程序方面的，但也明顯表現出與實體的糅合和交叉。黨內法規實體與程序雜糅，區分并不明顯，而且表現出明顯的偏向性，即重視實體而輕程序。黨內法規完善需要實體與程序兩方面齊頭并進，兩者作為構成黨內法規前進的兩個輪子，不可偏廢其一。完善黨內法規體系需要從實體和程序兩方面著手，重點加強實體中的權責劃分、監督機制以及程序中有關黨員權利的保障機制的確立和完善。

四、黨內法規體系的完善路徑

(一)黨內法規體系實體內容的完善路徑

1.加強黨內法規中黨員權利的保護

黨內法規作為黨管黨治黨的重要方法，除了其應有的管理規定，還需要注重對于黨員權利的保護。黨內法規所規定的黨員義務是必須強制履行的，認同遵守并自覺履行黨員義務是成為黨員的前提，而黨員權利具有自主選擇性。 “黨內法規具有義務本位”，[8]黨內法規的多為限定性條款，且規定更多地偏重于黨員及黨組織必須承擔的責任與義務，而對于黨員權利及其保障內容卻相對匱乏。公民參與政黨活動有其自身的政治目的和追求，參加政黨必須先接受政黨相關的章程與制度的約束，認同黨的政治理念和思想。但不能單純只講服從組織而不談黨員的權利，光講義務不講權利。目前黨內法規雖取得了長足進步，但在這方面還需進一步完善和強化。黨內法規作為管黨治黨的法治利器，要更加注重黨員權利的保護機制建設。按照黨章以及黨內基本法的相關規定，明確黨員義務的同時將黨員的權利作為重中之重，建立相應的黨員權利救濟機制，保護普通黨員的合法權利，形成良性的黨內互動機制，切實增強黨內法規的公信力與公定力。

2.加強黨內法規中違規行為的追究問責

要加強黨內違法亂紀行為的追責懲治機制，并不斷完善監督執紀的有關程序設計，確保程序公正。逐步確立行為和法的違紀審查機制，有效處理黨內紀檢監察機關與司法機關的相協調和相統一，避免出現公檢法與黨內紀檢監察機關相沖突情況。建立沖突協調制約機制，探索集中統一的紀檢監察機構和組織相關程序法規制度，不斷深化檢查體制改革，完善監察制度。努力完善黨內法規，出臺切合實際、可操作性強、規范化的黨內違規行為的追究問責法規，明確相關問題的處理程序和規范要求。通過黨內法規關于執紀問責的相關法規來警示和預防黨內腐敗和違規行為。加強對于紀檢監察機構及其工作人員本身的執紀執法的規范化約束，通過規范化和程序化的設計讓黨內執紀執法工作更加公開透明，有效維護黨的集中統一，確保黨的隊伍的先進性、純潔性與廉潔性。

3.加強黨內法規中黨內組織的規范

黨內法規要加強相應的立法，著重加強黨內組織機構的規范化管理，借鑒政府的“三定方案”等相關工作經驗，逐步明確黨內組織和部門間的職能，確定機構，明確人員編制的配備。同時面向公眾公開，接受廣大黨員的黨內監督和社會大眾的社會監督。逐步探索黨內組織機構編制管理辦法，完善黨的組織機構管理。深化黨內組織的改革，去掉臃腫和不必要的機構設置，將職能交叉的黨內組織部門合并重組，精簡機構和人員，提高辦事效率。制定黨內組織活動辦法，明確黨內組織的活動范圍和邊界及相關程序，規范黨內組織活動，引導黨內組織有序發展。提升黨組織的影響力與公信力。制定黨組織的跨地區跨部門交流與溝通機制，探索黨組織的交流的國際化渠道與制度安排，樹立四個自信，不斷學習中外先進制度經驗，增強黨的自身建設。

(二)黨內法規體系程序內容的完善路徑

1.加強黨內法規制定的民主化

黨內法規的制定雖有相應的法律程序，但作為對全黨具有廣泛約束力的黨法黨規，仍需擴大它的民意基礎，即增強廣大黨員的參與熱情與參與度。黨內法規涉及每個黨員的切身利益，必須通過有效的制度安排和相應的參與機制保證廣大黨員充分參與其中。要不斷借鑒我國國家立法中的相關經驗，引入黨內法規的起草建議征集、論證會和聽證會的黨員代表參與機制，暢通普通黨員參與制定黨內法規的溝通渠道。通過相應的程序設計確保符合條件的黨員可以依據相應的黨內法規參與到黨內法規制度建設中。通過廣泛的參與和有效的互動來提升黨內法規制定的科學性和民主性，增強政治認同。制定約束性的黨內法規制定的程序性立法，切實保障黨內法規制定程序的規范化和民主化。

2.推進黨內法規的評估和清理的制度化建設

要逐步建立黨內法規的評估機制，及時對黨內法規進行評估，同時對黨內法規的實施與運用進行動態化的跟蹤評估，注重在黨內法規的清理實踐當中積累經驗。對于不合時宜或者與新制定的黨內法規相抵觸的舊的法規根據實際情況，按照法定程序進行相應清理。黨內法規要注重定期及時清理，并且建立相應的規范化的清理制度和退出機制，“將及時清理作為黨內法規制度建設的一部分以及制定或者修改黨內法規和規范文件的一個必經環節。”[9]逐步建立常態化的黨內法規清理退出機制，將定時定期清理和日常動態化清理相結合，“使原來繁雜、大規模的法律法規集中清理轉變成為經常性的長效清理機制，從而節省大量的法規清理成木，提高法規清理的工作效率。”[10]不斷增強黨內法規的時效性、科學性及實踐性。大膽借鑒古今中外的優秀經驗，開展試點，總結經驗，形成適合自身發展的黨內法規清理機制。同時不斷提升黨內法規的前瞻性、科學性，引領發展，規范黨的領導。