地方政府債務風險及其化解思路

吳婷

摘 要：地方政府債務是地方政府為了彌補財政赤字，配置社會資金以調控和規范經濟運行的一種特殊方式。地方政府通過舉債籌集資金，有效解決了地方建設資金短缺問題，為地方經濟發展創造了良好的環境條件。但是，隨著地方政府舉債規模的擴大，地方政府債務風險管控水平不足的問題逐漸凸顯，地方政府需要承擔清償責任而引發的債務風險日趨突出。在此情形下，地方政府如何識別風險、評估風險、化解風險，就成為了當下重要而迫切需要解決的問題。本文以H地區為典型案例，在分析H地區地方政府債務的現狀基礎上，深入探討了H地區政府債務風險，并提出了化解地方政府債務風險的思路及措施。

關鍵詞：地方政府;政府債務;債務風險

一、H地區政府債務的現狀

（1）債務運行總體平穩

至2017年末，H地區政府債務限額為25000萬元，政府性債務總規模為21821.33萬元，其中：一般債券為13321.33萬元，專項債券8500萬元。已完成存量債券置換為8321.33萬元，尚有500萬元存量債務需要在2018年到期置換。全部債務均為政府負有償還責任的債務，全額納入區級財政預算管理，專項債務占比38.95%。當年可供支配的財力為21986萬元。

（2）專項債務償還缺乏保障

專項債務是為具有一定收益的公益事業發展而舉借，多與民生、城建、公共領域的項目匹配，以對應的政府性基金或專項收入作為償債來源。以H地區為例，2016年該區政府申請專項債券4500萬元，用于修建一條40米寬的道路，并在道路兩旁打造平臺，預備招商引資。資金的即時到位，解決了項目資金需求，緩解了區級財政支出壓力。但在施工過程中，發現規劃區域內的高壓變壓器管網搬遷成本太高，導致路面縮減至25米。到賬的4500萬元專項債券僅使用1700萬元，造成專項債券資金使用效率低下，與之對應的償債資金來源也受到了影響。

（3）隱性債務問題突出

隱性債務理論上不屬于地方政府債務，其主要是通過諸如擔保、出具承諾書等不合規操作或偽PPP、偽政府購買等變相舉債行為而產生。2014年H地區政府開始著手該區域“棚改”事宜，由區級控股融資平臺公司承建。從2015年到2017年間先后通過融資平臺公司等融資機構向國開行貸款、政府承諾回購農發基金以及政府購買服務等形式，籌集棚改項目資金16億元。由于金融機構提供資金時，要求政府及其所屬部門出具承諾函、擔保函等形式的擔保，由此，H區地方政府產生了25年期債務本息為25億的隱性債務。

二、H地區政府債務風險分析

地方政府債務風險主要是指政府在債務到期時無法償還的可能性，而且還包括拖累經濟發展和影響社會穩定的隱性風險。從H地區的債務現狀，分析地方政府債務存在的風險情形如下：

（1）地方政府債務風險整體可控

從上述H地區債務數據分析可以得出：首先，債務總規模未超規定限額，資產負債率低于國際公認的60%的安全警戒線;其次，清理甄別認定的存量債務即將全部置換完成，有利于減輕當前財政支出壓力;再次，2016年開始新增專項債券，從其占比可以看出呈現明顯增長趨勢。與專項債券對應的項目，前期資金需求大，投資收回期長。一旦項目在建設過程中出現被迫停工或下馬的情形，專項債券的使用、管理和償還，難免存在風險隱患。但從總體情況分析，債務規模在可控制范圍內，運行情況尚屬平穩。

（2）隱性債務風險不容樂觀

分析從2015年開始的H地區的隱性債務數據可知：該地區隱性債務規模巨大且增長迅速，與其地方綜合財力嚴重不匹配。而且，舉債主體復雜、舉債形式多樣，債務信息不透明，監管十分困難。甚至，部分領導為了完成上級下達的“棚改”任務，往往過高估計棚改搬遷后的土地收益，并以此為依托，盲目舉債或者進行債務擔保，完全忽視自我監管和債務風險，加劇了發生債務風險的幾率。

（3）債務風險監管需要提高

無論地方政府出于發展經濟和穩定社會的考慮，還是當政者出于優秀政績的考量，往往過高的估計了經濟發展的作用和自身的償債能力，缺乏債務風險意識。同時，自上而下，也沒有成立專門的債務風險管理機構，能夠做出統一決策。而且，也缺乏統一、規范的債務監管體制。所以，在實際操作中，各地方的舉債主體、舉債形式花樣翻新，單位領導層不切實際的相互借鑒“經驗”，銀行等金融機構的不規范參與，債務風險還是真真切切存在的。近年來，黨中央國務院針對地方政府債務出臺了一系列政策措施，規范地方政府舉債行為，取得了積極成效。目前，地方政府債務風險總體可控，債務風險監管體制及監管能力有待提高。

三、化解地方政府債務風險的思路及措施

（1）化解地方政府債務風險的思路

1.加強立法，適度放權

國家應以立法的形式，科學地劃分各級地方政府的財權和事權，明確其權利與責任，并完善預算法、轉移支付等相關法律法規，將地方財政管理納入法制化管理體系。同時，適度擴大地方財稅權利，增加地方財政收入，優化債務結構，減少債務存量，合理控制地方政府債務規模。

2.拓展思路，尋求途徑

地方政府應轉變思路，全力推進新興產業發展，積極改善營商環境，大力發展實體經濟。培育壯大重點產業園區，形成高端制造業集群中心，夯實稅源基礎，提升稅收的持續性，增強政府的償債能力。同時，進一步提高國有資本運營效率，加強國庫資金管理，增強債務風險防范能力。從目前情況看，隱性債務風險大多與城市建設項目相聯系，這就需要轉變城市建設理念，做出長期發展規劃，考慮發展的資金來源，未雨綢繆，綜合考慮融資渠道和方式。嘗試采取PPP方式或產業基金等方式，大力加強產城融合，處理好中長期規劃與年度預算的關系，探索可行途徑推動現代經營城市理念的落實。

3.吃透政策，順勢而為

2017年7月舉行的全國金融工作會議要求地方各級黨委和政府樹立正確的政績觀，嚴格控制地方政府債務增量，終身問責，責任到人。而在同期召開的政治局會議上第一次提出：堅決遏制隱性債務風險。之后，針對大部分違法違規融資行為引發的隱性債務進行了理順、規范。與此同時，國家也不斷推出新的正規的融資方式，包括地方政府一般債券、多品種的專項債券地（土儲專項債、收費公路專項債、財預[2017]89號所提出的“實現項目收益與融資自求平衡的”中國版市政債等），以及符合政策的政府購買服務、PPP方式、政府投資基金等。面對這一系列的新舉措，必須認真學習，吃透政策，找準著力點，順勢而為，抓住機會，充分利用國家的綠色金融政策，結合當地經濟發展的特點，享受政策帶來的優惠。

4.轉型平臺，市場運作

現行政策要求大力推動融資平臺轉型，鼓勵與地方政府脫鉤，改造成為自主經營、自負盈虧的獨立法人企業，實現市場化運營，并在妥善處理以往承擔的地方政府債務借貸職能后，明確公告今后不再為地方政府舉債融資。轉換成為獨立市場主體后的平臺公司，需要理順與地方政府之間的關系，地方政府作為出資人依法享有資產收益權，但不應參與平臺公司的經營管理。平臺公司需要完善其治理結構，優化產業結構，充實資本金，吸收社會資本，優化資產負債結構，以適應市場需求。

5.量力而行開展PPP項目

首先，需要界定實施PPP模式的項目范圍。其次，由地方政府擇優選出合規的市場主體，組建包括公私雙方在內的項目公司，合理確定項目定價，簡化項目相關手續的辦理程序，落實與項目實施相關的財稅優惠政策，確保實現公共利益最大化。同時，健全項目監管機制，加強事前、事中、事后績效管理。再次，地方政府需要開闊思路，拓展融資渠道，比如鼓勵運營主體進入資本市場融資;支持項目公司發行項目收益債券;引導地方金融機構提供中長期信貸支持或者與金融機構共同發起設立基金等等，吸引更多社會資本參與，滿足項目融資需求，化解隱性債務風險，緩解地方財政壓力。

（2）化解地方政府債務風險的對策措施

1.債務限額管理

2015年8月，全國人大常委會會議明確了限額管理地方政府債務余額。據此，財政部提出了不同地區的債務限額，要求地方各級政府在規定的限額內舉債和償還債務。2018年12月29日，全國人大常委會會議又通過了授權國務院提前下達部分新增地方政府債務限額的決定。這些政策表明：中央規劃控制的是地方政府舉債的“天花板”。在不突破“天花板”的前提下，地方政府舉債的實際規模由本級人大決定。提前下達部分新增債務限額，有利于地方政府提前規劃新一年度的項目資金安排。

2.債務歸口管理

地方財政部門應將地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，以期實現“借、用、還”的統一。這是有效控制地方政府債務風險最為關鍵的舉措之一。

3.申請存量置換

地方存量債務置換，通俗講就是創造一種長期、低利率的金融產品替換掉短期、高利率的債務。允許以債償債是符合國際經驗的，但是需要注意“度”。申請地方政府債務存量置換主要出于對防范地方政府債務資金鏈斷裂的系統性風險的考慮，而且，地方存量債務置換還可以緩解地方政府再融資的壓力，也為地方騰出資金用于重點項目建設創造了條件。

4.健全責任制度

地方政府承擔償還其所舉借債務的責任，中央實行不救助原則。因此，地方政府建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制和問責制度尤為必要。嚴禁以任何名義、任何方式、任何渠道違法違規或變相新增政府債務。為防控政府債務風險，各級政府需按照“分級負責”的原則，一級管一級，嚴守紀律紅線，強化制度落實，依規處理發生債務違約等重大風險事件的地區和相關責任人。

5.設立兩類基金

為了規避地方債務違約事項，從謹慎性原則出發，建議地方政府提取償債準備金，筑牢最后一道防范地方債務風險的堤壩。同時，可以鼓勵地方政府出資設立地方產業發展基金，充分利用資本市場為地方政府基礎設施建設提供充足資金，以支撐地區經濟可持續發展。

6.因城施策

財政部就地方政府隱性債務問題多次提出，不允許發生新的隱性債務，同時穩妥化解隱性債務存量。為了徹底摸清隱性債務底數，從源頭上堵住地方政府債務的“后門”，嘗試建立與政策性銀行的協作機制，加強兩者在政府項目建設融資監管中的合作。而且，化解隱性債務可先以地市級為試點，實施“一城一策”，因城施策，因地制宜，合理確定債務化解方案。如此，開“前門”堵“后門”，切實有效降低隱性債務存量。

四、結語

地方政府舉債籌集財政建設資金，切實緩解了地方需求，實現了有限社會資源在政府、企業和個人之間的有效配置，對地方經濟發展起到了積極作用。但是，在舉債過程中，存在的債務風險的各種問題，仍然不容忽視。因此，有針對性的提出化解債務風險的思路和債務風險管理的措施，并切實得以實施，可以達到保障增加地方財政收入和增強債務償還能力以及預防的能力，便于更好地發展地方經濟，維護社會經濟的穩定。

參考文獻

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