我國行政事業(yè)單位內部控制探究

岳媛媛 朱文莉

摘要：當前我國行政事業(yè)單位內部控制建設處在單位自建自評階段，內部控制體系的建設程度、對公權力的制約效果值得深入探討。本文基于全面預算的視角，探究行政事業(yè)單位內部控制建設的作用及存在的問題，提出促進行政事業(yè)單位內部控制建設的重點，為共同促進國家治理體系完善提供思路和建議。

關鍵詞：行政事業(yè)單位 全面預算 內部控制

一、引言

目前我國的經(jīng)濟增速放緩，一方面國家向社會采取結構性減稅，而行政事業(yè)單位承擔的公共服務則更加精細、更加復雜，預算資金使用的實際效果能否滿足社會公眾的需求就成為考量國家治理能力的重要指標。另一方面預算管理作為我國行政事業(yè)單位內部控制管理中的重要組成部分，對促進行政事業(yè)單位內部控制建設的完善，共同促進國家治理體系進一步健全，有著十分重大的意義。

二、預算管理對內部控制建設的影響及要求

國家預算管理制度要求“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。行政事業(yè)單位預算要發(fā)揮應有的財政治理調節(jié)功能，就要進行合理有效的治理。單位預算治理是通過制約單位預算的編審、執(zhí)行、決算與績效評價環(huán)節(jié)的權力運行，從而實現(xiàn)預算和決算的合法性、合理性和有效性。

（一）促進行政事業(yè)單位的全面、系統(tǒng)、科學的預算管理

新預算法規(guī)定，全面取消行政事業(yè)單位的預算外資金，將全部財政收支納入預算編制中，并制定一系列實施細則，確保預算編制有法可依。從而改變以往行政事業(yè)單位在編制預算過程中編制不全面、存在大量資金未納入預算，更有甚者在預算編制中存在“兩張皮”的情況，導致預算編制脫離實際、不能真實反映行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動。

（二）奠定行政事業(yè)單位內部控制的基礎

我國行政事業(yè)單位內部控制分為單位層面和業(yè)務層面。其中內部控制業(yè)務層面包含預算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理。其中內部控制業(yè)務層面中的預算管理是行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的起點，并貫穿于整個經(jīng)濟活動當中。內部控制的建設完善有利于預算的落實和執(zhí)行，內部控制是否嚴格有效，直接關系到預算的執(zhí)行和完成情況。

三、我國行政事業(yè)單位內部控制的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）內部控制建設內生動力不足

部分行政事業(yè)單位內部控制意識薄弱，沒有形成整體的內部控制觀念，單位領導對內部控制建設不夠重視，大部分單位都是由財務部門制定內部控制制度、其他部門在內部控制工作中參與度較低，不能發(fā)揮輔助決策和監(jiān)督功能。各行政事業(yè)單位有各自不同的工作重點和履職程序，難以建立統(tǒng)一的內部控制標準，大多數(shù)單位很難建立起符合自身的科學、系統(tǒng)、實用的內部控制制度。

（二）內部控制執(zhí)行不到位

我國行政事業(yè)單位長期來“一支筆”和一把手說了算的管理形式依然普遍存在，多數(shù)單位存在有制度無執(zhí)行，制度的執(zhí)行和落實較差。預算管理流于形式，預算執(zhí)行主觀性強，起不到良好的控制作用。行政事業(yè)單位沒有形成嚴格的風險防控體系和評估機制，工作人員對業(yè)務全程不能進行細致的梳理，不能準確把握關鍵點，導致不能有效的防范來自單位內外部的各種風險。

（三）內部控制信息化建設有待加強

當前行政事業(yè)單位使用的系統(tǒng)軟件都是財政部門統(tǒng)一配發(fā)的，但各軟件個成體系，缺乏相應的整合。內部控制規(guī)范要求單位要充分利用現(xiàn)代化技術手段，通過信息系統(tǒng)建設實施歸口管理，將內部控制流程嵌入信息系統(tǒng)，減少或消除人為的操縱因素，保護信息安全。但在基層單位，由于主體業(yè)務千差萬別，很難有統(tǒng)一適用的系統(tǒng)軟件。

（四）外部監(jiān)督的程度較低

預決算信息不夠公開透明，缺乏監(jiān)督。近年來預決算公開力度不斷加大，但公開不及時，且部分公開流于形式，缺乏詳細的注釋和說明，不利于群眾的監(jiān)督。審計、紀檢、財政部門雖然每年會對行政事業(yè)單位進行檢查，但多數(shù)在于查找問題，對內部控制的運行機制檢查和評價較少，沒有對行政事業(yè)單位的內部控制建設起到足夠積極的促進作用。

四、新預算法視角下行政事業(yè)單位內部控制建設的重點

（一）科學、系統(tǒng)、嚴密的預算編制和執(zhí)行

行政事業(yè)單位應不斷更新預算編制理念，按新預算法的立法精神和要求編制預算，要求單位相關部門全力配合、力求使預算編制切合單位實際情況，能夠使編制的預算很好地服務于整個單位的工作。不斷強化預算管理執(zhí)行力，針對預算管理缺乏有效控制的問題，以嚴格的內部控制程序及要求控制各項目支出的額度，杜絕項目之間相互擠占資金的情況，保證預算的執(zhí)行。調動各有關部門參與預算管理的積極性，做到以財務部門為中心，各部門為重要組成部分的預算管理體系，形成各部門間的良性互動，做到有效溝通、及時反饋的預算動態(tài)管理機制。

（二）內部控制不斷完善和有效執(zhí)行

1.收支業(yè)務。目前行政事業(yè)單位普遍實行國庫收付管理制度，涉及資金項目的范圍涵蓋大部分的財政資金，公務卡結算管理、國庫動態(tài)監(jiān)控等方面的改革依然在不斷深化推進，行政事業(yè)單位要積極適應改革要求，規(guī)范日常收付管理工作，配合財政改革，提升財政資金的使用效率。

2.項目管理。項目的內部控制是預算執(zhí)行的重點，是資金分配和使用的重要渠道。在新預算法的要求下，項目內部控制應通過建立更加完善的項目系統(tǒng)，即評估、立項、批復、采購、執(zhí)行、驗收、決算、審計等環(huán)節(jié)的規(guī)范來實現(xiàn)。并實現(xiàn)滾動的項目管理，形成項目之間的比對和排序，符合長遠發(fā)展、具備良好效益的項目預算上重點支持。規(guī)避項目選擇的隨意性，實現(xiàn)專項項目的績效指標評價。

3.政府采購。新預算法嚴格規(guī)定事業(yè)單位采購管理的工作流程，將采購情況歸屬到預算、決算的公開范疇內，通過政府集中采購規(guī)范財務支出，政府采購目錄目前涉及面廣、覆蓋面大。為提升財務信息的透明性與科學性，行政事業(yè)單位必須嚴格政府集中采購制度，避免違規(guī)采購，促進單位采購程序規(guī)范化。新預算法提出，預算管理、國庫收付管理、政府集中采購管理構成財務支出管理改革的三駕馬車，是促進財務支出管理工作更加規(guī)范的有力工具。在實際工作中，財政部門應將三者有機結合起來，以達到規(guī)范和控制預算單位資金支出的目標。另外，未涵蓋在政府采購系統(tǒng)中的各單位自主采購項目，各單位也應制定嚴格的采購程序和標準，并嚴格執(zhí)行。

4.資產(chǎn)管理。資產(chǎn)管理的核心內容是實現(xiàn)帳實雙控、以采購為起點以處置為終點，設置完整的采購、驗收、登記、變更、盤點、處置程序和制度，從賬務到實物完整系統(tǒng)的控制系統(tǒng)。

（三）嚴格的監(jiān)督及問責

通過嚴格的內外部監(jiān)督有利于發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位在使用財政資金、行使管理權、內部控制建設方面的問題，并震懾其完成整改。審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)督、財政監(jiān)督、社會監(jiān)督形成合力全方位促進行政事業(yè)單位的內部控制建設提升。對于單位負責人，其作為內部控制建設的主導者，對內部控制建設、執(zhí)行、完善具有領導責任，對不盡責、推諉阻撓、“年年審、年年犯”整改不到位的單位和部門負責人應追究領導責任，以嚴格的內控機制監(jiān)管權力。

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（岳媛媛系陜西科技大學經(jīng)濟與管理學院在讀碩士研究生;朱文莉就職于陜西科技大學）