黨政機構改革背景下人才工作領導機構的改革
——以省級人才工作領導機構為例

□董 博 吳 江

黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化，將“統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系”作為深化改革的重要內容。2016年2月，中央出臺的《關于深化人才發展體制機制改革的意見》強調，要“理順黨委和政府人才工作職能部門職責，將行業、領域人才隊伍建設列入相關職能部門三定方案”。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，各省機構改革方案陸續獲批。人才工作機構改革也提上了議事日程，如北京成立了人才工作局、海南設立了省委人才發展局。但從人才工作實踐看，進一步優化人才工作機制，厘清人才工作職能部門的職責，減少黨委政府部門職能交叉重復，是確保各級人才工作領導機構有效發揮作用、維護“黨管人才”權威的重要手段和必然選擇。

一、人才工作領導機構重任在肩

（一）人才工作領導機構是推動人才強國建設的核心力量

在人才強國建設提出的關鍵時期，為有效調動各方力量，整合人才發展資源，中央組織成立了人才工作協調小組。從時間上看，人才強國和人才工作協調小組同時提出。2002年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于印發〈2002—2005年全國人才隊伍建設規劃綱要〉的通知》，提出著眼于各項事業的長遠發展和人才的總體需求，樹立發展新理念，實施“人才強國”戰略，正式將人才強國上升為國家戰略。并指出各級黨委政府要從戰略高度認識人才工作的極端重要性，中央成立人才工作協調機構，統一指導全國人才隊伍建設工作，各地區、各部門也應采取相應措施。2003年5月22日、23日，中央政治局常委會議、中央政治局會議先后聽取中央組織部關于人才工作有關情況和意見的匯報，會議決定成立中央人才工作協調小組，負責統一指導協調全國的人才工作和人才隊伍建設。同年6月12日，中央人才工作協調小組召開第一次會議，討論通過協調小組的職責和工作規則。從那時起到2016年年末，中央人才工作協調小組共召開43次會議，平均每年召開3～4次會議，有力地推動了“人才強國”戰略的實施。

（二）人才工作領導機構是落實“黨管人才”原則的組織保證

成立中央人才工作協調小組，是根據黨管人才的要求，為全面加強人才工作采取的一項重要組織措施[1]。通過協調小組的方式，將各方面的優勢和積極性調動起來，有利于把人才工作方針政策與黨和國家的各類方針政策聯系在一起，形成人才工作合力，推動重大方針政策的落實。中央人才工作協調小組成立后，各省市區、中央各部委辦局和單位陸續成立了本地區、本單位的人才工作領導或協調機構。從上到下的人才工作領導機構，形成組織嚴密、覆蓋廣泛的機構體系。從領導配備來看，各級普遍由黨委主要領導或分管領導擔任機構組長，突出了黨委對人才工作的絕對領導。這種組織結構使得各級人才工作領導機構成為貫徹落實黨中央關于人才工作決策的核心機構，為全面落實黨管人才提供了堅強的組織保證，機構本身也成為黨管人才的鮮明標志。

（三）人才工作領導機構是整合人才開發資源的重要機制

協調各方、整合資源是人才工作領導小組的重要目標定位，這一機制打破了原有的條塊分割的資源藩籬，將各種可用、有用而原來不用的政策、項目、資金集中起來，形成了目標有人規劃、路徑選擇有人拍板、各方關系有人統籌、協調議事有章可循的工作局面。中央人才工作協調小組成立后，中央明確提出，各成員單位的工作職責不變，原來工作中的領導關系也不改變，凡各部門職責范圍內的工作，還是由部門自己定自己做[2]。作為各級人才工作領導機構的日常辦事機構，各級組織部門抓人才工作的責任更加突出，擔負起了“牽頭抓總”作用。人才工作“牽頭抓總”職能明確后，各級組織部門在原有的干部類和組織類內設機構基礎上，增強了人才工作部門，形成了干部、組織、人才“三個輪子”并駕齊驅的工作架構。借助組織部的政治優勢、組織優勢和領導優勢，各級人才工作領導機構整合人才開發資源的職能得以充分顯現。

（四）人才工作領導機構是人才治理體系的有機組成部分

在交錯復雜的環境中進行協作是現代公共治理的核心內涵。公共治理需要多主體合作，而促進多方協作正是人才工作領導機構的優勢所在。在實際工作中，人才工作領導機構通過制定規劃、出臺政策、直接聯系服務等方式，將行業管理部門、用人單位和人才群體在人才開發中的不同職責進行整合引導，促進了不同主體之間良好伙伴關系的形成。部分地區還成立了人才工作協會[3]、人才開發基金會等社會組織，在人才工作領導小組的指導下，配合政府職能部門開發人才資源，引導用人單位加大人才開發力度，促進人才群體的協作互動。從這些方面看，人才工作領導機構已經超越了黨委或政府職能機構的作用，成為全社會人才治理的中樞系統，引領全社會人才開發的方向。

二、人才工作領導機構建設取得初步成效

自中央人才工作協調小組成立以來，我國人才工作領導機構蓬勃發展，從無到有，從少到多，影響不斷增加，觸角延伸到人才開發的各個領域，發揮著重要作用。十幾年來，全國人才工作領導機構建設有以下4個方面成效。

（一）人才機構多級體系形成

隨著人才強國戰略的深入實施，人才強省、人才強市、人才強縣、人才強校、人才強企等口號陸續提出，各地各單位紛紛參照中央人才工作協調小組，成立本地本單位的人才工作領導機構，并增設人才工作領導小組辦公室與組織部門合署辦公。以某省為例，全省9個市州和60個縣市區均成立了人才工作領導小組，人力資源和社會保障廳等較大的職能部門也都成立了相關機構，一些開發區、高校成立了獨立于黨委組織部門和人事部門以外的人才工作辦公室，負責統籌本地本單位人才開發工作。截至2012年年末，全國31個省區市和15個副省級城市全部成立了人才工作領導（協調）機構及辦事機構，近99.8%的地（市）級和98.6%的縣市級設置了人才工作領導機構，中央20個人才工作成員單位中，已經有16個設立了人才工作領導機構[4]。全國從中央到地方建立了上下銜接、左右協調、組織嚴密、覆蓋廣泛的人才工作領導機構體系，“全縣一盤棋”“全市一盤棋”“全省一盤棋”“全國一盤棋”的人才優先發展局面逐步形成。

（二）黨管人才格局基礎夯實

黨管人才是黨的組織制度的重要組成部分[5]。黨對人才工作的統一領導，更清晰地界定了人才工作在黨的事業和國家戰略中的定位[6]。自2003年“黨管人才”原則的提出和人才工作領導機構的建立，各級黨委從經濟社會發展全局出發，著力推動構建黨委統一領導，組織部門牽頭抓總，有關部門各司其職、密切配合，社會力量廣泛參與的人才工作新格局。十幾年來，黨管人才格局的建設目標一以貫之，得到各職能部門、用人單位和廣大人才的接受和認可，特別是2012年8月，中央出臺《關于進一步加強黨管人才工作的意見》，進一步將中央對黨管人才的要求進行明確，有統有分、體系完善、脈絡清晰的黨管人才工作格局逐步完善。

（三）工作運行機制基本成熟

各地人才工作領導機構在目標定位、組織機構、運行規則等方面大同小異。從職責定位上看，深入貫徹管宏觀、管政策、管協調、管服務“四管”和抓戰略思想研究、抓總體規劃制定、抓重要政策統籌、抓創新工程策劃、抓重點人才培養、抓典型案例宣傳“六抓”[7]；從名稱上看，有的參照中央人才工作協調小組，成立了“協調小組”（如廣東省、海南省、貴陽市等），大多數省份都成立了“領導小組”；從領導配備看，有的由黨委書記任組長（如吉林、山西等）、有的由黨委副書記任組長（海南、河南、河北等）、有的由黨委組織部部長任組長（浙江、山東、福建、貴州等）；從組成部門看，各地也不盡相同，但基本參照對應了中央人才工作協調小組成員單位，涵蓋了與人才開發密切相關的組織、宣傳、統戰、人社、發改、教育、科技、工信、民政、財政、農業、文化、衛生、國資、外專、扶貧、科協等單位[8]；在運行規則上，強調“一把手”抓“第一資源”，要求黨政主要負責同志帶頭抓人才工作，黨委常委按照分工抓好分管領域或系統的人才工作，建立了科學決策機制、分工協作機制、溝通協調機制、督促落實機制等，一些地方還以文件的方式對各種工作機制和規則進行了細化。如，山東省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于健全完善省人才工作領導小組運行機制的意見》（魯廳字〔2011〕10號），福州市制定了人才工作領導小組及成員單位職責和工作規則，人才工作領導機構工作規范化、科學化水平不斷提高。

（四）引領人才工作正確方向

多層級人才工作領導機構體系的建立，加速完善了黨管人才工作格局，促使全黨上下、各行各業都對人才工作有了清晰的思想認識，倡導了科學的人才理念，營造了良好的人才生態，人才體制機制改革、人才政策創新、重大人才工程實施、人才隊伍建設等全面推開。同時，在《2002—2005全國人才隊伍建設規劃綱要》基礎上，將人才強國戰略作為專章列入國民經濟和社會發展“十一五”規劃，并編制了《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020）》。從微觀的人才計劃發展到宏觀和微觀并存的人才戰略，從臨時的、零散的和個案性的人才計劃發展到長遠的、系統的和整體性的人才戰略[9]，確保了我國由人才大國向人才強國邁進的步伐蹄疾步穩、順利推進。

三、人才工作領導機構面臨的挑戰

人才工作領導機構成立以來，取得的成績顯而易見，但也存在許多傾向性問題，特別是基層人才工作領導機構發展緩慢、定位偏差、職能弱化的傾向有所顯現，影響了黨管人才的權威性和人才強國建設進程。

（一）機構發展緩慢

人才強國戰略提出的十幾年，是全國人才工作大發展的時期。2003年，中組部成立人才工作局，各級黨委組織部門紛紛行動，增設人才工作處、人才工作科、人才辦等機構，截至2012年年末，97.3%的地市級黨委組織部門和81.2%的縣市級黨委組織部門建立了專門的人才機構，并配備精兵強將。一時間人才工作成為全社會高度關注的熱點話題，各地大力推動人才工作創新，一些地方甚至成立了“人才局”[10]，還有的地方參照“招商局”成立了“招才局”[11]。但機構規模相對較小，作為組織部“三個輪子”中最小的輪子，工作人員數僅是各級組織部門從事“干部工作”或“組織工作”的四或五分之一。各級組織部內設的人才工作機構一般只有1個處（科），不但一直沒有增加，而且與人才工作領導機構成立之初相比有所減少。例如，某省委組織部人才工作處成立之初與省人才工作領導小組辦公室合署辦公，編制15個，后增設了院士專家服務中心，增加事業編制20個，但后來機構陸續減少或合并，截至2016年年末僅剩人才工作處一個機構，編制8個，且經常空編運行。市縣級組織部人才工作部門工作人員數更是捉襟見肘，地市級一般只有2～3人，縣級經常只有1人，與眾多逐漸增加或擴大的機構發展趨勢形成鮮明對比，無法滿足組織部門在人才工作上牽頭抓總的工作要求。

（二）工作內容固化不夠

各級人才工作領導機構的工作內容呈現出階段性、隨機性等特點，存在上下不一致、前后不連貫現象。縱向上看，2012年中共中央辦公廳《關于進一步加強黨管人才工作的意見》（中辦發〔2012〕22號），從總體要求、工作格局、方式方法等方面對人才工作領導機構職責進行了界定，但重點說的是“怎么管”，對“管什么”沒有明確要求。實際工作中各地各級不盡一致，“上熱下冷”“上忙下閑”現象普遍存在，從中央到縣市，越到基層，人才工作領導機構工作任務越少、工作內容越單一、發揮作用越有限，工作的持續性、規范性越差。由于缺少統一規范性文件要求，有些縣級人才工作領導機構只好自選動作，做多做少、做到什么程度主要由本地主要領導的重視程度和關注點決定，不利于人才工作科學發展。橫向上看，同一層級人才工作領導機構的任務也往往缺少固定脈絡，特別是“項目化”引入人才工作以后，一批人才項目兩三年結項后就“換頻道”，長期堅持、久久為功的固定工作內容較少。以某省為例，據不完全統計，2003—2010年，省市縣三級謀劃設計了400多個人才項目[12]，但2010年以后，人才項目比較少，僅有“雙百千萬”人才計劃、高層次創新創業人才引進計劃等幾個，前后對比來看，人才工作方式發生了變化，工作內容也大相徑庭。

（三）活躍程度有所降低

與成立之初相比，當前人才工作領導機構活動逐漸在減少，領導小組會議召開次數、黨委主要領導出席活動次數、影響較大的創新性工作數量、上級對下級指導等都在明顯下降。中央人才工作協調小組會議召開次數一直較為穩定，但基層人才工作領導機構會議變化較大。機構剛剛成立的幾年，每年都召開多次會議，年初召開會議總結上年工作、部署新一年工作，年中研究討論重要人才文件和事項，有的地方還會召開人才工作領導小組擴大會議，對重要人才典型進行表彰。近幾年，許多省級人才工作領導機構，平均一年召開一次會議，個別年份一次都沒有召開，重要人才工作有的由常委會會議審議、有的用書面會簽的方式決定。以某省人才工作領導小組為例，成立之初每年至少召開2次領導小組會議，每次會議名稱中體現出會議次數，如“某省人才工作領導小組第一次會議”2004年5月召開，至2008年已經召開第10次會議；然而2009—2013年的5年間僅開了5次會議；到2015年以后，領導小組會議不再體現會議的次數，會議的召開更加沒有規律。領導機構定期例會制度的弱化，使機構的影響力在不斷下降，人才工作領導機構的重要活動數量也明顯減少，這些變化在一定程度上影響了決策的執行力度和效果，很多工作也都開始降調、精簡、弱化，甚至在邊緣化。

（四）職能交叉重復現象顯現

人才工作領導機構的設立，使原來分散化、碎片化的人才開發活動上升到戰略高度，實現了區域資源的跨部門合作整合。這個過程中，組織部門作為人才工作牽頭抓總責任部門，代表人才工作領導機構在人才開發中地位更加凸顯，職責不斷增加，除承擔黨政人才隊伍建設任務外，參與的人才開發工作更加具體深入。盡管中央一再要求組織部門做人才工作要“堅持牽頭不包辦、抓總不包攬、統籌不代替”[13]，在實際工作中，各職能部門對牽頭部門的習慣性依賴表現明顯，組織部門在出臺人才政策、推進人才改革、人才培養引進和人才聯系服務等各項工作中，存在界限不清、觸角過長、領域泛化傾向，甚至承擔起“無限責任”。凡是帶“人才”字樣的文件和任務，都征求組織部門意見，其中大多要求組織部門作為責任部門牽頭落實。以某省委組織部為例，每年接到同級黨委或政府辦公廳、發改委等相關部門征求意見、督導落實類文件數十件，2016年達49件，其中僅發改部門的發文就達18件，沒必要由組織部門牽頭、應由各職能部門落實的占一大部分。例如，發改部門在推動現代服務業產業發展時[14]，提出實施十大工程，將增強人才保障作為保障措施之一，提出的引進人才、制定人才優惠政策等具體任務，都指向了組織部門，在文件落實和調取情況時，出現了政府職能部門向黨委組織部門安排任務、催要材料、要求代擬文件的情況，出現了典型的多頭管理的現象。事實上，各類發展規劃、政策文件、領導講話，都涉及人才保障部分，如果組織部門都參與，根本做不到。組織部門在人才工作中“牽頭抓總”卻“抓”來了大量額外工作，而各部門因為自己分內的工作有別人在牽頭，有了“等靠要”思想，主動性和積極性發揮不夠。

表1 某省人才工作領導小組重要活動次數統計

四、省級人才工作領導機構改革的建議

（一）厘清黨政部門人才工作職責

作為人才工作牽頭部門的組織部門和其他各部門的關系比較復雜，存在指導關系、代理關系、合作關系、服務關系、督導關系等。組織部門既要代表本級黨委指導好各職能部門的人才開發工作，也要做好表率直接抓好一些重大人才工程；既要依靠各職能部門結合本部門業務創造性工作，又要為各部門開展工作提供支持和保障；既要鼓勵、宣傳、激勵各部門發揮作用，又要做好督導評估和客觀評價，集“裁判員”“運動員”和“頒獎嘉賓”于一身。正因為有這些復雜關系，又沒有明確的法律法規進行規范，實際工作中不可避免地出現工作職責不清的問題。在統籌機構改革過程中，需要進一步厘清黨委和政府部門間的責任，將各職能部門的人才開發職責寫入機構的“三定”方案，用法律法規進行固化，讓牽頭部門更加“超脫”，集中精力管領導、管規則、管監督、管評價，不再介入具體的人才培養開發、激勵流動、宣傳輿論等具體任務，將重心調整到調動各部門和用人主體積極性上來。

（二）整合各部門人才業務

統籌黨政機構改革的核心任務是職能的整合與劃分。職能是“體”，機構是“用”；職能是內在根本，機構是外在表象。避免出現黨委政府機構職能交叉，根本上是要梳理職能分工，明晰業務內涵。在人才開發實踐中，組織部門代表黨委牽頭人才工作，各級人力資源和社會保障部門實際履行著政府交辦的人才工作。按照當前中央提出的黨政人才、企業經營管理人才、專業技術人才、高技能人才、社會工作人才、農村實用人才6支人才隊伍的劃分方式，黨委組織部門直接參與或屬于本職業務的人才群體僅有黨政人才隊伍中的領導干部、部分普通公務員和專業技術人才隊伍中的高級知識分子（黨委直接聯系專家），這幾個群體僅是龐大人才隊伍中的極少部分，即使將公務員隊伍全部算作由組織部直接負責的人才群體，也不到人才總量的1/10。而政府人力資源和社會保障部門負責全部專業技術人員、技能人才的培養開發，參與部分企業經營管理人才、社會工作人才的評價認定，直接負責的人才群體占6支人才隊伍總量的80%以上，同時承擔半數以上現有人才政策的制定與執行，是人才開發工作的重要綜合性職能部門。在統籌黨政機構改革過程中，要充分認清各機構的本質屬性，讓專業的部門干專業的事，對固有的職能進行強化，對應有的職責進行強調。突出黨委部門的領導和指導定位，回歸政府部門提供公共產品和服務的本質。將黨委部門和政府部門交叉的業務，如人才引進、人才培養、人才評價、人才政策、人才服務等進行劃分，不應由黨委部門承擔的交給政府部門，讓政府部門沖到“前臺”，確保各項人才開發責任落到實處。

（三）科學設置人才工作機構

著力解決目前人才工作機構人員不足、力量分散等問題，合理配備人才工作專職隊伍，盡快轉變組織系統內部組織工作、干部工作、人才工作“三個輪子”大小不均的問題，解決部分職能部門人才工作專職隊伍缺失問題，破解基層人才工作力量弱化問題。加大人才工作機構改革創新力度，借鑒北京市成立由組織部門管理的人才工作局、海南省設立省委人才發展局、深圳市將組織部內設的人才處升格為人才局等實踐經驗，探索更加符合人才工作規律的機構設置方案。同時，按照綜合協調、人才開發、流動調配、聯系服務等業務分類，合理設置人才工作機構的內設機構，確保人才工作機構設置科學、職能清晰、人員充足、運轉高效，通過改革機構實現工作機制的優化提升。

（四）強化人才工作統籌力度

人才工作領導機構使整合人才工作力量成為可能，但在目標評價、績效評估方面制度仍不夠完善。許多地方的人才工作領導機構成員單位依舊按原有運作方式和職能定位開展工作，各自為政、名不副實的狀態仍然存在，導致黨管人才的方針、路線、政策未能完全落到實處。甚至一些職能部門名義上參與人才開發工作，實際上超然世外未履行相應職責，不主動謀劃、不主動適應、不主動開展工作，被動接受工作部署和分工。這些情況都需要在統籌黨政機構改革過程中，強化人才工作領導機構的監督考核職能，進一步明確組織部門作為人才工作牽頭抓總的方式方法，配強工作力量，建立指標考核體系，完善宏觀指導、科學決策、統籌協調、督促落實機制，使人才工作領導機構真正發揮“領導”作用，牢牢樹立黨管人才權威。