事業(yè)單位崗位管理制度的有效性分析
——以專業(yè)技術崗位為例

□孫彥玲

一、引言

事業(yè)單位是我國社會組織的重要構成之一，主要分布在教育、衛(wèi)生、科技等重要行業(yè)領域，是經濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體。根據相關統(tǒng)計數據，截至2016年年底，我國各類事業(yè)單位集聚了2200多萬專業(yè)技術人才，約占全國專業(yè)技術人才總量的30%，成為科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略實施的重要力量。為建立與社會主義市場經濟相適應的事業(yè)單位用人制度，激發(fā)事業(yè)單位創(chuàng)新活力，2006年人事部先后印發(fā)了《事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）和《〈事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》（以下簡稱《實施意見》），崗位管理制度正式在事業(yè)單位實行。據人力資源和社會保障部（以下簡稱“人社部”）統(tǒng)計，全國事業(yè)單位崗位設置完成率已超過90%[1]，崗位管理制度在推動事業(yè)單位用人機制從傳統(tǒng)的身份管理向崗位管理轉變，在調動事業(yè)單位人員的積極性、創(chuàng)造性等方面起到重要作用。但是從實踐中看，許多事業(yè)單位仍未實現因事設崗、人崗相適、以崗定薪、崗變薪變的管理目標，事業(yè)單位崗位管理中仍存在一系列突出問題亟待突破。當前我國經濟社會發(fā)展進入新階段，簡政放權、擴大用人單位自主權、生產要素按貢獻參與分配、職稱制度改革等與事業(yè)單位相關的各項改革在不斷推進，與此同時，隨著事業(yè)單位專業(yè)技術人員隊伍總量不斷增長，專業(yè)技術人才結構不斷優(yōu)化，原有的崗位管理目標和管理措施已無法適應當前的社會需求，事業(yè)單位崗位管理模式亟須改進，以為事業(yè)單位的人員聘用、職業(yè)管理、收入分配等提供有效依據。

梳理相關文獻發(fā)現，已有部分研究對特定行業(yè)或某一事業(yè)單位崗位管理的實施情況進行了探討[2][3][4]，但缺少對全國總體情況的調研分析。從研究方法看，多是對現象進行分析，缺少深入的理論探討。制度理論認為，制度的有效性可以從制度設計的合理性、制度執(zhí)行的可還原性、制度的自我更新性三個方面進行分析。其中，制度構建的合理性和合法性是制度存在的根本，但制度本身并不等同于制度的執(zhí)行或遵守[5]，制度執(zhí)行確保制度得以貫徹落實，制度的自我更新性則要求制度與所在環(huán)境相匹配，可以隨環(huán)境變化而自我完善。

為深入了解事業(yè)單位崗位管理制度中存在的普遍性、突出性問題，本研究以人才資源密集的專業(yè)技術崗位為例展開分析。一方面，通過文獻分析和實地調研收集整理部分省市、行業(yè)、事業(yè)單位的專業(yè)技術崗位設置數據和在崗人員數據，通過量化數據揭示專業(yè)技術崗位管理狀況。另一方面，聚焦事業(yè)單位專業(yè)技術崗位管理中的突出問題，在全國范圍內分別選取東部（浙江、江蘇、福建）、中部（湖北、河南、湖南）、西部（重慶、寧夏）、東北（遼寧）的代表性地區(qū)進行實地調研。調研對象涵蓋教育、衛(wèi)生、科技、農林、文博等多個行業(yè)，綜合采取會議座談、單獨訪談、實地考察等多種方式，參與座談、訪談的人員既有行業(yè)主管部門負責人、人事主管部門負責人，也有事業(yè)單位負責人和專業(yè)技術人員。調研內容不僅包括事業(yè)單位專業(yè)技術崗位設置管理現狀、存在的問題及改進建議，還對部分高校和科研院所的改革探索情況展開討論分析。

二、事業(yè)單位專業(yè)技術崗位管理制度設計的合理性評估

（一）崗位管理制度設計主體的外生性

合理性內化于制度的有效性，是制度有效性的必要條件[6]。制度的產生可源于外部主體的設計實施，也可基于組織自身的發(fā)展需求，因而有外生性制度與內生性制度。崗位設置是實現崗位用人的前提。在企業(yè)管理實踐中，企業(yè)根據戰(zhàn)略定位和業(yè)務發(fā)展，設置相關部門與崗位，并隨組織實際發(fā)展情況動態(tài)調整，于企業(yè)而言，崗位管理制度是內生性制度。根據《試行辦法》和《實施意見》，事業(yè)單位的崗位分為管理、專業(yè)技術和工勤三大類，“對崗位實行總量、結構比例和最高等級控制”“專業(yè)技術高級、中級、初級崗位之間的結構比例全國總體控制目標為1∶3∶6”，同時規(guī)定了高、中、初級崗位內部不同等級崗位的結構比例控制目標。由此，政府人事主管部門成為事業(yè)單位崗位管理制度的設計主體，規(guī)定了崗位總量、崗位類別、崗位等級結構等內容。于事業(yè)單位而言，崗位管理制度屬于外生性制度。崗位管理是組織內部的一項具體的、基礎性工作，當制度設計主體從用人單位上移到人事主管部門后，宏觀的制度設計與微觀的管理需求之間難免出現錯位。

（二）崗位設置與實際需求不匹配

從崗位數量和結構比例設置看，宏觀數據表明，2014年全國高、中、初級專業(yè)技術人才比例達到11∶36∶53[7]；2015年農業(yè)部事業(yè)單位實際聘用人員中，高、中、初級崗位之間的結構比例為 4∶4∶2[8]；據相關部門的統(tǒng)計數據，2015年全國事業(yè)單位高、中、初級專業(yè)技術崗位實際在崗人員的分布比例為1.5∶4.4∶4.1，均超出1∶3∶6的總體控制目標。調研情況表明，事業(yè)單位相對靜態(tài)的崗位供給與動態(tài)的崗位需求不相適。許多事業(yè)單位承擔的工作職責和任務量在不斷發(fā)生變動，對崗位的需求也在不斷變化，而編制、崗位總量和結構比例的設置相對靜態(tài)，難以滿足組織的動態(tài)發(fā)展需求。突出表現在崗位總量偏少，高級崗位和中級崗位緊缺而初級崗位過剩。目前多數政府主管部門以核定的人員編制為依據設崗，導致崗位供求矛盾。從崗位等級設置看，專業(yè)技術崗位共分13個等級，其中1～7級屬于高級崗位，初級和中級崗位共有6個等級，高級崗位等級數占比最高而結構比例設置最低，大多數專業(yè)技術人才的職業(yè)發(fā)展路徑被限定在8～13級，導致職業(yè)發(fā)展空間較小。一些人事主管部門表示，各地區(qū)各事業(yè)單位的實際情況差異較大，人才集聚程度、總量、結構各不相同，目前崗位管理過細過死，“一把尺子量到底”，設置同樣的結構比例標準，不僅無法有效指導事業(yè)單位崗位管理，甚至成為有效用人的“緊箍咒”。從崗位分級分類看，無論是央屬事業(yè)單位還是基層事業(yè)單位，大到上千人的科研機構，小到不足十人的基層事業(yè)單位，都要按照主管部門的規(guī)定設置崗位。對于規(guī)模大的單位而言，三類崗位劃分不夠細，不能有效指導組織的管理實踐；對于小單位而言，人員混崗使用是常態(tài)，崗位分類分級有名無實，因而難以真正契合每個事業(yè)單位的需求。總體來看，事業(yè)單位崗位管理程序復雜、崗位設置依據不科學等問題削弱了崗位管理制度的合理性。而由于用人單位在日常管理實踐中缺少自主權，導致其責任主體意識淡化，改革創(chuàng)新的積極性不足。

三、專業(yè)技術崗位管理制度的執(zhí)行問題

制度的執(zhí)行可以理解為，眾多執(zhí)行主體在資源和結構依賴中發(fā)生沖突和討價還價的行動，執(zhí)行主體包括負責執(zhí)行制度或負責監(jiān)督制度執(zhí)行的政府組織、社會團體及組織、個人等[9]。具體到崗位管理制度，其執(zhí)行主體為事業(yè)單位及其主管部門，但崗位管理制度的有效執(zhí)行又有賴于與相關制度的協(xié)調溝通。

（一）崗位聘任制未得到有效落實

從崗位管理制度的執(zhí)行情況來看，調研情況顯示，除部分改革試點單位和央屬科研院所外，多數事業(yè)單位仍未擺脫傳統(tǒng)的身份觀念，普遍存在專業(yè)技術人員能上不能下、能進不能出的問題，崗位聘任制演變?yōu)閷嶋H終身聘任制。在采取評聘分開的單位，許多評上職稱的人員多年聘不上，未聘人員過多導致員工心中有積怨，單位內部矛盾加大，影響人才成長和工作積極性發(fā)揮。在采取評聘合一的單位，崗位聘用變成先到先得，很多單位由于高級崗位沒有空缺，導致年輕人沒有發(fā)展空間，影響了年輕專業(yè)技術人才的積極性。評上職稱聘到崗位的人員工作動力不足，甚至有單位反映，“晉升一個高級崗，就減少了一份科研教學的力量，就減少了一個獨當一面的工作骨干”。一些年輕有為、能干想干的人或消極懈怠，或辭職走人。盡管多數事業(yè)單位建立了競聘上崗辦法和考核辦法，但因對事業(yè)單位崗位管理的激勵不足和監(jiān)督不力同時并存，導致很多用人單位的責任主體意識不足，崗位考核執(zhí)行難、按崗取酬難，崗位聘任難以真正執(zhí)行。

（二）崗位管理各模塊的改革未同步推進

崗位管理具有完整的管理鏈條，包括崗位設計、崗位分析與評價、崗位績效考核、績效工資分配等。崗位管理制度的有效推行，需要各環(huán)節(jié)統(tǒng)籌推進。脫離績效考核的“指揮棒”和薪酬激勵的有效回饋，崗位管理制度無法真正落地。從實際情況看，人事主管部門和事業(yè)單位多將精力投注在崗位設置方面，崗位績效考核和績效工資分配未同步推進。崗位績效考核方面，很多事業(yè)單位未建立基于崗位職責的績效考核體系，或者年終崗位績效考核走過場、搞內部平衡，或者將崗位晉級考核與職稱評價相混淆。崗位績效工資方面，實施情況在實踐中仍存在較大差異。一是改革進展不一。例如，資金來源多樣化的高校大部分已經實施績效工資制度；一些主要靠財政撥款的科研院所，仍嚴格執(zhí)行國家的分配制度，績效工資未有效推行；在一些基層事業(yè)單位，崗位晉級甚至成為專業(yè)技術人員改善薪酬待遇的唯一渠道。二是改革效果不盡如人意。調研中許多事業(yè)單位表示，現行的崗位績效工資并未真正體現崗位績效與貢獻，實際已經演變?yōu)樾碌摹按箦侊垺薄?/p>

（三）事業(yè)單位管理主體間的權力博弈削弱制度效用

事業(yè)單位管理是一項系統(tǒng)工程，涉及編制管理、職稱管理、崗位管理、工資福利、養(yǎng)老保險等政府相關部門。制度是權力博弈的結果，反映了部門間的權力分配情況，制度的出臺則是在特定時點實現了部門權力的相對均衡[10]。而制度執(zhí)行是一個過程，部門間的權力均衡在執(zhí)行過程中可能被打破。由此，相關主管部門之間的權力博弈、相關制度之間的配套銜接必然影響崗位管理制度的執(zhí)行。《實施意見》提出，“使事業(yè)單位現有在冊的正式工作人員，按照現聘職務或崗位進入相應等級的崗位”，該意見并未明確編制與崗位的關系。2011年中辦、國辦印發(fā)的《關于進一步深化事業(yè)單位人事制度改革的意見》中明確，“公益一類事業(yè)單位，在審批編制內設崗；公益二類事業(yè)單位，在備案編制內設崗”。根據該意見，編制成為崗位設置的前提條件。由于編制與崗位之間關系模糊，各地各單位做法不一。有的地區(qū)嚴格“在編制內設崗”，有的地區(qū)根據實際需要核定崗位[11]；有的單位按照實際崗位總量核定各崗位等級的數量，有的單位按照核定崗位總量（一般高于實際崗位數量）確立各崗位等級的數量。崗位聘任與職稱晉升是合還是分，實踐操作中各方仍難以達成一致。目前事業(yè)單位多項制度改革不斷推進，制度均衡不斷被打破，受職稱制度、編制制度等的擠壓，崗位管理制度的效用越來越弱化，制度的有效性亦被削弱。

（四）認知偏差增加崗位管理制度執(zhí)行的難度

政策層面，崗位管理制度與職稱制度的關系定位不明確，改革不協(xié)調。2016年出臺的《關于職稱制度改革的意見》并未明確職稱的屬性，從職稱評審社會化、推進職稱與職業(yè)資格的銜接、拓展職稱評價人員范圍等改革舉措看，職稱的資格屬性更加突出。目前大多數事業(yè)單位（中小學除外）采取評聘分開模式，弱化職稱的職務屬性，也符合該趨勢。但該文件同時提出“對于全面實行崗位管理、專業(yè)技術人才學術技術水平與崗位職責密切相關的事業(yè)單位，一般應在崗位結構比例內開展職稱評審”。據此，很多省份已經強力推行評聘結合模式，強化職稱的職務屬性，事業(yè)單位專業(yè)技術人員的評聘矛盾更加激化。社會認知層面，調研情況顯示，很多被訪者在概念認識上將崗位評價與職稱評價相混淆。一般認為，崗位評價是對在崗人員的工作職責完成情況的評價，以“崗位職責”為考核重點；職稱評價是對專業(yè)領域內人員能力素質的評價，以“能力素質”為評價核心。前者重“事”，后者重“人”，職稱評價結果可以作為崗位聘用的參考，但不可替代崗位評價。現行專業(yè)技術人才評聘管理主要采取評聘分開與評聘合一兩種模式。評聘合一模式下的職稱兼具職務屬性和資格屬性，與崗位特性有所交叉；評聘分開模式下的職稱則只具有資格屬性，與崗位沒有直接關系。而在實踐中，受傳統(tǒng)觀念意識的影響，很多事業(yè)單位人員仍然認為評上職稱就理應聘到相應崗位，對評聘分開后的崗位管理制度心存不滿，不利于崗位管理制度的推行。

四、專業(yè)技術崗位管理制度的自我更新性

制度根植于特定的社會情境，制度的有效性會隨著時間的推移、環(huán)境的變化逐步降低，因此制度有其歷史局限性。崗位管理制度旨在推動事業(yè)單位實現崗位用人，改變傳統(tǒng)的身份管理。從目前的管理實踐來看，事業(yè)單位崗位管理制度改革的使命尚未完成，由于制度的外部環(huán)境發(fā)生重大變化，需要立足現實，加快崗位管理制度的調整。

（一）專業(yè)技術崗位管理缺乏彈性

自2006年全國崗位設置相關文件出臺后，國家層面的專業(yè)技術崗位設置目標尚未調整，亦未建立動態(tài)調整機制。迫于形勢發(fā)展需要，一些地方根據現實需要進行了調整，但缺少政策依據。實地調研中反映強烈的問題體現在：第一，崗位設置目標的調整次數少。由于缺少動態(tài)調整的依據，調整的條件不明確，導致事業(yè)單位在管理過程中發(fā)現問題無法及時進行調整。第二，崗位設置調整耗時長。調研中某省農科院表示，按照現行制度，專業(yè)技術崗位比例調整需要與上級溝通、請示匯報，約大半年時間才能完成一次調整工作。某市教委表示，崗位審批和管理流程統(tǒng)得過多、管得過死，導致崗位調整時間成本過高。第三，用人單位缺少動態(tài)調整空間。實際操作中，許多事業(yè)單位在首次崗位設置和調整時就參照最高比例執(zhí)行，一次性將空缺崗位數全部拿出使用，導致高級崗位一直處于飽和狀態(tài)，沒有調整空間。專業(yè)技術崗位動態(tài)調整機制不健全，致使崗位設置滯后于組織發(fā)展需求，崗位管理制度有效性大打折扣。

（二）制度的外部環(huán)境較以往發(fā)生較大變化

1.專業(yè)技術人員總量快速增長，結構不斷優(yōu)化

截至2015年年底，我國專業(yè)技術人才總量達到7328.1萬人，比2008年增加2642.1萬人，增幅達56%。從國家統(tǒng)計局公布的數據看，公有制經濟中企業(yè)事業(yè)單位的專業(yè)技術人員數量呈現穩(wěn)步增長的趨勢，其中，工程技術、農業(yè)技術、科學研究、衛(wèi)生技術、教學人員五類人員的總量，從2006年的2230萬人，增加到2013年的2439萬人（見圖1）；截至2015年年底，公有制經濟領域專業(yè)技術人才達到3478.3萬人[12]。

圖1 公有經濟企業(yè)事業(yè)單位專業(yè)技術人員數量

在數量增長的同時，我國專業(yè)技術人才的總體素質顯著提升，人才結構不斷優(yōu)化。據中共中央組織部會同人社部、國家統(tǒng)計局組織開展的2015年度全國人才資源統(tǒng)計工作的統(tǒng)計數據，主要勞動年齡人口受過高等教育的比例達到16.9%，比2010年上升4.4個百分點；專業(yè)技術人才中大學本科及以上學歷所占比例達到42.4%，比2010年上升8.2個百分點[13]。截至2015年年底，全國專業(yè)技術人才中高、中、初級比例達到11∶36∶53[14]，高級人才占比增長較快，既超出《專業(yè)技術人才隊伍建設中長期規(guī)劃(2010—2020年)》中2015年的規(guī)劃目標（10∶38∶52），也超出了2020年的發(fā)展目標（10∶40∶50）。由此可知，當前的崗位設置目標已不適應外部環(huán)境的變化。

2.事業(yè)單位的各項改革不斷深化

《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》明確提出，“保障和落實用人主體自主權。充分發(fā)揮用人主體在人才培養(yǎng)、吸引和使用中的主導作用，全面落實國有企業(yè)、高校、科研院所等企事業(yè)單位和社會組織的用人自主權”。在此引領下，賦予事業(yè)單位自主權的各項改革加快推進。例如，河南在五家事業(yè)單位試點改進崗位結構比例管理辦法，由審核制向備案管理轉變，單位根據實際自主設置崗位、自主確定崗位結構比例，用人單位的崗位結構比例總體設置情況和年度結構比例使用計劃向主管部門備案。江蘇省在《關于加快推進產業(yè)科技創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型省份建設的若干政策措施》（蘇政發(fā)〔2016〕107號）中提出，“有序下放專業(yè)技術崗位設置自主權，科研院所、高等院校在核定的崗位總量內自主確定崗位結構比例和崗位標準，自主聘用人員，聘用結果報上級主管部門和人力資源社會保障部門備案”。多地向人才智力密集的高校和科研院所下放職稱評審權，由用人單位制定標準自主評價。編制備案制在部分地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)開始試點實施，編制的束縛開始松動。專業(yè)技術人才高度集聚的事業(yè)單位是國家創(chuàng)新發(fā)展的重要力量，在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，深化事業(yè)單位改革，釋放事業(yè)單位專業(yè)技術人才活力是大勢所趨。當前，事業(yè)單位管理逐步從傳統(tǒng)的粗放管理向科學管理轉變，管理主體從主管部門向用人單位轉變，崗位管理制度要契合發(fā)展需要，加快改革步伐。

五、事業(yè)單位專業(yè)技術崗位管理的改革探索

調研發(fā)現，在當前政府簡政放權，激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力的改革背景下，部分高校和科研院所針對專業(yè)技術崗位的管理問題積極開展改革探索，崗位管理制度有效性亦得以彰顯。

（一）中國科學院建立符合自身特點的崗位分類體系，實行崗位考核與末位淘汰

中國科學院（以下簡稱“中科院”）在國家指導意見基礎上，于2012年結合自身實際出臺了《中國科學院崗位管理實施辦法》，并于2017年進行修訂。中科院的崗位總體分為創(chuàng)新崗位和項目聘用崗位兩大類，包括科技、支撐、管理三種崗位。具體崗位管理方面，一是建立起符合自身發(fā)展定位與使命的崗位分級分類體系。例如，以承擔國家領域內重大任務為主的某研究所將崗位分為基礎/預研研究、工程研制、工藝實施、實驗保障、項目支持、行政管理六大類，每類崗位分為六個等級；而某研究所將創(chuàng)新類崗位分為首席科學家、骨干專家、研究助理三個大等級，每個等級內部又細分為四個小等級[15]。二是淡化職稱，強化按需設崗、以崗定薪。例如，生物物理研究所針對35歲以下青年科技人才制定了《優(yōu)秀青年科技人才競聘高級科技崗位暫行辦法》，專設青年高級技術崗位，占同級崗位總數的10%～20%；大氣物理研究所設立“項目研究員”，擇優(yōu)遴選青年人才破格聘用。由此，一名助理研究員也可以獲得等同于甚至高于研究員的薪酬待遇，有效促進了青年人才的成長。三是強化崗位考核與末位淘汰。針對創(chuàng)新崗位推行有限次聘任，即助理研究員（含）以下崗位聘用人員“非升即離”，在同一崗位的聘用時間一般不超過8年；副研究員“非升即止”，崗位的聘用時間最長不超過10年。通過定期崗位考核和淘汰制度，極大地提升了員工的競爭意識，促進了人員的健康有序流動，保持了人才隊伍的創(chuàng)新活力。中科院在崗位管理上的創(chuàng)新，提升了對優(yōu)秀人才的吸引力。

（二）重慶社會科學院定期開展“崗位清零、重新競聘”，推動崗位能上能下

重慶社會科學院自2009年實行崗位管理后，每三年開展一次全員崗位競聘，對崗位聘用期滿的專業(yè)技術人員實行“崗位清零、重新競聘”。實行評聘分開后，專業(yè)技術人員的職稱評審不受職數限制，職稱作為專技人員能力水平的“標簽”。對取得職稱的人員按照競聘上崗申報條件對其工作成果進行量化打分，嚴格執(zhí)行競聘上崗，在專業(yè)技術結構比例內擇優(yōu)聘用，工資福利待遇實行“以崗定薪、崗變薪變”。在2009年、2011年、2014年開展的三次崗位競聘中，“高職低聘”率分別為2.8%、10%、19.8%。在2017年8月結束的第四次競聘上崗工作中，共有72名專業(yè)技術人員參與競聘，共聘用研究員18名、副研究員26名、助理研究員26名、研究實習員2名，與上一聘期相比，崗位不變的有36名，崗位晉升的有29名，另有7名因未達到崗位競聘條件而被低聘，“高職低聘”率達到10%。通過連續(xù)多年開展崗位競聘工作，徹底打破了“職稱一到手，工資跟著走，評過就要聘，能上不能下”的傳統(tǒng)觀念，促進優(yōu)秀人才脫穎而出，建立起風清氣正的用人氛圍。

（三）浙江師范大學充分發(fā)揮用人自主權，推動“評聘用”的統(tǒng)一

浙江師范大學將競爭機制引入專業(yè)技術崗位聘任工作，以崗位管理為突破口，整體推進人事管理制度改革，建立起競聘上崗、能上能下、崗變薪變的用人機制。一是科學設崗，明確崗位的聘任條件、職責任務，完善崗位管理的基礎工作；二是將職稱改革、崗位競聘、崗位聘期考核、收入分配等相關人事制度統(tǒng)籌設計，協(xié)調同步推進制度改革；三是營造輿論氛圍增強競爭意識，破除“一聘定終身”的觀念，為開展競聘工作奠定思想基礎；四是崗位競聘過程全公開，包括競聘方案、競聘條件、競聘程序、聘任結果等，并接受全員監(jiān)督；五是分級分類聘任，將教師崗位分為教學為主型、教學科研并重型、科研為主型、社會服務與推廣型和學生思想政治教育等類型，賦予學院崗位聘任自主權；六是關注競聘后教師心態(tài)，及時做好相關心理輔導工作。從崗位競聘結果看，在2014年下半年開展的第二輪崗位聘任中，該校有12名年輕教師越級競聘成功，6名教授低聘為副教授，28位副教授低聘為講師，80多名教師的崗位等級不同程度地有所降低。

上述改革探索表明，強化用人單位在崗位設置、崗位聘用、崗位激勵方面的主體責任意識，推動外生性制度的內部化，可以有效解決崗位管理制度設計的不足。中科院結合自身定位和業(yè)務內容，打破統(tǒng)一的分級分類標準，建立起真正體現自身特點的崗位分級分類體系，促進崗位設置與組織發(fā)展需求相結合；浙江師范大學在統(tǒng)一分級分類的基礎上，根據崗位職責的不同，對教師崗位進一步細分，這些改革探索都使得崗位設置的依據更加充分，崗位管理制度的合理性得以提升。“崗位清零”“末位淘汰”“競聘上崗”“崗位考核、以崗定薪”等舉措，可以促使崗位管理制度有效執(zhí)行，充分盤活組織內的人才資源，發(fā)揮崗位管理制度的效用。

六、制度有效性視角下專業(yè)技術崗位管理改革探討

（一）轉變觀念，創(chuàng)新政府管理方式

在創(chuàng)新驅動發(fā)展的新形勢下，“放管服”改革全力推進，政府人事行政部門應適時轉變管理觀念，調整管理思路，創(chuàng)新管理方式，促進崗位管理制度由外生性制度向內生性制度轉變。第一，從微觀管理向宏觀指導轉變。崗位管理是組織中一項基本的、具體的管理制度，政府部門的管理不宜過細、過死，更不能延續(xù)計劃經濟時代具體化、統(tǒng)一化的管理思路，應賦予用人單位更多用人自主權，從控制約束向服務指導轉變。第二，從單點思維向系統(tǒng)思維轉變。從管理環(huán)節(jié)看，崗位管理制度包括“制度設計—制度執(zhí)行—制度評估—制度反饋”的完整管理鏈條；從崗位管理制度運行看，既有自上而下的高位推動，又有橫向部門間的協(xié)調，還有自下而上的反饋。因此，崗位管理不能僅抓崗位設置這一點，要從全面、系統(tǒng)的視角出發(fā)，將制度執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行結構、執(zhí)行主體、執(zhí)行結果納入統(tǒng)一的分析框架[16]，統(tǒng)籌推進崗位分析與評價、崗位聘任、崗位績效考核、績效工資分配等各項工作。第三，從輸入控制向過程監(jiān)督和結果考核轉變。崗位管理需從重設計走向重制度執(zhí)行與落實，建立崗位管理制度制定主體、執(zhí)行主體和執(zhí)行對象之間的交流機制，加強制度評估，及時發(fā)現和處理制度設計和制度執(zhí)行中出現的問題，實現崗位管理制度的自我更新。建立約束機制，加強對各項制度實施情況的監(jiān)督檢查，推動事業(yè)單位建立科學合理的崗位聘用考核制度，真正實現“能者上、庸者下”。

（二）科學設崗，完善崗位管理要素

科學設崗是崗位聘任和以崗定薪的基礎，是提高崗位管理合理性的根本。事業(yè)單位的崗位設置不僅要考慮崗位總量和結構，更要根據單位發(fā)展定位和自身業(yè)務特點細分崗位類別，完善崗位管理要素。針對各類細分崗位制作崗位說明書，明確崗位名稱、職責要求、督導關系、工作標準、工作權限、任職條件等核心要素，在此基礎上建立崗位績效評價標準、設置招聘競聘條件、確立薪資水平。如可借鑒中科院的做法，從落實崗位設置、完善組織管理的角度，允許用人單位結合自身特點和發(fā)展定位建立更為細化的崗位分級分類體系，提升事業(yè)單位崗位設置的科學性、合理性、針對性。

（三）動態(tài)管理，激發(fā)組織運行活力

事業(yè)單位的動態(tài)管理重點體現在兩方面：崗位設置和人員聘任。第一，崗位數量與結構的動態(tài)調整。一方面，在當前落實事業(yè)單位自主權的大趨勢下，應允許部分事業(yè)單位自主設崗位，建立崗位設置與評價體系，根據組織發(fā)展需要適時調整崗位設置，提高組織的靈活性和管理效率。另一方面，分級分類設置崗位調控目標，賦予用人單位一定的自由裁量權，并設定崗位調整的條件、浮動范圍等，增強崗位管理的動態(tài)性。第二，聘用人員能上能下的動態(tài)調整。組織的可持續(xù)發(fā)展需要在人員增量和存量上同時做文章，全面激活組織活力。為打破這一困局，一方面，在管理規(guī)范、真正實現崗位用人的單位，可以進一步下放崗位管理權限，由用人單位根據需求自主設崗，進行備案管理，引導用人單位落實主體責任，促進事業(yè)單位自我管理、自我運行、自我發(fā)展。另一方面，針對尚未推行崗位聘用的事業(yè)單位，須盡快出臺崗位績效考核的指導意見，加強對事業(yè)單位落實情況的監(jiān)督與考核，通過建立約束機制推動崗位管理制度的落實。

（四）加強協(xié)調，協(xié)同推進制度改革

1.加強事業(yè)單位主管部門之間的溝通協(xié)調

建立崗位管理、編制管理、職稱管理、工資福利、養(yǎng)老保險等主管部門間常態(tài)化的對話機制，從推動事業(yè)單位發(fā)展角度出發(fā)，科學合理地界定各項制度的定位和相互關系，協(xié)同推進各項制度的改革。第一，職稱制度與崗位設置需同步推進。現行評聘合一模式下的職稱與崗位密切相連，職稱管理部門與崗位管理部門需共同研究探討，明確職稱的屬性與定位、崗位與職稱的關系與邊界，配套出臺改革舉措，以更有效地解決職稱評價與崗位聘用之間的矛盾。第二，重新界定崗位與編制的關系。在從身份管理向崗位管理轉變，從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”轉變的發(fā)展趨勢下，傳統(tǒng)的編制管理已不宜作為崗位設置的依據和參照，需要重新對其定位。如江蘇省已于2015年探索公立醫(yī)院人員編制備案制管理，出臺《關于創(chuàng)新公立醫(yī)院人員編制管理的實施意見（試行）》，在人員總額內全面實行崗位管理，“同崗同酬”，為處理好崗位與編制的關系提供了參考。第三，需進一步強化崗位設置與績效管理、工資福利之間的關系。盡快完善崗位績效考核制度，落實崗位績效工資制度，系統(tǒng)推動崗位管理各環(huán)節(jié)的配套改革。建立起基于崗位管理的績效考核體系和薪酬體系，真正落實以崗定薪，讓崗位管理制度名副其實。

2.加強政府人事行政部門與行業(yè)主管部門之間的溝通

制度執(zhí)行過程中，資源和結構依賴導致眾多執(zhí)行主體間會發(fā)生沖突和討價還價，尤其是在“條塊結合”下形成的“有限分權”的執(zhí)行結構中[17]。崗位管理制度的有效推行，尤其需要加強政府人事行政部門與專業(yè)技術人員較為集中的教育部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門之間的對話交流。當前教育部門正在開展縣（區(qū)）管校聘的試點，國家也出臺若干措施鼓勵教師、醫(yī)生等專業(yè)技術人才向基層和艱苦邊遠地區(qū)流動，但在操作實踐中各地各單位的做法不同，引發(fā)新的爭議。因此，在各項改革措施出臺之前，政府人事行政部門需要與行業(yè)主管部門充分溝通，共同討論制訂改革方案，促進政策之間相互銜接、配套，保證政策的執(zhí)行、落地。