深汕特別合作區建設的經驗和啟示

丁宏 湯晉

面對城鄉發展不平衡、區域發展不平衡，廣東開創性地設立了深汕特別合作區，作為推進區域協調發展的試驗田，或為全國提供協調發展示范。今年2月，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式發布，地處粵港澳大灣區最東端的深汕特別合作區迎來了新的歷史性發展機遇。

深汕特別合作區處在珠三角核心區和沿海經濟帶的連接點，是廣東省汕尾市西部一塊468平方公里的區域，其不與深圳市相鄰，而是與廣東省惠州市東部相鄰，區位獨特、交通便利、空間廣闊、生態優美，是珠三角通往粵東的橋頭堡、深港向東拓展輻射的戰略支點。經濟發達地區與后發達地區合作開發飛地，容易出現承載大量中低端落后產能的情況。十多年間，深汕特別合作區堅持大膽探索、大膽實踐，不斷創新體制機制，走過了一段極不平凡的發展歷程。

2008年，深圳、汕尾兩地政府經多次協商，決定合作共建“深圳—汕尾區域發展特別合作區”，并成立深圳（汕尾）產業轉移工業園。園區位于汕尾市海豐縣鵝埠鎮，規劃面積1036公頃，后又并入新湖工業園272公頃，是經廣東省政府批準認定的省產業轉移工業園，由汕尾市政府和深圳市政府共建。

2011年2月18日，廣東省委省政府批復《深汕（尾）特別合作區基本框架方案》，決定在深圳（汕尾）產業轉移工業園的基礎上設立“深汕特別合作區”，規劃范圍包括海豐縣的鵝埠、小漠、鲘門、赤石四鎮和圓墩林場，總面積468.3平方公里，委托深圳、汕尾兩市共同管理。同年5月，成立“中共深汕特別合作區工作委員會”“深汕特別合作區管理委員會”，合作區正式運作。

2014年11月，《深汕（尾）特別合作區發展總體規劃（2015—2030年）》出臺，合作區發展進入快車道，簽約項目和社會資源加速入駐，市政道路、供水、供電等基本服務功能逐步完善。2015年7月，廣東省政府常務會議審議通過《廣東深汕特別合作區管理服務規定》，這是全國首個省級合作區的立法。

2018年12月，中共深圳市深汕特別合作區工作委員會、深圳市深汕特別合作區管理委員會正式揭牌，標志著深汕特別合作區正式調整為深圳市委、市政府派出機構，以深圳市一個經濟功能區的標準和要求，對深汕特別合作區進行頂層設計、資源配置、規劃建設、管理運營，這一探索了十多年的區域協調發展模式進入了新的歷史階段。

深汕特別合作區在推進區域協調發展上率先作出突破，不但推動了廣東的經濟再上一個臺階，而且為全國解決欠發達地區的發展問題提供了一個成功的樣本。

在不改變行政區劃范圍的前提下實質上擴大了深圳的城市空間，拓展了特大城市發展的新思路。2017年9月，廣東省委、省政府批復《深汕特別合作區體制機制調整方案》，明確合作區由原有的深圳、汕尾共同管理轉變為深圳全面主導、汕尾積極配合，深圳市全面主導特別合作區經濟社會事務，并按“10+1”（深圳10個區+深汕特別合作區）的模式給予全方位的政策和資源支持。合作區黨工委、管委會、紀工委領導班子成員由深圳市委選任和管理，合作區統籌納入深圳市國民經濟和社會發展規劃體系。合作區已事實上成為深圳市的“第11區”，在不改變行政區劃范圍的前提下使深圳的市域面積（1996.85平方公里）增加了近1/4，拓展了特大城市發展的新思路。

超越以產業轉移園區帶動跨區域合作發展的一般模式，打造了“飛地經濟”的升級版。2017年5月，國家發改委等八部門發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，鼓勵發揮不同地區比較優勢，創新“飛地經濟”合作機制，推進區域協同發展。從各地的實踐來看，多數是依托現有各類開發區建立“區中園”，主要功能限于產業轉移，園區面積普遍較小，我省較有影響的江陰開發區靖江園區總體規劃面積僅為60平方公里。而深汕特別合作區從一開始即確定規劃面積為468.3平方公里，定位為不同于一般產業轉移園的現代產業新城。在最新的《深汕特別合作區總體規劃（2017—2035）綱要》中更是提出以“世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”為指導思想，打造更加代表未來的美麗濱海新城，打造了“飛地經濟”的升級版。

不斷創新管理運營及利益分配體制機制，為區域協調合作發展提供了新路徑。區域協調一體化發展的主要障礙在于行政區劃的束縛及利益分配機制的不平衡。深汕特別合作區原先設想的是嘗試由深圳和汕尾“齊抓共管”、雙方并重的管理模式。但經過幾年的探索，發現成效并不顯著，原因在于其中的責權利不明晰，行政分割依然存在。最終廣東省委、省政府決定在不改變深汕土地行政屬地所有權的基礎上，汕尾讓渡管理權，交由深圳一方全權管理，從根本上解決了合作區發展面臨的法制、體制等障礙，理順了深圳對于合作區的支持投入和產業促進機制。深汕特別合作區的管理模式為區域協調合作發展提供了新路徑，具有重大創新價值和推廣意義。據悉，深莞惠經濟圈將參照深汕特別合作區有關做法，推動在東莞、惠州鄰近深圳地區劃出一定區域，規劃建設跨行政邊界的功能協調、產業互補、成果共享的區域協同發展試驗區。

（丁宏系長江產業經濟研究院特聘研究員、省社科院中國特色社會主義理論體系研究中心副主任;湯晉系南京市發改委規劃處處長）

責任編輯：包詠菲