簡論俄羅斯反腐敗機(jī)制建設(shè)與啟示

張潔　郭文宇

摘 要：俄羅斯腐敗問題由來已久且范圍廣泛，歷任總統(tǒng)在任上都采取了一系列的措施治理腐敗。但是從當(dāng)前反腐法制化的策略、目標(biāo)和環(huán)境來看，俄羅斯反腐之路還很漫長。本文在了解俄羅斯腐敗形成的背景和治理措施的基礎(chǔ)上，探尋俄羅斯反腐敗的成效與缺陷，試圖為我國的反腐敗建設(shè)提供借鑒參考，并且從權(quán)力運(yùn)行、反腐立法、全民反腐三個方面提出了相關(guān)建議。反腐不僅要依靠法律建設(shè)，更要社會道德理念的確立。

關(guān)鍵詞：俄羅斯;反腐敗 ;啟示

一、俄羅斯腐敗的特點(diǎn)

腐敗既是一個歷史性的問題，也是一個全球性的難題。腐敗這個久治不愈的頑疾給各國造成了嚴(yán)重的困擾，俄羅斯也不例外。近年來，俄羅斯政府反腐敗力度不斷加大，反腐敗手段逐步強(qiáng)硬，然而腐敗現(xiàn)象不僅沒有得到有效遏制，反而呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，如何才能有效遏制腐敗，走出“越反越腐”的困境，是俄羅斯當(dāng)前急需解決的一大問題。

蘇聯(lián)時期，腐敗是伴隨著特權(quán)階層的產(chǎn)生而不斷發(fā)展的，主要表現(xiàn)形式是特權(quán)階層以權(quán)謀私，通過特權(quán)掠奪國家財產(chǎn)和社會財富。而在蘇聯(lián)解體后，轉(zhuǎn)型以來，俄羅斯腐敗在特點(diǎn)和表現(xiàn)形式上都發(fā)生了較為巨大的變化。與蘇聯(lián)時期相比，腐敗手段逐漸隱形化，腐敗范圍逐漸擴(kuò)大化，腐敗的新特點(diǎn)、新形式、新情況層出不窮。

俄羅斯腐敗的特點(diǎn)主要可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：

（一）腐敗范圍廣，程度深且危害大

俄羅斯在轉(zhuǎn)型中不斷打破計劃經(jīng)濟(jì)體制、引入市場經(jīng)濟(jì)體制的同時，腐敗也隨之蔓延出來，腐敗行為嚴(yán)重蔓延到俄羅斯國家的各個領(lǐng)域，范圍之廣令人瞠目結(jié)舌。無論是俄羅斯政府的高級官員還是底層公務(wù)人員，腐敗現(xiàn)象都屢見不鮮。

腐敗現(xiàn)象滲透國家機(jī)關(guān)的各個部門，不僅出現(xiàn)在國有資產(chǎn)管理、金融、稅務(wù)等各個職能部門，還出現(xiàn)在法院、檢察院和反腐敗機(jī)構(gòu)等國際司法機(jī)構(gòu)。司法腐敗主要表現(xiàn)在法律尊嚴(yán)未得到保障，以及司法獨(dú)立性的卻是。司法制度被行政權(quán)力干擾嚴(yán)重，被視為政治專政的工具。

（二）腐敗呈現(xiàn)不同領(lǐng)域與地區(qū)間的差異化

從不同地域、不同時期來看，腐敗情況也各有不同。自蘇聯(lián)時期以來，國有資產(chǎn)始終是俄羅斯腐敗分子追逐的重點(diǎn)。事實(shí)上，“腐敗現(xiàn)象在轉(zhuǎn)型國家中有一定的規(guī)律：它總是圍著稀缺資源和相應(yīng)權(quán)力機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)。在商品短缺時，走私、倒買倒賣批件成為主要非法活動方式，海關(guān)和相關(guān)部門成為主要的腐敗發(fā)生地。當(dāng)土地成為稀缺資源時，相應(yīng)的權(quán)力者和部門便成為腐敗多發(fā)區(qū)。最近，俄羅斯在醫(yī)療衛(wèi)生和教育領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象急劇增加，也同社會需求上升形成稀缺點(diǎn)有關(guān)。

另外，腐敗的發(fā)展在不同地區(qū)間也存在差異化。腐敗案件的數(shù)量、腐敗涉及的金額，與城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)明顯正相關(guān)，即城市的規(guī)模越大、經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，腐敗程度越深、腐敗涉及金額越大。

二、俄羅斯的反腐敗機(jī)制建設(shè)

腐敗是俄羅斯社會的頑疾，俄羅斯歷屆政府都高度重視反腐問題。不過在不同的時期，政府反腐措施的側(cè)重點(diǎn)并不相同。

（一）葉利欽時期的腐敗治理

葉利欽作為俄羅斯聯(lián)邦的第一人總統(tǒng)，執(zhí)政后不久，就對腐敗做出一系列的反應(yīng)。1992年4月，葉利欽親自簽署了《有關(guān)反對國家行政體系內(nèi)腐敗行為》的總統(tǒng)令，對一些違反正常工作的行為作出嚴(yán)令禁止，并且要求部分國家公務(wù)人員公布其個人收入與財產(chǎn)情況。

該總統(tǒng)令是俄羅斯第一部關(guān)于反腐敗的法律文件。其中很多內(nèi)容成為后來制定其他相關(guān)法律的重要參考依據(jù)。但是該總統(tǒng)令卻未能付諸實(shí)踐，實(shí)際意義并不突出。葉利欽反腐很多措施只是表面行動，在具體行動中未能充分發(fā)揮實(shí)效。在其執(zhí)政期間，俄羅斯腐敗并未能到有效遏制，反而日益加劇。

（二）普京時期的腐敗治理

在反腐問題上，普京一向態(tài)度強(qiáng)硬，屢次將反腐列為工作重點(diǎn)，掀起反腐風(fēng)暴。2003年，普京頒布首部反腐敗法令——《俄羅斯聯(lián)邦反貪污賄賂法》，對貪污賄賂行為及其預(yù)防措施做出相關(guān)規(guī)定，并提出行政改革的目標(biāo)。隨后的數(shù)年，普京也采取了一系列的措施，例如精簡行政機(jī)構(gòu)、提倡高薪養(yǎng)廉、監(jiān)督要職官員等方法來控制腐敗現(xiàn)象。2006年5月，俄羅斯正式簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》，成為世界上第52個批準(zhǔn)這一公約的國家，此舉動又一次表明了普京的反腐決心。

即使普京采取許多措施以遏制腐敗問題，但是收效甚微，甚至造成了“越反越腐”的效果。從頒布的一系列法律來看，雖然種類名目繁多，但是對于各種腐敗行為沒有做出系統(tǒng)而詳細(xì)的懲處規(guī)定;法律授予國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力不足，社會監(jiān)督也缺乏完善的法律保障。反腐斗爭缺乏良好的制度基礎(chǔ)，自然收效甚微。

（三）梅德韋杰夫時期的腐敗治理

梅德韋杰夫也十分重視國家的腐敗問題，曾多次開展反腐行動。2008年5月，梅德韋杰夫簽署“反腐敗措施”總統(tǒng)令，“指示成立由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗委員會，由該委員會向總統(tǒng)提出相關(guān)建議，制定國家反腐敗政策，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府和地方政府貫徹和落實(shí)國家反腐敗政策，監(jiān)督國家反腐敗計劃的實(shí)施”。

2008年12月批準(zhǔn)并簽署的《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》，使反腐敗上升為俄羅斯的國家戰(zhàn)略，形成了由總統(tǒng)辦公廳主任領(lǐng)導(dǎo)、總檢察院協(xié)調(diào)所有執(zhí)法機(jī)構(gòu)的反腐敗工作體系，并且確立了公職人員的財產(chǎn)申報制度。總體而言，梅德韋杰夫政府從提高行政管理體制的效率、促進(jìn)司法公開透明、加強(qiáng)對公務(wù)人員財產(chǎn)的監(jiān)督、加重刑事行政處罰措施等方面入手，進(jìn)行了大規(guī)模的反腐敗治理行動。

三、俄羅斯反腐敗機(jī)制的效果與缺陷

俄羅斯一直高調(diào)反腐，但收效甚微，“資料顯示，2009年俄羅斯官員平均受賄金額為2.3萬盧布;2010年上升為4.4萬盧布，而2011年已上升到了30萬盧布，而“透明國際”俄羅斯分部領(lǐng)導(dǎo)人潘菲洛娃認(rèn)為，俄官員平均受賄金額遠(yuǎn)不止30萬盧布。腐敗已經(jīng)成為俄羅斯社會的一個頑疾，要摘除這一毒瘤絕非易事。根據(jù)俄羅斯民意調(diào)查委員會調(diào)查結(jié)果顯示，57%的受調(diào)查者認(rèn)為腐敗不可能根除，只有34%的人認(rèn)為可以根除。”

在一系列的反腐行動中，不難看出俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對腐敗問題的高度重視以及與腐敗斗爭到底的決心，然而俄羅斯腐敗治理效果甚微，缺陷主要集中在以下幾點(diǎn)：

（一）反腐敗體制建設(shè)不完善

俄羅斯的反腐敗體制缺乏系統(tǒng)和連續(xù)性的政策機(jī)制，以致俄羅斯的反腐敗成效不明顯。在俄羅斯，地方的權(quán)力機(jī)構(gòu)針對腐敗現(xiàn)象的措施還不健全，無法針對底層干部起到良好的監(jiān)督作用。聯(lián)邦的反腐敗計劃從整體上看較為完善，但是實(shí)際執(zhí)行中漏洞仍在。反腐制度建設(shè)中，各項體制與政策的制定，彼此之間缺乏連續(xù)性與包容性。

從體制上看，俄反腐機(jī)構(gòu)的設(shè)置相當(dāng)分散，缺乏統(tǒng)一、獨(dú)立的反腐部門。目前，負(fù)責(zé)俄反腐工作的最高機(jī)構(gòu)是由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的反腐委員會，但它是個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，司法機(jī)關(guān)查辦腐敗官員的職責(zé)，則主要由聯(lián)邦總檢察院和聯(lián)邦偵查委員會、聯(lián)邦法院承擔(dān)。但兩個機(jī)構(gòu)反腐調(diào)查的職責(zé)存在重疊，且自身腐敗現(xiàn)象亦比較嚴(yán)重。

（二）忽視民主監(jiān)督對腐敗治理的影響力

俄羅斯反腐力度不斷增大，反腐立法不斷完善，反腐機(jī)構(gòu)也在逐漸健全，然而腐敗現(xiàn)象仍然層出不窮，原因之一在于反腐過程忽略了民主監(jiān)督的重要性，未能充分發(fā)揮民眾和新聞媒體的監(jiān)督作用。

沒有監(jiān)督制衡的權(quán)力是社會腐敗的甘愿，由于權(quán)力在實(shí)際執(zhí)行過程中沒有受到應(yīng)有的監(jiān)督制約，權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，最后導(dǎo)致信息不透明、資源分配嚴(yán)重不均、政府內(nèi)部不協(xié)調(diào)。一方面，公民個人對政治權(quán)力監(jiān)督意識不強(qiáng)，監(jiān)督積極性普遍不高，失去有效的民主監(jiān)督，權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范等現(xiàn)象得以滋生蔓延;而不完善的監(jiān)督機(jī)制也抑制了公民監(jiān)督素養(yǎng)的提高，造成惡性循環(huán)，形成愈加惡劣的公民監(jiān)督環(huán)境。另一方面，新聞媒體監(jiān)督不足。俄羅斯新聞媒體缺乏獨(dú)立性監(jiān)督活動受限制，監(jiān)督效用名存實(shí)亡。

（三）反腐動機(jī)不純，摻雜政治斗爭

蘇聯(lián)解體以來，俄羅斯政壇風(fēng)起云涌，代表不同階層利益的政治勢力之間的沖突始終沒有停息。從葉利欽到普京，再到梅德韋杰夫，腐敗治理都不可避免的摻雜著政治色彩。由于腐敗治理與政治斗爭幾乎形影不離，這不僅影響了反腐敗斗爭的純潔性與徹底性，也使得人們對反腐敗的動機(jī)產(chǎn)生懷疑，動搖了人們的信心與動力。政府的反腐多與政治斗爭的實(shí)際需要相關(guān)，并未從根本即制度上解決腐敗問題。

四、俄羅斯反腐敗機(jī)制建設(shè)對我國的啟示

俄羅斯政府的反腐敗工作盡管短期內(nèi)難以取得顯著效果，但其采取的一系列措施、取得的經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)存的一系列問題對于我國正在進(jìn)行的反腐斗爭具有非常重要的借鑒意義。我國政府在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，也面臨很多同樣的或相似的問題和困惑。俄羅斯反腐敗機(jī)制建設(shè)對我國反腐敗斗爭有一定的啟示作用。

（一）規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，讓權(quán)力運(yùn)行在陽光下

腐敗現(xiàn)象總是圍著稀缺資源和相應(yīng)權(quán)力機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生。我國正處于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時期，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立，以權(quán)謀私、錢權(quán)交易等腐敗問題愈加突出。權(quán)力的濫用和失衡是導(dǎo)致腐敗的根源所在，因此規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制勢在必行。

把權(quán)力關(guān)機(jī)制度的籠子里，首先要讓權(quán)力運(yùn)行在陽光下，才能進(jìn)行有效監(jiān)管。權(quán)力運(yùn)作過程中的隱蔽性，為腐敗行為提供了客觀條件。只有規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，堅持公平、公正、公開的原則，增加權(quán)力運(yùn)作的透明度，才能真正厘清權(quán)力的運(yùn)行情況。其次，權(quán)力的運(yùn)行必須符合特定程序。程序正義是最基本的要求，可以保障權(quán)力按照設(shè)定的正確軌道運(yùn)轉(zhuǎn)，否則便會無法控制。

（二）完善反腐敗立法，健全反腐敗法律體系

雖然俄羅斯的反腐敗斗爭中頒布了數(shù)量可觀的法律法條，但是法律所發(fā)揮的作用卻不盡如人意。究其原因，隨著社會發(fā)展，已施行的法律面對腐敗形勢的變化已經(jīng)稍顯滯后，不能完全滿足反腐工作的需要。我國的反腐敗斗爭同樣存在這些問題。

（1）完善反腐敗立法，實(shí)現(xiàn)依法治腐

我國目前的反腐敗工作主要依據(jù)《刑法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。一方面，科學(xué)立法，可以適當(dāng)考慮出臺專門性的反腐敗法律，將反腐敗工作更加的體系化，針對不同情況的腐敗問題，進(jìn)行更加細(xì)致的分析處理，并完善相應(yīng)配套法規(guī)。制定統(tǒng)一的反腐敗標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)反腐敗工作提供有力依據(jù)。

另一方面，完善懲治腐敗的立法。通過合理的懲治行為，發(fā)揮刑法的預(yù)防功能，從而控制腐敗行為。在考量懲治行為時，要根據(jù)腐敗主體、腐敗類型、腐敗危害程度等不同情況，制定不同的懲罰措施，實(shí)現(xiàn)對腐敗的綜合治理。同時，也應(yīng)該加強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)和其他機(jī)關(guān)的相互合作，形成嚴(yán)密的追查、追逃追贓網(wǎng)絡(luò)，提高效率、打擊腐敗分子。

（2）明確反腐敗主體，劃分反腐權(quán)限

應(yīng)當(dāng)明確反腐敗主體的具體權(quán)限，保證反腐敗主體明晰自身職責(zé)，實(shí)現(xiàn)依法用權(quán)。例如，俄羅斯《反腐敗法》盡管擴(kuò)大了反腐敗主題的范圍，將非政府組織和個人納入反腐敗主體，但是對于政府組織、非政府組織以及個人的各自權(quán)限規(guī)定較為模糊，需要進(jìn)行細(xì)化以防止出現(xiàn)“全不管”或者“全都管”的不良現(xiàn)象。

因此我國在反腐敗斗爭的具體實(shí)踐中，可以明確反腐敗主體，合理劃分具體的反腐敗權(quán)限，例如要求政府機(jī)關(guān)制定有關(guān)反腐措施之時便作出具體要求，防止出現(xiàn)各機(jī)關(guān)推諉現(xiàn)象。

（三）推進(jìn)民主反腐，實(shí)現(xiàn)反腐全民化

俄羅斯的數(shù)次反腐行動成效不大，在于未能調(diào)動全民積極性，實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督。在推進(jìn)反腐監(jiān)督體系過程中，必須重視人民群眾的監(jiān)督力量。隨著社會的不斷發(fā)展如何更好地利用社會監(jiān)督力量、使其最大效用的發(fā)揮成效，是反腐工作能否取得良好效果的關(guān)鍵所在。加強(qiáng)民主監(jiān)督，不僅可以使執(zhí)政者傾聽來自社會各界的聲音，也可以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。

（1）完善民主監(jiān)督機(jī)制，維護(hù)公民的政治權(quán)利

為保障公民合法的監(jiān)督權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，不僅要通過法律形式確立公民的基本政治權(quán)利，也要建立相關(guān)保障制度，維護(hù)公民知情權(quán)等基本權(quán)利。只有這樣才能使行政者合理利用人民賦予的權(quán)力，為人民服務(wù)，而不是中飽私囊、徇私舞弊。民主監(jiān)督是行政監(jiān)督、司法監(jiān)督外不可或缺的監(jiān)督手段，能夠不斷強(qiáng)化制度對權(quán)力的約束，不斷維系人民群眾對反腐敗斗爭的信心與決心。