甘肅省食藥系統科研經費有效管理路徑探討

滕 蕾 ，雷 虹 ，閆 婧 ，張文煜 ，吳 剛 ，申 亮 ，王海燕

（1.甘肅省食品藥品監督管理局，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省藥品檢驗研究院，甘肅 蘭州 730070；3.中共蘭州市委黨校，甘肅 蘭州 730000；4.蘭州交通大學，甘肅 蘭州 730070）

1 前言

近年來，地溝油、毒面粉、非法經營疫苗等事件時有發生，將食品藥品系統推向風口浪尖。為不斷提高甘肅省食品藥品系統（以下簡稱食藥系統）技術監管和社會服務能力，大力倡導科研監管理念，甘肅省食品藥品監督管理局努力加強科研服務，扶持科技項目，將下屬的省食品、藥品檢驗所由單純履行食品、藥品檢驗檢測職能的檢驗所更名為研究院，實現了由檢驗機構向檢驗研究綜合機構的轉變。更名后的省食品、藥品檢驗研究院不僅是甘肅省食品、藥品監督管理行政執法的技術支撐單位，還承擔著食品、藥品、化妝品、藥品包裝材料檢驗研究工作及食品、藥品快檢研究開發和應用工作。甘肅省藥品檢驗研究院作為食藥系統規模最大的下屬單位，近年來業務水平突飛猛進，“檢驗+研究”工作模式下，科研經費逐漸變為食藥系統事業發展的重要支柱之一。

2 食藥系統科研經費管理流程及存在的問題

2.1 科研經費管理流程（舊流程）

食藥系統科研經費全部來源于省級部門預算安排，資金使用遵循“統一領導、分級核算”原則，省級本部和各下屬單位的經費統一由省局規劃處納入部門預算，總盤管理。以2017年為例，當年列入系統的科研項目有多個，涉及省食品檢驗研究院、省藥品檢驗研究院、省醫療器械檢驗檢測中心、甘南州食藥局等多家單位，省局規財處根據預算和下屬單位實際需求下撥科研經費。所屬單位具體財務收支由各單位財務部門核算和管理，實行“多口進、單口出”經費管理模式，即各項各類收入統一進入單位賬戶，實行統一管理，統一從財務部門支出，各單位科研經費隸屬于專項資金大類，均已實行財政國庫集中支付，收支結算相對集中。

現階段，系統所屬單位科研經費管理工作主要依照參與部門的職能開展，如省藥檢院科研經費管理流程為：業務科牽頭制定本單位科研管理辦法并負責組織實施，財務科負責科研經費的日常收支核算工作，各項目組負責科研項目的運行、進度、項目預算的編制以及科研經費使用控制等，總體是相關部門簡單履職，項目人接受國家相關政策和法規約束。

2.2 科研經費管理存在的問題

2.2.1權責界定不清，資金管理存在斷點 通過查閱項目資料、對業務流程跟蹤調研，發現項目從立項申請到執行、結題驗收整個過程比較復雜，所屬單位項目管理部門間存在職責劃分不清晰問題。目前食藥系統科研團隊組織能力有限，有些部門只在特定步驟參與，而有些部門需要持續參與，因此在階段計劃、項目推進等重要工作中溝通不及時，項目、經費、合同三方銜接不緊密，資金管理存在斷點。

2.2.2制度更新緩慢，管理意識淡薄 調研中發現，雖然省局制定了科研經費管理辦法，但部分下屬單位未及時修訂完善相應細則，使得來源多元化的科研經費執行標準很難統一。個別單位以不了解項目具體內容很難實施監管為由不履行管理職責，而項目執行單位缺乏科研經費管理經驗，只是想盡辦法在項目結束前報銷經費、完成研究，對其他因素考慮較少。

2.2.3預算執行不力，財務職能弱化 預算編制工作由科研項目申請部門負責，其他相關部門很少參與，這種以申報為主、忽視執行的做法容易導致科研預算結果與實際不符。單位科研經費管理權限不明，財務管理工作基本不涉及科研經費使用，實施過程中容易出現疏漏，加大了后續管理難度。

2.2.4內審機構缺失，審計效果不佳 通過分析審計資料發現，食藥系統沒有專門的、專業的科研資金內審及監管部門，各相關職能部門缺乏統籌合作，導致研發階段沒有開展相應的審定監督。如事前沒有進行項目預算及對外協單位資質、能力、費用預算、合同簽訂的審定，事中沒有進行資金使用進度及采購等安全審核，事后沒有進行資金使用效益綜合監督。針對不同部門、不同渠道科研專項經費的常態化、專業化監管少，整個過程中監督部門參與較少，問題多出現在項目結題審計環節，總體沒有形成完整、統一、協調的工作流程。

3 食藥系統科研經費有效管理路徑

針對食藥系統科研經費管理實際，我們分析每一個環節、每一個具體崗位、每一項業務流程，從項目立項開始，對現行項目管理流程、科研經費處理流程、采購及監督流程進行統一規劃，計劃建立集科研、人事、財務、國資等部門于一體的管理模式。我們在考慮突破當前科研經費管理瓶頸的同時，從事前、事中、事后3方面進行思考，對食藥系統科研經費管理流程進行優化（見圖 1）。

3.1 食藥系統科研經費管理事前環節改進措施

3.1.1強化責任意識，注重團隊建設（1）強化單位主體責任：科研承擔單位是科研經費管理的責任主體，從調查結果來看，單位未有效履行責任主體義務和財政、審計部門“調賬式”財務審查職責，導致有效監督缺失。應強化科研承擔單位的責任主體意識，有效發揮監管作用。

（2）強化法人領導責任：項目承擔單位法人對科研經費管理承擔領導責任，要督促完善內部控制和監督約束機制，依法依規開展科研活動，切實履行在項目申請、組織實施、驗收和資金使用等方面的管理職責。

（3）強化部門管理責任：項目主管部門要切實履行項目推薦審查、監管職責，規范項目審批流程，實行項目評審和經費預算評審分離、動態管理；管理部門加強對科研項目和資金管理的審查、監督、評價，加強政策宣傳、培訓和科研項目實施服務工作。

圖1 食藥系統科研經費管理新流程

（4）強化團隊建設責任：允許科研項目負責人根據項目實際需要自主組建科研團隊，同時積極通過多種途徑培養具有創新意識的科研管理者、學科帶頭人，不斷充實科研團隊，提高隊伍科研水平。

3.1.2健全服務機構，倡導科學服務（1）健全管理評審機構：科研經費管理是一項高層次體系建設工作。對于科研管理人員而言，除傳統管理、監管責任外，還要樹立科學服務理念；健全科研項目管理機構，一線評審專業人員達到75%，充分發揮各類專家的作用；實行科研項目分類管理，加強項目實施全過程管理和節點考核，確保科研項目可研、可用、可執行。

（2）成立內部審計機構：依據《中華人民共和國內部審計條例》《甘肅省內部審計工作考核辦法》規定，成立專業的內審機構，對科研項目資金的預算、資產、合同、資質、政府采購、部門履職、項目執行等關鍵節點進行定期審計；建立主管部門日常監督、研究機構內部控制、審計部門全程監督3層監督機制，減少目前程序化的賬務檢查支出，杜絕管理漏洞。

（3）設立科研財務助理崗：為保證科研管理質量和效率，配備具有一定財務和科研常識的專(兼)職科研財務助理人員，負責項目組內部經費支出的預審和日常報銷，協助項目組做好科研項目預算編制、預算執行、計劃推進、財務決算、審計和驗收等工作。

3.1.3健全各項內部管理和保障制度 項目承擔單位應按照“經費納入單位財務統一管理，單獨設賬，專款專用，嚴密控制轉撥經費”要求，結合各類各級項目業務實際制定具體的、可操作性強的科研經費管理細則，包括績效考核制度和獎懲制度、科研經費使用報告制度、科研經費結算制度、科研經費審計制度，及時修訂會議差旅費、勞務費、課題結余資金等管理辦法。依據國家科研資金管理制度制定符合自身業務特點的會計核算辦法，如統一公用設備等固定資產根據原值、損耗、折舊分攤成本規定的全成本核算，全面真實地反映科研項目成本，有效估算和評價科研項目的成本效益情況；如果執行不到位，征詢科研人員的具體意見，完善業務流程，解決難協調、難推進、難融合、難統一問題。

3.1.4多部門參與，精準合理預算 預算編制應本著“政策相符性、目標相關性、經濟合理性”原則，由項目單位財務、人事、科技、采購部門人員和課題負責人共同完成。課題承擔單位、課題負責人對預算編制的真實性負責，增加初審工作環節，可結合項目研究計劃、任務需求和自身財力細化預算內容，制定績效目標。

3.2 食藥系統科研經費管理事中環節改進措施

3.2.1構建全面高效的科研管理綜合信息平臺 新流程的實施需要平臺，基于現有財務或辦公系統，整合采購、科研、財務、紀檢多個部門的工作，提供相應服務，使項目信息發布、申報、評審、報送、立項管理及中期檢查、結項等工作過程信息化，促進部門間的溝通協調，實現全過程跟蹤組織和管理，大幅度提高效率，保證資金安全。

3.2.2加強預算項目審批，規范科研經費管理（1）及時批復項目，撥付資金：項目主管部門按照相關科研經費管理要求，加強項目立項與預算下達的銜接，及時批復項目和預算，督促項目支出進度；相關部門和單位要按照財政國庫集中支付管理規定，及時撥付資金，以保證科研任務順利實施，杜絕突擊花錢行為。

（2）規范經費核算，加強管理：科研項目負責人也是科研經費使用的直接責任人，資金使用要嚴格遵循單位制度規定。例如，項目承擔單位對設備費、大宗材料費和測試化驗加工費、勞務費、專家咨詢費等通過銀行轉賬方式結算；科研項目實施過程中產生的會議費、差旅費、國際合作與交流費、勞務費、專家咨詢費等科目支出標準按照相關規定執行；對于從財政以外渠道獲得的項目資金，嚴格按照專項資金管理規定和財務會計制度規定審核、管理、使用。

3.2.3明確管理部門職責，減少多頭管理 細化相關部門、人員在科研經費管理和使用過程中的職責。如資產購置方面，應明確設備管理部門、課題組、科研管理部門和財務部門等的職責，課題組在使用過程中要對固定資產進行維護保養，設備管理部門要做好登記及使用情況記錄，財務部門要不定期檢查固定資產使用狀態并進行賬實核對。項目預算編制時就統計購置資產情況，協助科研管理部門、科研人員定編，減少重復和閑置，改變多個部門在查資產、管資產、采購資產卻賬實不符現象。

3.3 食藥系統科研經費管理事后環節改進措施

3.3.1做好結余經費管理工作 項目承擔單位要按時申報計劃，及時結題，杜絕結題驗收后故意推遲結算或不結題現象。在科研項目結束或通過結題驗收后，財務部門要及時對成本進行詳細分析，對不同原因形成的結余采取不同管理辦法。未完項目的年度結存經費，按規定結轉兩個年度繼續使用。課題終止等形成的結余經費收回原渠道，按照財政部關于結余資金管理的有關規定執行。

3.3.2培養全員參與決算意識 財務部門和科研管理部門應有針對性地組織相關講座，宣傳科研經費管理制度，提高科研人員科研項目決算意識，從而主動配合財務部門的科研經費決算工作。同時，通過財務結算工作分析科研經費執行的科學性和合理性，及時發現科研經費預算編制及執行中存在的問題。

3.3.3完善財務監督評價職能 在保證科研資金嚴格執行預算、專款專用基礎上，建立健全財務驗收、經費監管長效機制，建立重要事項事前、事中、事后內部審計監督制度，保證重點項目資金安全，在業務流程和審批程序上加強內部控制。

3.3.4積極探索績效評價機制 健全系統內部審計機構對科研經費使用效益評價、科研財務整體績效評價等內部控制體系。目前食藥系統正在對專項資金績效評價進行統一構思和規劃，總體方向是明確主要衡量指標，推動科研經費管理、科技成果績效評價和科研人員價值評判的深度融合，建立長期動態的成果跟蹤分析機制，將績效評價結果作為單位和個人今后申請立項及預算的重要參考依據。同時，建立問責機制，加強監督。

3.3.5加強科技檔案管理 針對科技檔案管理不規范問題，積極與單位檔案部門接洽，明確相關細則。將科技檔案納入單位檔案管理范圍，以保證其完整性、保密性。

4 食藥系統科研經費管理新流程的實施效果

新流程將相關部門納入統一平臺進行管理，在分析舊流程存在的問題基礎上，明確事前完善和補充項6項，關鍵部門參與關鍵環節工作3項，事中、事后需要開展重點工作13項。在專業工程師的幫助下，我們將新流程與下屬單位使用的辦公系統進行接軌，對科研項目全過程按虛擬管控模塊分類管理。通過試運行測試，一定程度上證明了系統科研經費由粗放式管理向精細化管理轉變，提示新流程完全可以發揮預期作用。

4.1 細化了事前審查，降低了經費管理風險

紀檢、財務、資產和科研管理、內審部門共同組成了項目管理組，結合項目研發任務的特點和需要,加強了對科研人員的服務和協助，定期、全面督導相關制度實施、預算編制以及資產、項目組成員、外協單位管理工作，使監督關口前移，降低了經費管理風險。

4.2 強化了事中控制，規避了資金使用風險

在進一步優化流程、健全制度、構建科研管理綜合信息平臺基礎上，在科研管理部門統一組織下，及時推進科研工作進度、采購及資金使用計劃，合理配置本單位研發資源,及時督促科研人員按進度完成項目，嚴格執行預算，規避資金使用風險。

4.3 完善了事后考核，加強了科研成果管理

通過健全內審機構，加大了管理力度，提高了結題結賬率、資產使用率，加強了科研績效評價、資料管理細節工作，確保了運行過程的規范化、標準化，促進了項目的有效運行，加強了項目驗收的成果管理。

后期，我們會對“互聯網+科研管理+服務”相關軟件進行探索，將科研經費管理流程與精細化財務管理理念完整地融合于系統財務管理體系中，全面發揮核算、查詢、預警、控制、信息推送等作用，使食藥系統科研經費管理工作全程可控，在強化責任落實的同時提高管理效能。