構建更科學合理的城市人口管理模式
——國內主要城市人口政策比較研究

□杭州市發展和改革委員會課題組

近年來，廣州、深圳、成都、武漢等國內主要城市為擴大人口優勢，積極爭搶人才，從落戶渠道、落戶門檻、人才引進、積分應用等多個方面出臺政策，對杭州人口政策制定具有很強的借鑒意義。下一階段，杭州人口政策的著力點是在保持人口持續凈流入態勢的同時構建更科學合理的人口管理模式，以實現人口與城市發展的良性互動

隨著新型城鎮化的快速推進，我國人口遷移格局正發生激烈變化：一線城市和部分二線城市人口加速集聚，城市之間、地區之間的人口集聚態勢分化明顯。杭州市人口發展既有人口持續凈流入、人才加速集聚、城鎮化水平較高的優勢，也有人口分布不均衡、流動人口素質偏低、勞動力存在結構性供需矛盾等問題。因此，亟需對未來杭州人口發展戰略和人口政策進行重新定位，進一步突出其戰略性和可持續性。為此，杭州市發改委對國內主要城市的人口政策開展了專題調研，實地調研了廣州、深圳、成都、武漢等國內主要城市。通過比較研究，提出杭州應將人口作為城市發展的重要戰略資源加以引導和科學配置，以實現人口與城市發展的良性互動。

主要城市人口政策比較分析

從人口流入維度看：各地為留住新進入的勞動力人口，紛紛通過常住人口戶籍化的手段來降低其流動性。廣州、深圳、成都等城市均開辟了政策性落戶、人才落戶、積分落戶三種主要落戶渠道。其中，政策性落戶大致涵蓋投靠、安置、收養、恢復戶口、回國定居等類型；人才落戶主要針對應屆畢業生、本科及以上學歷人才、技術技能人才、高層次引進人才等；積分落戶作為政策性落戶和人才落戶的重要補充，為藍領工人、普通勞動者開辟了落戶城市的新渠道。此外，部分城市對民眾納稅、購房、投資等行為也開辟了相應的落戶渠道。深圳、杭州對個私企業經營者繳滿一定稅額后可申報納稅落戶，武漢、蘇州提供購房落戶途徑。

從人才引進的維度看：各地人才引進力度不斷加大，人才新政密集落地。廣州以綜合性的“1+4”人才新政為主要政策；深圳以人才新政“81條”為引才抓手；武漢充分利用市內82 所高等院校的人才儲備資源，實施“四大資智聚漢”工程；杭州已陸續出臺《關于杭州市高層次人才、創新創業人才及團隊引進培養工作的若干意見》（簡稱“人才新政‘27條’”）、《關于深化人才發展體制機制改革完善人才新政的若干意見》（簡稱“人才若干意見‘22條’”）、《關于加快推進杭州人才國際化的實施意見》等人才政策。此外，多地人才引進補貼金額較高。深圳針對新引進的全日制本科、碩士、博士學歷應屆畢業生分別給予15000元、25000元、30000元的一次性生活補貼；杭州針對新引進的應屆碩士和博士畢業生分別發放20000 元和30000 元的一次性生活補貼。多地把降低人才住房成本作為人才引進的重要保障舉措。武漢提出“爭取讓更多留漢就業創業的大學畢業生以低于市場價20%買到安居房、以低于市場價20%租到租賃房”；寧波提出當地創客人才、基礎人才，購買唯一住房的按規定享受購房總額2%的購房補貼，購房補貼總額最高不超過8萬元；杭州作為全國首批住房租賃試點城市，從2018年起至2021年底，市區將按每年出讓住宅用地面積不少于5%的比例提供用地，專門建設人才專項租賃住房。

表1 主要城市2017年戶籍人口及其增量結構比較

表2 各城市已有落戶類型比較

從落戶門檻的維度看：投靠落戶條件普遍放寬。深圳配偶投靠落戶政策分居時間要求，由滿三年放寬至滿兩年，老人投靠，老人多子女投靠落戶，取消“就小不就大、就近不就遠”的條件限制；寧波夫妻投靠只要確認婚姻關系、有合法穩定住所即可投靠，取消了原共同居住生活的要求，未成年子女投靠從“18周歲以下”放寬到“全日制在校成年子女和無獨立生活能力的子女”；杭州夫妻投靠，男女雙方婚齡要求由滿三年下降為滿兩年，80 周歲及以上老年人投靠在杭子女不受“外地身邊無子女”及“在杭申領的有效《浙江省居住證》”的條件限制。人才落戶門檻普遍降低。深圳具有普通高等教育?？埔陨蠈W歷，且年齡在35 周歲以下的人員經核準即可辦理人才引進落戶；武漢開放無門檻大學生落戶，畢業3年內的普通高校大學生（學歷為全日制大專及以上），憑畢業證、創業就業證明即可申請落戶；寧波大專以上應屆畢業生可先落戶后就業，同時取消住房和工作限制；杭州應屆普通高等學校畢業生只需單位簽合同并繳納杭州當地社保即可落戶，碩士以上學歷畢業生更可享受先落戶后就業的“零門檻”政策。積分落戶門檻全面下調。廣州2018年發布的《廣州市來穗人員積分制服務管理規定(試行)》中將納稅、公益、社保、住房、學歷等都歸屬為積分落戶加分項，從而使得積分落戶惠及面更廣，更重視人的綜合素質，適應城市對各類、各層面人才和社會工種所需；青島從2018年開始，積分落戶申請人的基本條件由5 項調整為4 項，取消了學歷要求，居住證和社保年限由3年減為1年，進一步擴大了覆蓋人群。

從積分應用的維度看：多數城市的積分應用主要圍繞積分落戶展開，個別城市正在嘗試將積分應用于其他領域。蘇州于2016年開展“積分入醫”和“積分入學”應用，將當年在市區參加社保的流動人口納入積分管理，根據流動人口參加積分管理累積的分值和當年度公辦學校起始年級的可供學位數，按積分由高到低的順序安排流動人口的適齡兒童進入義務教育階段公辦學校就讀。杭州2016年已在濱江區開展居住證“積分入學”試點，2018年根據積分入學指標體系，已有663人申請、594人有序入學，試點效果良好。同時，推進居住證積分承租公租房的有關政策正在開展前期研究工作。

杭州人口發展存在的主要問題

人口分布地區差異較大。從各區縣（市）常住人口總量看，截至2017年底，余杭區擁有的常住人口最多，達147.6 萬人；大江東產業集聚區人口最少，為20.1萬人。從近兩年的常住人口增量看，余杭區人口增速最快，2017年凈增11.7萬常住人口，蕭山區、江干區、下沙經濟技術開發區和大江東產業集聚區等重點產業較為集中的區域，也已成為支撐杭州市人口穩步持續增長的主力區塊。同時，上城區、下城區、拱墅區等中心城區的人口增長非常有限，建德市甚至出現了人口負增長。

人口素質整體有待提高。2017年，全市新增勞動力平均受教育年限達到13.9年，而廣州、深圳為14年，成都為14.4年，新增勞動力平均受教育年限與國內部分主要城市存在客觀差距。同時，全市流動人口整體素質仍然偏低，2017年初中文化水平及以下的流動人口為368.88 萬人，占流動人口總量的59.75%。

勞動力結構性供需矛盾客觀存在。根據獵聘大數據研究院發布的杭州人才供需行業分布數據，杭州互聯網行業的人力資本需求占整個市場需求的一半以上，但相關的勞動力供給卻只有30%，供需差距達到20 個百分點。同時，非學歷型勞動力人口的市場需求明顯增大。杭州市人才市場和杭州市人才網的數據顯示，2017年全市各企事業單位對應屆畢業生的需求總量為44.53 萬人，較2016年減少2.3 萬人，但大專及大專以下的非學歷人才需求量卻增加了1.86萬人。

由杭州人口發展的現實問題可以得出，擴大人力資源儲備、優化人口年齡結構、均衡人口區域分布、提升人口整體素質是實現杭州城市發展的必由之路。下一階段杭州人口政策的著力點是在保持人口持續凈流入態勢的同時構建更科學合理的人口管理模式。近年來，國內主要城市為擴大人口優勢，積極爭搶人才，從落戶渠道、落戶門檻、人才引進、積分應用等多個方面出臺政策，對杭州人口政策制定具有很強的借鑒意義。

對策建議

樹立更加開放的人口理念。在新一輪人口發展戰略中，人口政策的制定需樹立人才“為我所用”“人盡其才”的開放型、包容型理念，制定并落實操作性更強、標準更明晰、產業更明確的柔性引才政策。根據人口實際變化情況動態調整施政內容，漸進式地實現城市人口科學管理，通過實施更加開放的人口政策逐步形成人口結構較優、人才質量較高的人口發展態勢。

探索建立人口管理負面清單。根據杭州凈流入人口逐年增多的實際情況，結合《杭州市居住證積分管理辦法（暫行）》，對從事違法犯罪活動、有刑事犯罪前科等人群實行嚴格的入杭落戶或購房限制，對嚴重失信人口實行有條件的入杭落戶或購房限制，適時設置常住人口管理負面清單內容。循序漸進地推進公共財政、公共服務、行政管理、法律制度等領域配套改革，形成常住人口管理負面清單制度的完整體系。

推廣積分多部門多領域應用。優先在基礎教育（流動人口子女入學）、社會保障（醫療救助和外來務工人員子女參加醫保）、住房保障（公共租賃房）、健康服務（職工健康體檢和療休養）等領域探索建立以積分制為基礎的公共服務供給機制，加快推行以新型居住證為基礎的人口量化積分管理制度，建立積分數據多部門共享機制，優化積分管理信息系統，提高積分審核信息化程度，確保積分審核公平有效。

優先安排青壯年勞動力人口落戶。逐步放寬外來人員落戶條件，不斷提高應屆高校畢業生、留學回國人員、高技能人才等優質勞動力人口落戶率?？紤]到杭州一線操作工人和普通技能人才短缺的實際情況，還需重點關注進城時間長、就業能力強、產業發展急需人口的落戶問題，青壯年勞動力落戶政策逐步實現市區并軌、縣（市）全面放寬、存量優先、手續簡化的目標。

差別化落戶政策引導新區人口增長。預計未來5年，杭州依然會有大量新增人口涌入，合理放寬新區和郊縣落戶門檻，實行主城區、市區、三縣市差別化落戶政策，積極引導人口向蕭山、余杭、富陽、臨安、大江東等新區分布。不斷優化人口空間分布，促進職住平衡，推進新增人口向新城集聚，以產業外溢、非核心功能疏解等方式將主城區部分產業和城市功能轉移至周邊區縣市，適時調整落戶規模和節奏，促進存量非戶籍常住人口與新增流動人口在全市范圍內合理分布。