基于稅收公平的地方財(cái)政汲取能力建設(shè)

□楊丹妮 曾紹龍

改革開(kāi)放40多年以來(lái)，我國(guó)更多的是從效率的角度來(lái)建設(shè)地方財(cái)政汲取能力，以“財(cái)政分權(quán)”為特征的財(cái)政汲取能力建設(shè)調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，財(cái)源夯實(shí)也使得地方政府提供更多高質(zhì)量的公共服務(wù)，人民的獲得感不斷增加。但是，人民還是感受到在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障建設(shè)、收入分配體系、城鄉(xiāng)差距、生態(tài)環(huán)境、住房?jī)r(jià)格等民生領(lǐng)域中的不平衡不公平，正如黨的十九大明確指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為了解決社會(huì)主要矛盾，保證政府提供平衡和充分的公共服務(wù)的必需資金，必須從稅收公平的視角來(lái)建設(shè)地方財(cái)政汲取能力，包括法定原則、分配正義和民間正義三方面。

稅收法定原則下的地方財(cái)政汲取能力建設(shè)

稅收公平首先是指稅收法定原則，以法律保障稅收公平。所謂稅收法定原則是指國(guó)家征稅必須具有法律依據(jù)，沒(méi)有法律依據(jù)國(guó)家就不能征稅；公民也沒(méi)有納稅的義務(wù)，即“無(wú)代表不納稅”。現(xiàn)實(shí)的焦點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“落實(shí)稅收法定原則”。從地方財(cái)政汲取能力建設(shè)來(lái)說(shuō)，一方面，中央政府要賦予地方政府更多的征稅權(quán)、舉債權(quán)和收費(fèi)權(quán)。這主要是因?yàn)樵谀壳暗呢?cái)政體制下，地方政府一般公共預(yù)算本級(jí)支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方本級(jí)收入，收不抵支，要依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付才能收支平衡。據(jù)財(cái)政部官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2018年，地方一般公共預(yù)算本級(jí)支出188198億元，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入97905億元，地方本級(jí)收入只相當(dāng)于地方本級(jí)支出的52%；而中央一般公共預(yù)算本級(jí)支出32708億元，中央一般公共預(yù)算本級(jí)收入85447億元，中央本級(jí)收入是中央本級(jí)支出的261%。因此，除了要完善中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任劃分外，中央也要賦予地方更多的籌資權(quán)力，否則，在財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的情況下，地方政府還是會(huì)伸出“攫取之手”，使稅收法定異化，僅僅是名義上的稅收法定，暗中地方政府征收過(guò)頭稅、違規(guī)舉債和亂收費(fèi)。

另一方面，要從法律上規(guī)范地方政府的稅收優(yōu)惠政策，處理好地方政府稅收優(yōu)惠越權(quán)與稅收法定之間的矛盾。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院一再發(fā)文要求地方不能違規(guī)設(shè)立稅收優(yōu)惠政策，但還是有一些地方政府把稅收優(yōu)惠作為招商引資的法寶，化明為暗，打造“避稅天堂”進(jìn)行地方間稅收競(jìng)爭(zhēng)。地方政府的稅收優(yōu)惠政策已從收入端的直接“稅收減免”變通為支出端的間接“稅收返還”，從稅收領(lǐng)域的優(yōu)惠變通為非稅領(lǐng)域的優(yōu)惠，形式多樣地規(guī)避中央的法令。而且，這些稅收優(yōu)惠政策往往不是普惠的，而是特惠的，形成企業(yè)間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，落實(shí)稅收法定，不僅要清理地方政府違規(guī)的稅收優(yōu)惠政策，而且要從源頭上明確稅收優(yōu)惠的立法程序，明確稅收優(yōu)惠的內(nèi)容，要求編制稅式支出預(yù)算等。引導(dǎo)地方政府在淡化稅收優(yōu)惠的同時(shí)，加強(qiáng)地方政府軟硬件服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，以優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)來(lái)競(jìng)相吸引投資，建設(shè)地方財(cái)源。

維克塞爾收支聯(lián)系的地方財(cái)政汲取能力建設(shè)

稅收公平的另一內(nèi)涵就是分配正義，分配正義是指稅負(fù)與從稅收收入使用中獲得的收益的分配是正義的。維克塞爾（1896）和林達(dá)爾（1919）早就認(rèn)識(shí)到公共收入應(yīng)該與公共支出緊密聯(lián)系在一起，每一項(xiàng)新增的公共支出必須與這一支出的成本分?jǐn)偡桨福ǘ愂铡⑴e債、收費(fèi)）同時(shí)考慮，遵循受益原則。就是說(shuō)納稅人（付費(fèi)者）的負(fù)擔(dān)跟他們從公共支出中得到的收益是一致的，此時(shí)，這種財(cái)政汲取方式既是公平的，也是有效的，是可持續(xù)的。但實(shí)際上，公共收支難以分解，不可能找出與每一項(xiàng)公共支出對(duì)應(yīng)的收入籌資方式，往往是一攬子的支出與收入方案，然而，這是偏離公平與效率的。因此，要盡可能地尋找具有維克塞爾聯(lián)系的地方政府財(cái)政活動(dòng)方式。

要為地方財(cái)政支出建立明確的責(zé)任線。既然進(jìn)行嚴(yán)格的收支匹配不可行，那么次優(yōu)決策是建立盡可能嚴(yán)格的預(yù)算約束制度。第一，加強(qiáng)地方人大對(duì)于政府預(yù)算的監(jiān)督剛性和實(shí)效。增強(qiáng)人大對(duì)于預(yù)算監(jiān)督的法規(guī)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方預(yù)算全口徑預(yù)決算的審查與監(jiān)督，使得政府預(yù)算公開(kāi)透明；推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，人大常委會(huì)與同級(jí)財(cái)政或國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，使人大能夠及時(shí)準(zhǔn)確了解支出項(xiàng)目人員配置、工程進(jìn)程和成本費(fèi)用等方面的必要信息，使得人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督從事前、事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)崟r(shí)在線全程監(jiān)督。第二，發(fā)揮財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)督和導(dǎo)向作用。績(jī)效預(yù)算使得財(cái)政支出的效率與公平合一，“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，提高財(cái)政資金的配置效率。

要提高地方財(cái)政支出的公共性、普惠性。第一，地方財(cái)政要更多地提供普惠型公共物品，減少特惠型公共物品的供給。所謂普惠型公共物品是指居民以納稅人的身份就能享用該種公共物品，而無(wú)其他標(biāo)準(zhǔn)。比如地方政府提供的義務(wù)教育服務(wù)、公共醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、生態(tài)環(huán)境服務(wù)等。普惠型公共物品與我國(guó)目前間接稅收入為主體的稅制結(jié)構(gòu)是相符的，偏向間接稅的稅制結(jié)構(gòu)使得稅收制度具有累退性，窮人的稅負(fù)更高，但稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向直接稅為主體是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，因此，提供更多的普惠型公共物品有利于提高窮人的生活水平，增加獲得感。第二，盡可能地運(yùn)用收費(fèi)籌資。根據(jù)“誰(shuí)受益誰(shuí)承擔(dān)成本”的受益原則，對(duì)那些可以明確受益大小的排他性公共物品實(shí)行收費(fèi)。那些從公共物品中受益越多的居民，付費(fèi)越多；那些從公共物品中受益少或是沒(méi)有受益的居民，少付費(fèi)或是不付費(fèi)。收費(fèi)籌資既是公平的，也能提高公共物品的使用效率。

民間正義下的地方財(cái)政汲取能力建設(shè)

“民間正義”是指社會(huì)上普通個(gè)人對(duì)于稅收公平所持有的觀點(diǎn)（謝福林，2016），對(duì)應(yīng)于“民間正義”，稅收公平的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)稱為“專家正義”。民間正義是公眾對(duì)于稅收體系的直覺(jué)和感受，普通民眾關(guān)心的主要是其所納稅收與所得到的利益是否匹配，在納稅時(shí)是否受到法律的公平對(duì)待，與稅務(wù)機(jī)關(guān)打交道時(shí)是否得到基本的尊重和合理對(duì)待。民間正義直接關(guān)系到稅收遵從與稅收反抗問(wèn)題，民間正義所蘊(yùn)含的民眾對(duì)于稅收公平的認(rèn)同是財(cái)政汲取能力建設(shè)的基石。

地方政府要把建立人民滿意的服務(wù)型政府作為基本目標(biāo)。第一，民間正義意味著民眾對(duì)于稅收公平的評(píng)判不單單是基于稅負(fù)一方面，而是非常關(guān)注另一方面即所獲得的公共服務(wù)，關(guān)注公共服務(wù)的各類與數(shù)量質(zhì)量，這天平兩端的衡量決定了民眾對(duì)于稅制是否遵從。第二，民眾如果對(duì)于政府是信任的，他們會(huì)相信他們的稅負(fù)是合理的，政府對(duì)于稅款的使用是公平有效的。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府可以同時(shí)滿足這兩個(gè)條件，一方面，地方政府以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為目標(biāo)，全心全意為人民服務(wù)，一定能得到人民的信任。另一方面，地方政府轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)廉潔政府，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，也一定能讓人民感受到“社會(huì)主義稅收，取之于民，用之于民”。

地方政府要建設(shè)參與式財(cái)政。參與式財(cái)政主是讓公民參與到財(cái)政活動(dòng)的決策中來(lái)，體現(xiàn)公民在財(cái)政活動(dòng)中的訴求，同時(shí)，公民通過(guò)對(duì)財(cái)政決策的參與表達(dá)自己的意見(jiàn)，約束政府的不當(dāng)財(cái)政行為，避免政府利用財(cái)政權(quán)力損害民眾利益。公民與政府對(duì)話、公民與公民對(duì)話，公民的呼吁與主動(dòng)參與并不一定表示對(duì)政府的不滿增加，恰恰相反，在某種程度上來(lái)說(shuō)，反而是表示對(duì)于政府的忠誠(chéng)。公民愿意呼吁，愿意主動(dòng)參與，愿意提醒政府其財(cái)政績(jī)效的衰減，表明公民對(duì)于政府的忠誠(chéng)性高，得到政府回應(yīng)的可能性也高，從而公民參與式財(cái)政決策更能滿足公民偏好，使得地方財(cái)政決策更具有“公共性”和“普惠性”。