推進合憲性審查?深化全面依法治國

王瑜?樊曉周

【摘 要】 黨的十九大提出了推進“合憲性審查”工作的具體要求，并首次將其寫入了黨代會報告，進一步提出樹立憲法權威，要加強憲法實施和憲法監督。本文在闡釋合憲性審查的概念和內涵的基礎上認為，推進合憲性審查工作必須以“黨的領導、人民當家做主及依法治國”三者有機統一的前提下，健全立足中國現實國情的合憲性審查頂層設計，推進以全國人大常委會行使權力為主的合憲性審查工作機制。

【關鍵詞】 合憲性審查；依憲治國；憲法監督；憲法實施

一、合憲性審查的概念及內涵

合憲性審查是憲法學的基本范疇之一，最早來源于德國，主要運用于憲法監督，也是憲法解釋學的方法之一，主要內涵是，審查法律法規等是否與憲法相抵觸，其主要目的是確保法律法規及各種規范性文件與一國憲法相一致，當然包含下位法不能與上位法相抵觸之意。[1]

合憲性審查的概念，是我國學術界一直討論的熱門話題，特別是十九大習總書記提出，加強憲法的實施和監督，進一步推進合憲性審查工作，維護憲法權威，是深化依法治國實踐的重大安排。合憲性審查第一次寫入黨代會報告，對于完善憲法實施和監督制度具有標志性意義。隨后學界掀起了針對“合憲性審查”的討論熱潮，但是迄今為止在定義上依然沒有形成確切統一的答案。[2]究其原因，或是在于我國對合憲性審查制度的功能及權力界定仍然存在不同的認識。如何讓兼具政治屬性與法治屬性的“合憲性審查”制度良好的嵌入我國的政治體制之中，并與公民的憲法權利救濟緊密聯系，是我們仍需要重點研究的問題。

二、合憲性審查的政治邏輯與憲法邏輯

1、合憲性審查的政治邏輯

新時代當然會面臨新問題與新矛盾，但是新時代的改革不是斷裂的，而是繼往開來的，早在鄧小平時期，就提出改革的“三個有利于”的標準。習總書記在中央深改會提出——堅守全面深化改革要遵守“三個不能變”即：無論改革走到哪一步，都要堅持黨的統一領導不能變，完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化總目標不能變，堅持以人民為中心的導向不能變。這三個不能變是對三個有利于的繼承、完善和發展，進一步奠定了改革的政治邏輯。

2、合憲性審查的憲法邏輯

當然，新時代的改革還需遵循新的方法和路徑。習總書記同時指出，凡重大改革必須于法有據。新時代的于法有據當然要首先“于憲法有據”，遵循憲法和憲法變遷的基本邏輯是新時代改革的基本遵循，也就構成了建立合憲性審查制度的憲法邏輯。黨的十八大以來，國家不斷推進多項改革試點，例如由檢察機關提起公益訴訟改革、國家監察體制改革等，都采取全國人大常委會授權的改革并暫時停止部分法律適用的方法，逐步向全國推開。這表明，在憲法、法治的框架內進行改革的道路已經初見成效。

這里所講的合憲性審查的政治邏輯與憲法邏輯是辯證統一、不可分割的整體，絕不是對立的。黨的領導是中國體制改革的最根本的政治邏輯，任何改革不能脫離黨的領導這個根本宗旨。習總書記指出，憲法是黨領導人民制定的國家根本大法，中國共產黨自身也必須在憲法的范圍內活動。這是我們黨治國理政的根本體現，同時也是我國改革憲法邏輯的根本要求。

三、合憲性審查改革的中國路徑選擇

1、各國合憲性審查的基本模式

各國“合憲性審查”模式主要分為三種類型。第一種模式即以美國為代表的“違憲審查”制度，它是以司法機關即普通法院來行使憲法監督的權力模式，任何一個普通法院都可通過受理有關憲法訴訟的案件來行使違憲審查權。因而，選擇是否啟動違憲審查權的主動權始終由公民自己掌握。因此，司法權可以作為立法權、行政權之外的三權之一而具有獨立性。第二種模式，是以英國為代表的立法機關行使違憲審查權。英國實行的是“議會至上”的憲政體制，內閣以及法院也都由議會產生，法律一旦違反憲法，議會即有對其修正或廢止的權力。這種模式的優點在于它的權威性、有效性，立法機關可以高效的貫徹、修改和執行法律。但缺點也顯而易見，即立法機關自己做自己的裁判員，有失審查的真正意義。第三種模式即以德法為代表的，由專門機關來行使違憲審查的權力，如法國的憲法委員會制度，德國的憲法法院制度。法國的憲法委員會制度即“各項法律在公布之前，議會兩院的規章在正式實施之前，都應當要提交給憲法委員會，由憲法委員會做出其是否與憲法相符合的裁決”。這種模式也有一定的弊端，問題在于這些專門機關的政治傾向性較強，其客觀公正性有待檢驗和監督。

2、健全立足中國現實國情的合憲性審查頂層設計

依法治國的根本是依憲治國，隨著十九大的召開以及報告中明確指出的“推進合憲性審查”工作的指引，這條強化憲法監督、催生“憲法牙齒”的路徑必將走向成熟。[3]實際上，我國的合憲性審查制度并非完全空白，我們所熟悉的備案審查制度實際上就是合憲性審查工作很重要的一部分。但我們也認識到我國的備案審查制度并沒有起到憲法監督的理想效果。以十九大的召開為背景，我國的憲法實施、憲法監督制度已經迎來了全面優化的契機。從實踐中，我們認識到，公民及社會力量的參與是激發合憲性審查工作的最好動力，我們要重視公民與社會主體監督憲法實施的權利。當然也要防止產生濫訴的可能性，因此，完善憲法實施、憲法監督制度，不僅要考慮民主，還要兼顧效率最優，要最大程度的保障公民享有依靠憲法的最高權威來抵制任何行政權力對其公民權利的侵害。與此同時，還要構建起合理的案件篩查機制，篩選將真正關切憲法權威、事關法治全局等應該受到審查的案件，確保能夠順利進入正式的合憲性審查程序。還例如，合憲性審查的對象是否應該上升為法律規范、備案審查制度的完善、合憲性審查的機構設置等問題都是需要在充分考慮本土資源及國情的基礎上仔細考量安排的改革關鍵。

3、推進全國人大常委會的合憲性審查工作機制

合憲性審查工作的機構設置問題是推進合憲性審查工作的關鍵一步。究竟由誰來承擔這項意義重大的工作，是學界乃至全國一直熱議的焦點問題。有學者呼吁，是否應當建立類似“憲法委員會”等更具獨立性、權威性的審查機構，以克服全國人大法工委下設的備案審查機構層級較低、人力資源不足等問題。也有學者建議，應建立與全國人大常委會級別相當的，僅對人民代表大會負責，專門審理違憲案件的機構。

筆者認為，我們要充分利用我國的根本政治制度——人民代表大會制度的優越性，設立權威的“憲法委員會”作為負責合憲性審查的專門機構，審查法律法規及所有規范性文件的合憲性問題、完善憲法解釋、憲法監督制度，進一步明晰合憲性審查的審查主體、審查標準、審查程序、人員配備等制度，真正落實合憲性審查工作的核心問題，讓強化憲法實施、確保憲法落到實處。

【注 釋】

[1] 莫紀宏：推進合憲性審查——依憲治國重要舉措[n].北京日報，2017-11-6（13）.

[2] 韓大元：關于合憲性審查工作的幾點思考[j].法律科學，2018.2.

[3] 林來梵：合憲性審查的憲法政策性思考[j].法律科學，2018.2.

【作者簡介】

王 瑜（1984.3—），陜西西安人，任職于西安市委黨校法學教研部，研究方向：憲法學與行政法學.

樊曉周（1979.5—），陜西蒲城人，任職于西安市委黨校法學教研部，研究方向：行政訴訟法學.