農村閑置宅基地問題研究

趙敏寧?何偉?許曉婷

【摘 要】 本文在對咸陽市農村閑置宅基地調研的基礎上，分析了咸陽市空閑宅基地問題的成因，提出了閑置宅基地管理的思路：盡快出臺相關政策，鼓勵閑置宅基地自愿有償退出；加快農村集體土地流轉的進程；積極探索基于“互聯網+農業”和共享經濟模式的閑置宅基地利用新模式。

【關鍵詞】 咸陽市；農村閑置宅基地；成因；建議

宅基地是農戶基于自身農村集體經濟組織成員身份而取得的保障性用地，也是農民的基本生活資料，隨著我國城市化進程的加快以及經濟社會的轉型，大量農業人口不斷向城市遷移，農村宅基地閑置的現象逐漸增多、宅基地閑置率不斷上升，造成大量的閑置和低效利用，由于缺乏合理的流轉機制及利用途徑，影響了宅基地利用效率。

咸陽市作為關中—天水經濟區和大西安的重要板塊，處于“一路一帶”的核心區位和向西開放的前沿位置，在經濟發展中，一方面新增建設用地需求旺盛，另一方面廣大農村土地閑置、低效利用的現象普遍存在，因此，結合中央1號文件精神中實施鄉村振興戰略的指導思想，結合咸陽市經濟社會發展，對咸陽市農村閑置宅基地問題進行研究，提出農村閑置宅基地管理的建議，以期對優化咸陽市城鄉土地合理配置，統籌城鄉經濟社會協調發展，實現鄉村振興起到積極的作用。

一、研究區域概況

咸陽市位于關中平原腹地，地理位置為107°38′ E-109°10′E，34°11′N-35°32′N。，屬于溫帶季風氣候，四季冷熱干濕比較明顯。氣溫適宜，全年平均溫度為9.0—13.2℃，最低氣溫-18.6℃，光、熱、水資源豐富。咸陽轄2區（秦都、渭城）、1縣級市（興平）、10縣（武功、涇陽、三原、禮泉、乾縣、永壽、彬縣、長武、旬邑、淳化）。[1]平原農區型是咸陽市土地利用的一個明顯特點，該區域耕地占整體的比例最高，村莊數量較多，但是布局散亂、用地規模大。隨著社會的發展，咸陽市農村勞動力外出打工人數逐漸增加，因此以宅基地廢棄和村莊空曠為主要特征的農村空心化問題逐漸變得顯著，成為新農村建設、城鎮化建設以及城鄉一體化建設的主要制約因素。

二、咸陽市農村閑置宅基地成因分析

1、大批勞動力涌入城市，造成宅基地的閑置

通過實地對咸陽市周陵鎮南賀村、坡劉村和新莊三個村莊的調查發現，由于人均耕地面積有限加之農業經濟利潤低，農村大批青壯年勞動力流入城市，在目前的二元戶籍制度下，流入城市的這部分勞動力依然保留了農村戶籍，這其中部分人已經在城市置業，但由于傳統觀念的影響，認為宅基地屬于不動產，屬于“家業”，加之政策的允許，使得這部分人不愿意放棄農村的住宅，引起長期閑置。而另一部分農戶則是農閑進城務工，農忙及過年回村的現象，這些都使得農村宅基地不能得到高效利用。

2、“占新不騰舊”現象及違規修建，造成宅基地的閑置

通過對咸陽市村莊的調查發現，造成宅基地閑置的另一原因是，原有舊宅房子破敗，年久失修，結構殘缺，考慮到拆建成本過大以及原有宅基地的地理位置和環境不佳，農戶往往通過申請新的宅基地一方面降低拆遷成本，另一方面改善居住環境，而舊宅基地往往由于監管不力，沒有及時騰退造成閑置，即“占新不騰舊” 現象。

3、戶口遷出或無人繼承，造成宅基地的閑置

通過實地調查發現，在農村的閑置宅基地中有一部分是戶口已經遷出農村、落戶城鎮而宅基地仍然保留，另一種情況是家中父母去世，女兒出嫁且戶口遷出，兒子另立門戶有自己的宅基地，造成宅基地閑置。

4、審批及監管不力，大量違建，造成宅基地的閑置

在調查中還發現，在政府出資修建的村、鄉、鎮公路兩側修建有許多住宅，導致“道路現象”越來越嚴重，農戶選擇居住在這些交通便利的地方而使原來舊宅自然空閑出來。

三、農村閑置宅基地管理的建議

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，對于地處關中腹地的咸陽市，廣大農村宅基地和房屋的長期閑置，不能使土地資源得到有效利用，一方面阻礙了城鎮化的進程，另一方面也阻礙了鄉村振興戰略的實施，通過對咸陽市農村閑置宅基地調研的基礎上，認為鄉村振興應以閑置宅基地治理為突破，結合實際，提出以下建議：

1、盡快出臺相關政策，鼓勵閑置宅基地自愿有償退出

對于閑置宅基地的處置辦法，原國土資源部從2015年3月開始進行了試點，積極探索對于進城務工的農民實行自愿退地，以及宅基地超占和閑置的有償退出行為，對于自動退出的宅基地，村集體經濟組織可以予以重新分配，對于選擇退出宅基地的農戶，予以經濟補償保障退出宅基地農民的利益，對超占部分按照時段、面積、區域等標準收取有償使用費；在試點中，江西余江、安徽金寨對退出宅基地或放棄建房進城購房的農戶實行購房補貼；寧夏平羅探索建立農村老年人“以地養老”模式，允許農村老人自愿將宅基地、房屋、承包經營權退回集體，置換養老服務。目前，土地管理法（修正案）正在審議中，期待相關制度早日出臺。[2]

2、加快農村集體土地流轉的進程

加快農村集體土地流轉進程，通過土地出讓、租賃或者入股等形式，一方面可以盤活現有的土地，改變目前農村土地低效、閑置利用的現狀，另一方面通過項目或資本的引進，農民以土地入股、入市等形式，可以獲得分紅收益。這樣既提升了土地的價值，又推動了農村經濟發展，推進了鄉村振興戰略的實施。

3、積極探索基于“互聯網+農業”和共享經濟模式的閑置宅基地利用新模式

目前，隨著互聯網技術與各傳統行業的融合，傳統行業在生產力和創新力的提升中煥發了勃勃生機，“互聯網+農業”的產業融合模式，能夠改變我國在傳統農業發展中存在的信息不暢、服務滯后、流通受限、農民分散經營的問題，使農業發展走上快車道。依托“互聯網+農業”的模式，積極探索閑置宅基地的利用方式，結合共享經濟模式，發展鄉村旅游、休閑游，讓久居城市的人回歸自然、回歸鄉村，利用鄉村田園美景、地域環境的特點，為農民增收開辟新的思路，發揮閑置宅基地的效能，實現農村經濟的良性發展，為實現鄉村振興開辟新途徑。[3]

【參考文獻】

[1] 咸陽市介紹_陜西省咸陽市地名網http：//www.tcmap.com.cn/shanxi/xianyang.html.

[2] 中國人大網 國務院關于全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/23/content_2067610.htm.

[3] 祁全明.鄉村振興戰略與農村閑置宅基地的開發利用[J].理論月刊，2018.07，123-129.

【作者簡介】

趙敏寧（1976—），陜西武功人，研究方向：土地資源管理.