北洋政府時期安徽省衛田繳價升科工作研究

劉 巍

（安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030）

自古以來，幅員遼闊的中國大地一直存在著各種各樣的田地種類。以土地的自然形態而論，可以分為田、地、山、灘、塘等；以土地所有權而論，則可以分為民田、官田等。其中，官田是由政府管理的土地，其所有權屬于國家，具體包括耤田、學田、馬田、囚田、衛田等。在歷史的長河中，頻繁地市場交易和嚴重的社會動蕩往往造成土地所有權的變動，進而影響政府的財政收入。因此，歷代王朝開國之初，往往會對土地所有權進行整頓，以便重新確立產權，為田賦征收提供根據。

北洋政府時期，安徽省境內的“衛田”早已名存實亡，大多轉化為民間所有，成為實際意義上的“民田”。在這種情況下，官方決定對已經私有化的衛田進行繳價升科：其中，繳價是指衛田所有者向政府繳納產權費，在這一過程中，衛田所有者的產權獲得了政府的承認，政府也可以藉此登記土地信息，作為征稅依據；升科則是指政府向衛田征收田賦。上述工作從民國成立之初即告開始，但是直到全面抗戰爆發前也沒有辦理完畢。造成這種局面的原因是包括土地計量標準的復雜，土地丈量等配套工作的欠缺以及缺乏民間社會的認同與合作；從根本上而言，在于當時政府鄉村治理能力的低下。目前，學術界對于這個問題尚未有所關注；因此，筆者擬對此展開初步探討，以便豐富安徽近代財政史的研究。

一、衛田的起源與現狀

衛田全稱是“衛所屯田”，是中國歷史上衛所制度的重要組成部分。衛所屯田始于元代，是兵士墾種的田地，屬于軍屯性質。朱元璋定鼎中原以后，衛所制度得到了進一步發展，也成為明代軍事制度的重要內容之一。不過，明代中葉以降，由于屯軍的逃亡、豪強的侵占和屯地的典賣等原因，衛所屯田逐漸遭到破壞。特別是到了清代，衛田更是買賣成風，逐漸轉化為民田性質。在這種情況下，官府決定對衛田做出相應的政策調整。康熙三十四年（1695），清政府下令，除了漕運地方的衛所屯田仍然隸屬衛所之外，其余的改隸于當地州縣，轉化為民屯。光緒二十七年（1901），清政府頒布“停漕諭旨”，決定停止漕運，這些地區的衛所屯田也于次年（1902）宣告裁并[1]。

作為傳統的農業發達地區和朱元璋的龍興之地，安徽的軍屯在明代處于鼎盛階段。據考證，“安徽省軍屯田土分布很廣,一衛之屯田分散各處,且夾雜著外衛屯田，與民田犬牙交錯，這種情況不僅不利于對屯田的管理和監督，從而為后來軍占民田或民占軍田提供了便利的條件，而且也促使安徽軍屯田土的經營方式多采取民佃屯田的經營方式”[2]。從內容上看，民佃屯田僅僅意味著耕種一方可以來自民間，并不涉及產權的變更。但是，如前所述，在現實操作中，衛田國有化的底線逐步被突破，最終淪為歷史的陳跡。

民國初年，安徽省的衛田分為兩種：一種是省衛，位于原鳳前、鳳后、鳳左、懷遠、壽州、潁川、潁上等地，系清朝初年裁并而成；另一種是并衛，位于原安慶、宣城等地，是在光緒末年裁并而成[3]8206-8207。這一時期，安徽省共有衛田500 余萬畝，分布在44個縣；但是，其中尚未繳價升科的衛田約占總數的60%[4]。由此可見，盡管安徽省的衛田很早就已經開始大量轉化為民田，也得到了官方的承認；但是，仍然有超過半數的田地并沒有承擔田賦，這也就意味著上述土地沒有正式成為國家財政收入的來源。這種情況表明，官方的衛田繳價升科工作存在著明顯的滯后性。從實際操作來看，官方頒布裁并衛田的告令只是對衛田私有化現狀的一種被動確認，并不需要花費過多的成本；相比之下，繳價升科工作則十分繁瑣，這需要官方主動地和萬千民眾打交道，不僅需要大量的人力物力參與其中，也離不開民間社會的認同與合作。因此，清代中期以后，特別是在當時官方基層控制逐漸失序的情況下，上述工作很難有效完成，這就導致到了民國初年，全省尚有半數以上的衛田還游離在國家財政體系之外。然而，問題還不僅僅在此，根據“中央政治學校”地政學院傅廣澤的調查，即使是當時已經承擔納稅任務的衛田，也仍然存在著以下三方面問題：其一，征收不統一。衛田田賦的經征和造串，一向是和民田分開辦理。這就不僅造成了行政上的浪費，也導致征收上容易出現弊端。其二，稅則不公平。衛田和民田除了名稱不一樣之外，其它方面完全相同；但是，二者的稅率卻不同，這就有失公平。此外，衛田之中也存在著各種各樣的名目，稅率則因為名目的不同而不同，這就進一步加劇了不公平。其三，產權不確定。如前所述，衛田名為國有，在現實中已經逐漸轉化為民田；但是，衛田私有化畢竟是一種民間的經濟行為，并沒有得到官方的明確授權。在這種情況下，衛田的產權沒有真正確定，現實中的所有者也就失去了法律意義上的保障[3]8379-8381。

由上可見，北洋政府時期安徽省的衛田狀況十分混亂，亟待整理。對于省政府而言，將那些已經轉化為民田的衛田進行繳價升科，有助于加強稅政體系的建設，擴大政府財源，從而增加財政收入。

二、衛田升科工作的政策安排

北洋政府時期，安徽省一直為財政危機所困擾，最主要的原因在于軍費開支龐大。辛亥之后，安徽省軍政府都督孫毓筠就抱怨道：“我在安徽實在沒有辦法，各處的軍官都是擁兵自大，不買我的賬，各縣行政官不交錢糧，財政官不繳稅收。我是一文莫名，人家向我要錢，我到哪里去生財呢？”[5]柏文蔚主政期間，安徽省經過裁兵之后，每年還需要軍費390 余萬元，比清末增加了3 倍以上；倪嗣沖入皖以后，軍費開支進一步增加。1917年，倪氏所轄的安武軍每年需要的軍餉已經超過了425 萬元。因此，安徽省每年有一半以上的稅收要用于軍費開支，這也導致省財政年年收不抵支[6]。

在這種情況下，廣開財源成為省政府應對財政危機的首要舉措，衛田繳價升科正是其中的重要手段。北洋政府時期曾擔任安徽省屯墾局長的汪彭年就認為：“將全省衛田精密測量，飭令按畝繳價，發給執照，永遠營業，每畝規定價洋二元四角，總計全省收入，當達二百萬以上，即以和縣、無為兩邑論，亦可得八十萬。”[7]因此，早在1912年10月，新成立的安徽省軍政府就頒布了《重訂各縣查辦屯田繳價章程》，要求各縣續辦屯田的繳價工作。該章程指出，全省各縣歸并新安、宣州等九衛屯田，前清時擬章分則，定價發給印照，飭令繳價；但是，各縣查辦此項田畝，有全未繳價者，有繳而未清者。因此，此項工作仍應由各地方行政官府，查明照章舉辦。查辦繳價以半年為限，如逾期一個月，照價5%，以一年截止；自截止期滿后，一旦查出還有尚未繳價者，則半數充公，剩下的半數照章繳價。在未繳價之前，有私行典賣者，應歸受主照章補繳價銀；如有冒充民田，請領新契，而不繳價者，一經查出，則全部充公。從前當出屯田并非杜絕者，現在辦理繳價，應當由承當之戶照章繳納外，仍然由屯戶于取贖時照數補還。此外，省軍政府還特別強調，以上各項由各地方行政長官遵照督促趕辦，如果理事人有留難需索、巧立名目等情形，準許業主具情訴告，地方官不得絲毫掩飾庇護[8]。1914年，安徽省政府又頒布《衛田升科布告》，明確指出：“照得衛所屯田，原為養軍轉漕而設，因為衛戶有當盡之義務，故其權利亦較優。自募民為兵，而軍役免，自漕政改革而轉運廢，屯田直虛設耳。故前清迭將省外屯各衛田歸并所在州縣管轄征收，其法甚是。顧衛丁義務雖去而權利猶存，同一田地民稅重而衛稅輕，同一衛田三津稅多而莊帑稅少，揆之清理，豈得謂平。況值財政困難，縱不能額外加征，豈安能任聽取巧。為平均負擔計，為整理國稅計，各種衛田均應照民田升科，丁漕并征，方足以昭平允。”[9]按照上述精神，省政府1918年6月正式頒布《安徽衛田升科并整頓簡章》，要求各縣尚未繳價的屯衛田地，從本年上忙開始，一律按照民田稅則升科，免其繳價稅契；對于那些已經繳價的田地，則從次年（1919）開始，按照民田稅則升科。省外屯各衛賦科則、屯漕、津加等項并計。輕于民賦地丁者，只改照嵌坐縣份民田，完納地丁，暫免漕折；重于民田地丁者，有漕縣份，丁漕并征；無漕縣份，仍舊只征收地丁。對于衛賦特別沉重，超過民賦者，則另定科則，期無捐國稅。各衛田有屯折、津貼并征者，有只征屯折不征津貼者，有只征運津不征屯折者，有征屯米者，還有增津、大造、門關、二軍、軍三、小科等名目；此后只以地丁或漕折為名目進行征收，其余的名目全部刪除。屯衛不論民津、閑津、運津、莊田、幣畝，每縣均按照同一稅則開征。至于賠款加捐和各地的地丁附加捐，衛田也需要和民田一樣承擔。在處罰規定方面，未繳價者須要請照民田升科注冊，以奉令布告之日起，至陽歷八月底止；如果延遲到十月一日以后，甲寅年丁漕全完限期以前才開始申報，則加罰紙價（四角五分）2倍，若是被人告發和查出，則加罰紙價（四角五分）5 倍；至于甲寅年地丁全完限期以后，尚未申報者，則將田產沒收充公。針對當時各縣衛賦花名不確、坐落不清的現狀，省軍政府要求各縣知事在辦理注冊工作的時候，一定要弄清楚準確的姓名與坐落。此外，為了方便升科工作的開展，官方還決定繼續雇用舊日衛署的熟手，擔任各縣征收或催科的雇員，并給予相當的薪資，除非有舞弊浮收等情事，否則不必更換[10]。

三、衛田升科工作的開展情況

事與愿違的是，盡管安徽省政府在辦理衛田繳價升科工作上的心情十分迫切；但是，這項工作的實際進展卻異常緩慢，阻力重重。以旌德縣為例，該縣在1912年就頒行“衛田升科”政令：凡未登記納賦的新墾和偏僻田地，均須申報辦理保障其產權的頒證手續，每畝交產權費一元，并按60～70%折實田納稅。但是，此項工作遭到了民間的廣泛抵制，直至1931年才勉強辦完[11]。

實際上，從全省范圍內來看，旌德縣衛田繳價升科工作的辦理成績竟然是最佳的，其他地方則更加遲滯。截止到1933年2月底，全省需要進行繳價升科的衛田有219 萬畝，實際辦理只有57.8 萬畝，辦理完成的只有旌德縣和當涂縣，剩下的各縣進度不一：其中，合肥縣辦理繳價升科的衛田為2872 畝，該縣衛田總額為11 萬畝；定遠縣只有787畝衛田進行了繳價升科，而該縣衛田總額接近30萬畝；更有甚者，擁有46 萬畝衛田的壽縣，竟然分毫未辦[3]8399-8403。

客觀地看，安徽省辦理衛田繳價升科工作之所以出現上述困難局面，其原因是多方面的：除了由于自然條件導致的地形地貌奇特、土地分布散亂等原因之外，人為因素所起到的作用更加突出。

其一，土地計量標準的復雜。長期以來，安徽省的土地計量標準一直沒有統一。按照清代的規定，一畝為二百四十弓，但是“弓”的標準卻因地而異：每“弓”小則二尺五寸，多則六尺八寸，相差甚巨。不僅如此，“弓”以下的計量單位“尺”也存在不同類型，具體包括魯班尺、營造尺和庫尺等。上述情形最終導致了各地每“畝”實際面積的不同。如果統一折算為市畝（一市畝等于666.7 平方米），那么，有些地方每畝只折合二分七厘五市畝，有的地方卻可以折算為二畝四分二厘市畝，二者之間相差竟然高達十多倍[12]。更為嚴重的是，在征收田賦的時候，作為納稅依據的“畝”（名曰“冊畝”）也不等同于現實中的“畝”（名曰“實畝”）。根據成書于民國年間的《安徽通志稿·財賦考》所載：“糧冊所揭之畝，乃系折合而成，大小殊不一致，小或二三畝折為一畝，大或十余畝為一畝，亦稱折畝。”[13]以蒙城縣為例，“蒙邑田畝向有大、中、小之分，如高處之沙地及渦河兩岸，每一畝作大地一畝；其平衍之處，則以中地二畝作大地一畝，至低洼處之湖地、淤泥地，則以小地六畝作大地一畝”[14]。在這種情況下，土地計量標準的復雜程度進一步加大。正如傅廣澤所言：“對于折畝而言，迄無詳明規定：冊畝與實畝二者間，相差極大，果無明確之規定，則標準不清，折畝不同，立呈混淆之現象，是不足以言整理地籍也，明矣。而辦理升科，正復如是，其折畝標準，始終未能確定。”[3]8406-8407上述情形大大增加了衛田升科的難度，自然延緩了工作進度。

其二，土地丈量等配套工作的欠缺。從常識來看，獲取有效的土地數據是政府征收賦稅的前提。但是，自從明末張居正改革以后，安徽省再也沒有進行過土地測量；換言之，15世紀的土地數據一直沿用到近代。在此期間，戰爭和墾荒等行為大規模地改變了耕地狀態。19世紀中期，作為太平天國運動的主戰場，安徽省的耕地又一次遭到嚴重破壞；更為致命的是，記載了土地信息的魚鱗圖冊也大量毀于戰火，剩下的則散落民間。在這種情況下，安徽省的土地信息就成為了一筆糊涂賬，長期不為政府所知。北洋政府時期，全省也一直未能進行土地清丈；即使到了南京國民政府以后，相關的土地調查工作也是步履維艱，遲遲沒有收到顯著成效。[15]在這種情況下，由于沒有真實的土地信息作為依據，官方也就無法有效和徹底地整頓田賦征收體系；因此，當時的田賦征收體系一直處于混亂之中，無法得到革新。仍以蒙城縣為例，“嵌坐蒙邑之鳳陽、長淮、懷遠三衛，科則情形各有不同，懷遠縣尚與民賦相等，而長淮衛特重于懷遠，鳳陽衛又重于長淮。其中，最難辦者，惟懷遠一衛。自歸并十余年，征收從無串票，雖有老冊，年代既遠，戶口數畝全不相符”[16]。由此可見，政府連田畝數據都無法摸清，就試圖在短期內迅速完成衛田升科工作，無異于天方夜譚。

其三，缺乏民間社會的認同與合作。如前所述，這一時期安徽省未能進行土地清丈；因此，衛田繳價升科工作不得不依賴于民間的主動申報。然而，眾所周知，衛田繳價意味著要向政府繳納一次性的產權費；升科之后，該塊土地正式成為政府的法定稅源，更是需要常年向政府繳納賦稅。因此，與過去相比，衛田所有者的經濟負擔隨之加重。從經濟學“理性人”的角度而言，這項工作自然難免引發民間的抵觸心態。何況在民間看來，“自前清以來，衛田輾轉變賣，納稅升科，實為民產，凡民戶營業者，皆以印契為憑證，即以印契為產權；民國又屢經驗契，毫無疑義”[17]。他們認為，衛田早已私有化，產權也得到了官方的承認，根本不需要再通過繳價的方式重新確立產權；因此，政府開展的繳價工作，“整頓為名，搜刮是實”[18]。更為嚴重的是，這一時期，政府社會公共服務職能嚴重欠缺，財政收入取之于民，而不能用之于民；換言之，政府對民間索取無度，而幾乎沒有回報。在這種情況下，民間社會很難對政府的征稅行為產生認同與合作；因此，人們便想方設法尋找政策上和材料中的漏洞，以便盡可能地減輕負擔。例如，“衛田之已墾熟者，與日俱進，而田冊上荒蕪數額，始終不改，于是實墾而報荒者亟多”[3]8407-8408。因此，盡管政府規定了辦理期限，并設置了懲處措施；但是，在政府沒有掌握真實土地信息的情況下，上述懲罰性條款的實際約束能力并不值得高估，也沒有能夠給衛田繳價升科工作的成績帶來實質性提升。

四、余論

南京國民政府成立以后，省政府總結了北洋政府時期的經驗，決定繼續開展衛田繳價升科工作。但是，上文提及的北洋政府時期存在的各種問題，在南京國民政府治下的安徽省依舊延續；因此，衛田繳價升科工作再一次陷入到困境之中。在當時自然災害頻發的情況下，衛田繳價升科工作還引發了民間更為激烈的抗議[19]。在這種情況下，官方只得在工作制度和政策制定等方面做文章，試圖通過采取獎勵措施和加強監管考核等方式，加快衛田升科工作的進度。1931年1月，省政府頒布《安徽省衛田繳費升科補充辦法》，決定將每畝兩元的產權費按照繳納時間的不同進行區分，以便激發民間的積極性：在第一期內繳納者，每畝一元；在第二期內繳納者，每畝一元五角；在第三期內繳納者，每畝二元；逾期則按照本省墾荒條例第十一條甲等前三則定價繳費（上則每畝十元，上中則每畝八元，中則每畝六元）或公告招領[20]。同時，省政府還頒布了《安徽省各縣辦理衛田繳費升科人員獎懲規則》，對于辦理成績優異者，給予現金和提拔等方面的獎勵；至于辦理不力者，則會受到記過、罰俸乃至撤職等不同程度的懲罰[21]。1933年，省政府又決定向各縣派出督催委員，負責考查各縣衛田情形，并督催和協同縣長進行衛田繳費升科工作[22]。

然而，安徽省的衛田繳價升科工作并沒有因為上述規定而圓滿完成，甚至到了全面抗戰爆發前，省政府還在不停地催辦衛田繳費：“各縣衛田繳費，原有定限，惟各縣以民力不勝，一再展期，迄未辦竣，茲經通令各屬，限于短期內，酌核地方情形，預擬計劃，及辦竣時期，俾資結束，而裕稅收。”[23]

綜上可見，無論在北洋政府時期，還是在南京國民政府時期，安徽省衛田繳價升科工作都遇到了同樣的難題。土地計量標準的復雜、土地丈量等配套工作的欠缺和缺乏民間社會的認同與合作等因素，固然是這項工作陷入困境的主要原因；然而，這些因素的存在和延續，實際上反映了政府意志在鄉村社會面前的困窘與無力。因此，從根本上來看，這一時期衛田繳價升科工作的進程是官方鄉村治理能力的真實體現。