新時代制度反腐面臨的困境及破解之策

高 雅，董少林

（安徽工業大學 公共管理與法學院，安徽 馬鞍山 243000）

制度反腐作為一種科學有效的反腐方式，較以往的其它反腐方式，在防腐反腐方面有著無可比擬的優勢。從源頭著手，制度反腐是反腐敗的治本之策。隨著我國反腐的不斷深入，人們逐步意識到在改革的新時代制度反腐才是反腐工作中最基礎最根本的保證，符合時代發展的潮流，只有制度反腐才能從最根本處解決我國的腐敗問題。

一、新時代我國制度反腐面臨的困境

制度反腐是對時松時緊的“運動式”反腐的一種超越，對預防和懲治腐敗起到了一定的積極作用。但我們還需要理性清醒地認識到進一步推進我國制度反腐還面臨著一些困境。

（一）制度反腐法律和制度建設中的困境

1.反腐法律體系不健全

第一，反腐立法工作不到位。目前，關于腐敗的預防和懲治的法律法規通常分布在不同的部門法規中，隨著反腐工作的深入開展，反腐敗地方立法和部門立法會不斷增加，容易造成部分法規間的矛盾。如果我國的反腐敗工作缺乏統一性的法律法規來進行引導和規范的話，那么反腐敗工作必然難以順利進行。由此可見，制定統一的反腐敗法律是推進制度反腐的有力抓手。

第二，缺乏保障性的法規。法律具有衡量人們的行為是否合法或違法及其程度，以及監督各項規定實施的作用。與此同時，法律還擁有保護合法權益的作用。然而當前在我國的制度反腐建設中缺乏保障性的法律法規。目前我國的反腐法律體系偏向“重處罰，輕保障”，這是不合理、不科學、不健全的，不能夠充分發揮制度反腐建設中反腐法律體系的最大效能。

第三，缺乏與國際的對接與合作。腐敗是世界性的問題，是每一個國家發展過程中都會遇到的問題，許多國家都嚴厲打擊腐敗行為并采取諸多相應的防控措施，大家似乎在維護公共權力的廉潔方面達成高度的共識。在反腐建設中，我國應積極借鑒國外相關經驗。

2.反腐規劃和設計不足

首先，制度規劃不系統。目前我國的制度設計偏向于單項制度的建設，還未形成系統化的制度設計。這種不系統的制度設計結構使得制度的整體性功能沒能得到充分的發揮。其次，制度設計具體性和可操作性不強。現行的一些反腐制度內容過于籠統，容易造成歧義，而且可操作性不強，導致在實際的操作過程中，人的主觀意向會造成很大影響，使其容易受到誤解和扭曲，背離了制度設計的根本意圖[3]。最后，制度制定存在一定的滯后性。由于我國目前反腐敗制度的制定往往基于已經發生的社會事實，缺乏長遠解決問題的規劃。反腐敗制度的滯后性使其不能在腐敗萌芽的階段就將其扼殺于搖籃中，只能任由腐敗產生，更傾向于事后的處置而缺少事前的預判和防范功效。

（二）制度反腐在執行中的困境

1.反腐意識淡薄，執行不力

在反腐實踐中我們仍可以發現個別單位或領導對反腐的重視程度不高，反腐意識淡薄，對反腐制度的執行力度也不夠，將制度反腐僅僅看成是一句口號。大多數時候制度反腐都僅僅停留在表面形式上，而沒有實質性的進展。有些機關單位和部門在組織學習研究上級出臺的規章制度時，只做表面功夫，例如組織機關或者部門會議，領導在臺上口頭念一遍下發的文件通知，然后拍照作為學習依據。更有甚至直接把文件發到各個工作群，讓下屬轉發閱讀點贊，用來應對上級巡視組的檢查。這些敷衍性的方法沒有真正把制度反腐的執行融入到日常工作中，沒有起到正確的宣傳教育作用，制度反腐的執行不夠深入。

2.實施雙重標準

在規章的實際執行方面也存有問題，如中央紀委已經明令禁止公車私用的行為，但仍有少數政府公職人員依然我行我素，打著各種名義侵占公車，利用公共資源來為自己謀取福利，無視黨紀法規。個別領導干部雖然一直強調規章制度要落到實處，在實際操作中卻陽奉陰違，最顯著的就是采取雙重標準。首先把自己從規章制度的管控約束范圍內排除，認為被管控約束的對象是低自己一級的下屬人員，自己身為領導層仍享有特殊待遇。最普遍的行為是有選擇性的傳達和執行上面的各項規章，他們根據自己的利益需求在規章制度中篩選某些條例執行，只執行符合自身利益的內容，對不符合自身利益的避重就輕，甚至含糊帶過。

3.監督督查工作不到位

要想制度反腐能夠順利實施，監督督查必須配合制度執行。監督督查工作一旦出現問題，制度執行的實際效果就會受到直接性的影響，制度執行的力度也會大打折扣。我國目前的監督督查工作存在以下兩方面的問題：其一是被監督的對象不積極配合。在面臨督察部門的常規處置時，很多被監督對象具有抵抗情緒，銷毀證據，隱瞞自己的不法行為，甚至有的還企圖賄賂監督督查人員，那是罪上加罪。其二是監督的檢察人員缺乏高度的責任感。紀檢部門作為反腐的中流砥柱，應該具有崇高的使命感和責任感。但極個別紀檢人員不僅沒有盡到自己的職責，甚至與被監督人員狼狽為奸，試圖替腐敗分子掩蓋罪行，辜負了黨和國家以及人民群眾的信任，最后知法犯法走上不歸路。

（三）制度反腐體制機制中的困境

1.紀檢監督制度中的雙重領導體制

我國現行的紀檢制度一大顯著的特征就是雙重領導，某個機構既要受到其上級紀委的領導，同時也要被同級黨委領導。這種雙重領導體制會增加反腐工作開展的難度，給反腐工作帶來一些麻煩。主要表現在：一是紀檢監督部門在制度執行中不能嚴格依法辦事；二是紀檢監督機構在制度執行中缺乏獨立性，容易受制于其他部門的干擾[4]。當上級紀委和同級黨委同時調查違紀行為的時候，雙方必然會有權責的交叉，不僅影響整個督查進度，也會讓腐敗分子在雙重領導體制下尋求喘息和狡辯的機會。

2.制度反腐約束機制存在欠缺

以黨內監督為主，黨外監督為輔，是我國目前監督約束機制的主要構成內容。盡管十八大以來，我國監督制度體系逐漸多元化，并且產生了一定的積極影響，但是在制度反腐實踐中，我們也發現現有的監督約束機制從某種程度上看，還存在著一定的問題。主要包括兩個方面：一是自我約束機制的削弱。首先，道德對人們的約束作用受到限制。由于受到利益驅使，少數領導干部從執政為公逐漸拋棄職業道德，最后走上腐敗的深淵。其次，民主生活被削弱。最后，領導干部的公信力降低。腐敗分子作為領導干部中的害群之馬，他們不廉潔的形象造成不良的示范，從而帶來消極的影響，嚴重損害了公務人員的公信力。二是缺乏一定的輿論監督的約束機制。新聞媒體在輿論監督中所起的作用有限、群眾輿論在輿論監督中所占比例較小、組織內部的輿論在輿論監督中不能充分發揮自身的作用，這些都表明我國的輿論約束機制有待于進一步完善。

二、制度反腐困境的破解之策

（一）借鑒國外成功經驗，進一步完善反腐立法

總結過去的經驗可以得出這樣的結論，要形成反腐敗的“壓倒性勝利”，關鍵還是要建設和完善制度和機制，要想解決反腐工作的起伏，需要在制度上創新。這要求我們進一步完善反腐立法，注重結合中國實際，建立一套科學合理的反腐敗法律體系，確保腐敗分子難逃法律制裁。

首先，要建立一套統一性的法律法規來引導和規范反腐敗工作的開展，讓反腐敗工作有法可依；其次，要建立保障性的法律法規，保護合法權益，改變當前不健全的反腐法律體系結構；最后，要與國際接軌，借鑒國外的成功經驗，這樣才能健全我國的反腐法律體系，使反腐敗工作順利開展，確保我國的反腐立法能夠取得良好的社會效益。

腐敗是一個社會問題，也是一個國家或政府在發展過程中必然會遇到的難題，有的國家在反腐敗工作中具有前瞻性和先進性，能夠取得巨大的反腐敗勝利，那么其在反腐敗建設中的成功經驗將會給我們提供一定的借鑒和啟示。

眾所周知，新加坡的反腐敗建設是非常成功的，而它能夠成功的主要因素就是利用制度建設來進行反腐敗，尤其注重反腐敗的法律建設。不僅建立了反腐敗的普通法律和專門法律，還十分嚴謹科學地規范了反腐敗法律的內容，使關于反腐的各項內容都有法可依，將法律執行過程中的漏洞堵死，使腐敗分子無從下手，構建了可操作性極強的嚴密的法律體系。這些都是值得我們借鑒的地方，當然我們在借鑒別的國家的成功經驗之時還要立足國情，制定一套適合我國國情的、系統的、全方位、多領域的反腐敗制度。

（二）構建科學化的反腐制度體系

構建科學化的反腐制度體系首先要科學系統地規劃制度設計，改變目前的單項制度建設，形成系統化的反腐制度設計，明確各法律法規之間的界限，充分發揮制度的整體性功能。其次，要增強反腐制度中制度設計的具體性和可操作性，明確反腐制度的各項內容，避免在反腐制度的執行中，由于一些人為因素使得反腐制度受到誤解和扭曲并背離其本意。最后，要在長遠發展的角度上來進行反腐制度的規劃，解決制度制定中的滯后性這一缺陷，要具有預見性和前瞻性，科學有效地防治腐敗，能夠在腐敗產生之初就有相應的反腐制度阻止其生長和蔓延，全面推動反腐敗進程。在制度反腐建設中，偶爾會出現已經失效或不適合當前發展現狀的反腐規定，這就需要定期及時清理一些無效的反腐規定，以確保反腐制度具備一定的時效性。

（三）強化廉政意識，完善權力制約監督機制

目前依然存在少數組織機構或領導干部反腐意識淡薄、在反腐工作中執行不力以及不按規章辦事、實施雙重標準等情況，這無疑加大了我國反腐工作深入開展的難度。如何才能強化廉政意識是工作的重心。首先，要加強行政道德建設，培育全民法制觀念。要加大廉政的宣傳教育力度，加強對公職人員的行政道德建設，定期開展道德教育，以相關反面案例為鑒，互相分享心得體會，使公職人員相互督促，共同成長。其次，強化對領導干部的反腐教育工作。任職前對其進行廉政調查談話，充分發揮廉政警示教育的作用。任職過程中組織相關反腐專題培訓，使黨員干部銘記廉政的重要性，提高內在修養，自覺約束自己的行為，忌憚腐敗導致的嚴重后果[5]。我們要通過推行切實可行的合理的反腐制度設計，科學有效地規范權力的配置和運行。從查處到防控，加強人大的監督制約作用，確保我國司法機關的獨立性和權威性。此外，構建不敢腐的懲戒機制。2016年9月23日,G20 反腐敗追逃追贓研究中心在杭州成立,G20 峰會也圍繞反腐敗行動以及合作達成多項共識,使反腐敗國際合作機制日益規范化、程序化。

（四）強化紀委監督的獨立身份，加強輿論反腐監督體制

只有深化紀檢體制改革，改變當前紀檢制度雙重領導的現狀，保證紀委監督的獨立身份，增強監督的權威性，才能從根本上改善紀委監督不力的狀況。我們應從下面兩個方面做出改變：第一是將黨委對紀委的領導由原先的“人、財、物”的領導轉變為政策方針的領導。第二是強化對紀委的橫向監督。在保證紀委監督的獨立身份的同時，充分發揮橫向制衡的功能[6]。

制度反腐建設中需要輿論監督，這樣才能充分保障制度反腐建設的科學性和可行性。首先，要充分發揮新聞媒體的輿論反腐監督作用，建立一個科學法制的新聞媒體監督組織；其次，進一步加強組織內部監督，完善監督渠道，強化監督職能；最后，充分發揮群眾輿論在輿論反腐監督中的作用。當前，在民眾對政府監督的過程中，網絡反腐這個平臺越來越重要。在2013 到2018年間,我國網絡反腐平臺不斷增多,由最高人民檢察院建立的網絡舉報平臺到由中紀委、監察部主辦開通的中央紀委監察部網站，很多社會熱點問題都是由于網絡上的發酵最后引出相關部門介入，因此我們要對群眾的網絡監督進行有效的規范和引導，使網絡監督取得巨大成效。由于網絡的虛擬性和隱蔽性，網絡監督于反腐監督建設而言是一把雙刃劍，這便要求有關部門要進行積極正確及時的規制和引導。2019年以來，截至5月31日，全國查處違反中央八項規定精神問題情況如下：

表1 全國查處違反中央八項規定精神問題人員匯總表 （2019年以來，截至5月31日）

表2 全國查處違反中央八項規定精神問題類型匯總表 （2019年以來，截至5月31日）

結語

隨著我國反腐工作的深入開展，實踐證明只有從制度上進行反腐才能從根本上解決腐敗這一社會毒瘤。新時代我國的反腐工作雖取得了很大的進步和收獲，反腐敗力度史無前例，但我國制度反腐仍面臨著一些困境。

十九大以來，我國將反腐敗提到一個新高度上，并提出來一系列制度反腐的新舉措，這必將在未來對我國反腐敗工作的開展起到引導和推動的作用。反腐敗是一個持久戰，制度反腐任重道遠。