檢調對接工作機制研究
——以W區人民檢察院實踐情況為視角

●岳 陽

一、檢調對接實行的背景及發展情況

上世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾創造的“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”，經不斷發展，形成了“依靠群眾，預防糾紛，化解矛盾，維護穩定，促進發展”的楓橋新經驗，成為貫徹堅持群眾路線化解矛盾的典范。在構建和諧社會的大環境和貫徹“寬嚴相濟”形勢政策的背景下，檢察機關結合工作實際，學習楓橋經驗的良好作法，探索出“檢調對接”機制，努力化解社會矛盾糾紛，保障民生，促進社會公平正義。

2010年江蘇省人民檢察院制定《江蘇省“檢調對接”工作實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法（試行）》），貫徹落實《最高人民檢察院關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的實施意見》；2011年7月5日，全國檢察機關“檢調對接”工作座談會在江蘇省南通市召開；2011年7月26日，最高人民檢察院印發《最高人民檢察院關于開展檢調對接試點工作的意見》（以下簡稱《檢調對接工作意見》）的通知，在全國各級人民檢察院開展檢調對接試點工作。檢調對接工作經過一段時間的發展，一些好的做法被刑事和解制度和認罪認罰制度所吸收和借鑒，上升為法律內容。2012年《刑事訴訟法》第二次修改將刑事和解確立為一種獨立于正式刑事程序之外的特別程序[1]，2018年《刑事訴訟法》第三次修改，在總結認罪認罰從寬制度試點工作的基礎上，第一編第一章中明確刑事案件認罪認罰可以依法從寬處理的原則并完善刑事案件認罪認罰從寬的程序規定。

需要注意的是檢調對接與刑事和解、認罪認罰從寬制度雖然有相似之處，對達成調解協議、取得被害人諒解的案件能夠在法定幅度范圍內得到從寬或從輕的處理，但是三者也有一定的不同，主要體現在三方面：

首先，依據的規定不同。后兩者在《刑事訴訟法》中有明確的法律規定，一系列的制度運行也是依據《刑事訴訟法》的條文內容，而檢調對接是檢察機關在融入社會矛盾糾紛大調解工作格局中將執法辦案與人民調解相互銜接的矛盾糾紛調處機制，依據的是《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《人民調解法》等有關規定，目前為止還沒有統一的法律條文明確規定“檢調對接”的內容，各地檢察機關只是以“意見”、“辦法”、“細則”等方式予以規范。

其次，適用的案件范圍不同。三者在適用案件范圍上存在著重合和不一致的地方。根據《刑事訴訟法》的規定，刑事和解案件包括兩類：一類是因民間糾紛引起，涉嫌刑法分則第四章、第五章規定的犯罪案件，可能判處三年有期徒刑以下刑罰的；一類是除瀆職犯罪以外的可能判處七年有期徒刑以下刑罰的過失犯罪案件。對認罪認罰從寬制度適用的罪名，法律沒有限定，只要符合《刑事訴訟法》第15條和第174條的規定，包括重罪、職務犯罪案件以及共同犯罪案件都可以適用。法律雖然沒有規定適用檢調對接機制辦理的案件范圍，但大部分實行檢調對接機制的檢察機關除了將輕微刑事案件納入到檢調對接機制中辦理外，一些合同糾紛類、侵權賠償糾紛類、勞動爭議類、物權糾紛類的民事申訴案件也可以適用。

最后，檢察機關的角色定位不同。刑事和解的案件需要由檢察人員主持制作和解協議書，并對和解的自愿性、合法性進行審查；認罪認罰從寬制度最核心的一環是在審查起訴階段，犯罪嫌疑人通過認罪認罰而與檢察機關達成一致，簽署具結書，檢察機關在起訴環節發揮主導作用；檢調對接案件是檢察人員將適用通過調解方式解決的案件移送給人民調解組織，由人民調解員負責調解，檢察人員積極協助的工作方式，檢察人員一般提供法律咨詢、對當事人調解意愿、協議是否公平正義進行監督等，有的地方還要求承辦檢察官主持調解。

二、檢調對接工作的實踐情況

W區人民檢察院自檢察調控中心成立以來，檢調對接工作取得了長足的進步。目前檢調對接模式運行良好，在化解各種矛盾中發揮著積極的作用。2018年1月到12月，W區檢察院共受理檢調對接案件34件，同比下降10.52%。其中調解成功25件，同比增長13.64%；調解成功率上升了15.64%，由2017年的57.89%上升到73.53%；調解金額同比增長126.62%，達到407.4萬元。

（一）調解案件涉及的罪名相對集中

34件檢調對接案件中涉及到9個罪名，其中涉嫌故意傷害罪的案件比例最高，達到了67.65%，共有23件；其次是涉嫌交通肇事罪和盜竊罪的，都為2件；涉嫌故意毀壞財物罪、過失致人死亡罪、過失致人重傷罪、搶劫罪、危險駕駛罪、尋釁滋事罪、重大責任事故罪1件。這些罪名大部分都分布在《刑法》第四章“侵犯公民人身、民主權利罪”和第五章“侵犯財產罪”。這部分案件能夠進行檢調對接的原因一方面在于刑事訴訟法明確規定此類犯罪案件可以進行和解，檢察機關適用刑事和解具有法律上的依據[2]；另一方面在于此類案件危險性較小，可以通過經濟賠償的方式挽回帶給被害人及其近親屬的傷害。

（二）涉及未成年人的調解案件增多

2018年共有6件涉及到未成年人的調解案件，比例由2017年的2.63%上升到17.65%，這一數據的變化說明對未成年人保護意識的增強。對于未成年被害人來說，犯罪嫌疑人積極的賠償和真誠地道歉可以一定程度上減輕被害人及其近親屬的傷痛，被害人也可以利用得到的經濟賠償及時進行治療，從傷害中及時恢復正常生活；對未成年犯罪嫌疑人來說，檢調對接的方式符合未成年犯罪“教育為主，懲罰為輔”的原則，有利于對犯罪未成人的教育、感化和挽救，盡早回歸社會，走上正途。

（三）檢調對接可以有效化解矛盾

刑事案件發生后，被害人及其近親屬大多對犯罪嫌疑人帶有不滿和仇恨的情緒，檢調對接的方式讓雙方當事人可以坐下來進行良好的溝通，犯罪嫌疑人一方良好的賠償態度可以有效的平復被害人一方的心情，及時的賠償款也有助于被害人的身心恢復，彌補受到的損失。同時，協議的達成也減少了事后繁瑣的民事訴訟程序，避免了因訴訟奔波、賠償執行等問題所導致的矛盾激化，通過科學的方法兼顧了辦案的效率和質量，有效的促進了雙方當事人和解息訴，化解矛盾，促進社會和諧穩定，實現法律效果、政治效果和社會效果的有機統一。

三、檢調對接工作實踐運行中遇到的疑惑

檢調對接機制從2005年就已經出現，在有一定法理基礎、合理性的情況下，取得了比較好的社會效果[3]，得到司法部門的認同和實踐，逐漸在全國得到開展。

但檢調對接找不到法律依據，缺乏合法性的前提和基礎[4]，最高檢也僅是在2011年《刑事訴訟法》還沒有確定刑事和解制度、認罪認罰從寬制度之前以“意見”的形式對檢調對接工作進行了規范。隨著新形勢的發展和法律法規的更新變化，檢調對接在實踐操作中面臨著現實的困境：

（一）適用范圍不統一

由于尚未有法律對檢調對接予以明確的規定，導致很多地方對檢調對接的理解不一致，在適用檢調對接機制時也出現異同?！稒z調對接工作意見》將輕微刑事案件和民事申訴案件納入到檢調對接的案件范圍，大部分地方的檢察機關也采取同樣的受案范圍，但也有異同。江西省永豐縣檢察院明確檢調對接的三種類型是司法救助案件、輕微犯罪刑事案件和民事類信訪案件[5]；江西省安?？h檢察院對民生訴求罷訪和解、輕微犯罪刑事和解、民事申訴息訴和解三種類型的案件予以明確可以適用檢調對接[6]。而實踐中，適用檢調對接程序處理的案件主要是交通肇事和故意傷害造成輕微傷的案件，其他類型案件并未實際納入檢調對接程序[7]。各地檢察機關適用范圍的不一致，容易讓人誤解，質疑檢調對接案件的合法性和公平性，在一定程度上影響司法的權威性。

（二）適用檢調對接的案件偏少

雖然檢察機關化解矛盾的意識在增強，但相對檢察機關辦理的案件總數而言，將檢調對接機制引入到案件辦理中的數量還不多。一方面是因為檢調對接的受案范圍不明確，《刑事訴訟法》沒有規定公訴案件可以交由人民調解組織調解的法律條文，部分案件承辦人拿捏不準相關案件是否適宜進行檢調對接；另一方面，由于進行檢調對接的案件需要詢問雙方當事人意見、填寫和解對接辦案審批表、報部門負責人審核、分管檢察長審批、制作移送函并附涉案當事人同意調解意愿書、提起批準逮捕書、起訴意見書等法律文書及相關材料復印件等，程序比較復雜，且一些案件在和解后從輕可以作出不起訴決定時，按照規定還要提交檢委會討論、公開答復等，增加了工作量，導致一些承辦人在刑事案件辦理的過程中不大愿意移送檢調對接線索，并且現行大部分檢察機關也沒有將檢調對接的辦理情況納入到考核中，影響辦案積極性。案件訴出去了就是法院的事情了，參與和解不僅會有當事人反悔后上訪的壓力，而且還會承擔“偏袒一方”的質疑[8]，這種多一事不如少一事的心理也依舊存在一些檢察人員心中。另外，隨著解決糾紛渠道的拓寬和調解體系的不斷完善，一些當事人在案件發生后就會自行進行調解，而且公安機關也越發重視調解工作，一般在案件偵查階段就會先組織雙方當事人進行調解，導致檢察環節需要調解的案件數量減少。

（三）當事人對檢調對接工作存在誤解

由于現行規定未對賠償的標準做出統一的規定，導致通過調解達成的賠償數額的浮動區間范圍很廣，一定程度上影響了司法權威性。在W區檢察院2018年調解成功的案件中，輕傷一級案件調解金額數從6.2萬元至21萬元之間不等；輕傷二級案件一個賠償了37.5萬元，一個僅賠償了2.6萬元。同樣的輕傷害案件達成的調解金額卻有巨大差距，勢必會影響司法公信力，讓當事人及民眾產生不信任感，危害法治的權威性和統一性。另外，檢調對接達成的協議內容一般是犯罪嫌疑人通過賠禮道歉、賠償損失的方式取得被害人的諒解。犯罪嫌疑人對被害人的經濟賠償是調解協議中最重要的內容，也是目前調解能否成功與否的決定性因素[9]。協議的落實有著以經濟賠償換取刑事寬大處理的表象，容易在一些民眾中造成“花錢消災”的錯覺，認為調解就花錢買刑，進而可能出現民眾對調解協議公平性、真實性的質疑和對司法機關公正性的懷疑。

（四）檢察人員的角色問題

各地檢察人員在辦理檢調對接案件過程中所起到的作用是有區別的。刑事檢察、民事檢察部門作為檢調對接案件的啟動部門、控申部門作為檢察機關與人民調解組織的牽頭部門，兩部門檢察人員在協助人民調解等組織開展調解工作的過程中所扮演的角色應不一樣?！稒z調對接工作意見》要求人民檢察院應當積極協助人民調解等組織開展調解工作，及時提供案件相關材料，為當事人提供法律咨詢，幫助調解組織做好當事人雙方工作，促進矛盾化解；《實施辦法（試行）》也有大致同樣的規定，要求承辦檢察官提供相關法律咨詢和幫助，還應當對調解是否尊重雙方自愿，是否公平正義等進行監督，但區別在于對刑事和解對接案件要求承辦檢察官參與主持調解，對民事申訴息訴和解案件僅要求參與調解；鹽城市射陽縣人民檢察院聯合射陽縣司法局印發的《“檢調對接”工作細則》中規定“縣檢察院民事行政和控告申訴檢察部和相關業務部門承辦人應當參與主持調解”。從各地的規定中可以看出目前檢察人員在檢調對接案件中扮演的角色是比較混亂的，沒有將刑事檢察部門、民事檢察部門和控申部門在檢調對接工作中的職能作出區分，容易讓當事人認為檢察機關在調解工作中既是啟動者，又是調解者，還是監督者，不利于檢調對接工作的長遠發展。

四、完善檢調對接工作的建議

在當前法治社會建設的過程中，應在新形勢、新任務的要求下，構建與我國國情相適合的檢調對接機制，檢察機關要解決檢調對接機制實踐中的困境，可以做好以下幾個方面的工作：

（一）完善檢調對接相關立法

各地對檢調對接工作采取不一致作法的主要在于法律上未予以明確。為避免各地、各機關適應范圍不一、諸多相關概念厘定不清等問題，建議制定完善檢調對接的實施細則，細化規定，做到有章可循[10]，使檢調對接機制更具操作性。檢調對接作為檢察機關辦理案件過程中發揮檢察職能的一項工作，應做到有法可依，在法律框架下開展，具體可由最高檢、司法部等機關制定詳細辦法，下級檢察機關在具體實務操作中不斷完善。在確定適用檢調對接的適用范圍時，我們要立足于檢察機關的基本職能定位促進社會矛盾化解，既不能只局限在刑事案件范圍，也不能無限擴大，損害檢察機關的司法權威。結合各地實踐經驗和有關規定來看，將檢調對接案件設定在輕微刑事案件和民事行政申訴案件范圍比較適應。通過在法律上明確檢調對接的適用范圍、基本原則及達成調解協議后的處理方式等，保證承辦人員在遇到適合檢調對接的案件時及時移交給人民調解組織，促進檢調工作的順利開展。

（二）提高檢察人員調解意識

要加強檢察人員維護群眾合法權益的教育，認識到化解社會矛盾、促進社會和諧穩定的重要性，樹立良好的司法理念，將化解社會矛盾擺在與執法辦案同等重要的位置[11]。在日常辦案過程中，增強工作主動性，建立調解意識，重視檢調對接工作。與此同時，我們要簡化辦案程序，使之與員額檢察官司法責任制改革相適應，便于承辦檢察官及時、迅速的將檢調信息移交人民調解組織，提高工作效率；要將檢調對接情況納入到考核制度中，保證承辦人員的工作積極性；要加強與公安機關做好溝通工作，如果在案件偵查階段已經做過調解的，要加強對調解自愿性、合法性的審查，對偵查階段沒有進行調解在檢察階段適宜做調解的案件可以通過跟公安機關的溝通，更加清楚雙方當事人經濟、關系等情況，有效保證調解協議的達成。

（三）做好引導宣傳工作

檢察機關要加大宣傳力度，加強與司法局、媒體的合作、聯系，利用自媒體、網絡等方式向人民群眾釋明檢調對接機制的內涵和相關規定，正確引導群眾思想認識，營造積極良好的法治環境，提升檢調對接的效果。同時要主動構建各方監督機制，保障檢調對接案件的公開性和透明性，邀請值班律師或者辯護律師、訴訟代理人參與到調解中，發揮律師的專業化知識和輔助性作用。還可以建立人民監督員參與調解制度，當事人可以申請人民監督員全程跟蹤參與檢調對接工作[12]，對調解工作進行監督。另外，要加強對檢調對接案件的跟蹤回訪，掌握調解協議的落實情況，協商解決履行過程中出現的問題，通過回訪機制鞏固調解成效，及時消除不穩定因素，踐行司法為民的同時為以后的調解工作做好調研基礎。

（四）明確檢察機關職能定位

檢調對接是將檢察職能融入到矛盾調解機制中去促進社會矛盾糾紛化解，應明確檢察機關在檢調對接中的作用。結合檢察職能和司法實踐的情況來看，服務、合作和促進調解工作應是檢察機關在檢調對接中的最佳職能定位[13]。檢察機關應建立起雙方平等協商的機制，不應同時扮演監督者、調停者、追訴者的角色。承辦人員應及時為人民調解組織提供案件相關材料，為雙方當事人提供法律咨詢。刑事、民事檢察部門作為檢調對接案件的啟動者，在辦理本部門案件時要同時告知當事人申請調解的權利和方法，做好權利告知、解釋闡明工作；控申部門作為檢察機關與人民調解組織進行工作對接的牽頭部門，應積極參與到調解過程中，在人民調解員主持調解過程中做好監督工作，協助調解員維持現場秩序和釋法說理的工作，保證調解工作順利開展，并在調解結束后及時將調解信息反饋給刑事、民事檢察部門。檢察機關各部門各司其職，保證檢調對接機制有效、科學運轉。