行政公益訴訟對違法行政行為的監督規制

●吳衛東

2017年7月1日實施的新修訂的《行政訴訟法》對行政公益訴訟進行了規定：人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的應當向行政機關提出檢察建議督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這一法律制度確立是黨的十八屆四中全會明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度以及2015年7月1日全國人大授權最高人民檢察院在相關領域開展提起公益訴訟試點的經驗結晶。2018年全國檢察機關共立案辦理行政公益訴訟108767件。[1]行政公益訴訟對“致使公益受侵害”違法行政行為的監督規制助力政府依法行政共同維護人民根本利益。

一、監督規制的必要性：法治監督體系的豐富和監督行政法律制度的拓展

行政公益訴訟是對法治監督體系的豐富和監督行政制度的拓展。

1.建立嚴密的法治監督體系的現實要求。法律的生命力在于實施。堅定不移走中國特色社會主義法治道路必須加大監督力度規范和約束公權力做到有權必有責、用權受監督、違法必追究堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為構建嚴密的法治監督體系是必然要求。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對加強法治監督的重大意義、體系構建、制度安排提出了明確要求。第一，嚴密的法治監督體系是中國特色社會主義法治體系的重要內容。《決定》提出了中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的總目標以及實現總目標的“五大體系”即形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內法規體系。為構織起嚴密的法治監督體系加強對權力的監督制約《決定》提出了“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設”八個組成部分的目標和要求構建起權力運行制約和監督體系的“四梁八柱”對于堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設具有重要意義。第二，依法行政監督是重要環節。堅持依法行政建設法治政府是推進全面依法治國的重點。黨的十八大把基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一。針對《決定》指出的行政執法領域“有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重執法體制全責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在”等問題行政公益訴訟豐富了司法機關對行政機關行政行為的監督形式形成科學有效的權力運行制約和監督體系助力法治政府如期基本建成具有積極意義。第三，法治監督的制度創新。《決定》提出“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為應當督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”賦予檢察機關法律監督新職能織密了法治監督的網絡。

2.監督行政法律制度的拓展。由于行政權力所具有的單方面性、先定性和支配性、強制性等特性使得行政權力不易受到控制和監督在行政權力的具體運用中不時會發生與原定初衷相背離的現象從而使國家利益、公共利益以及公民的合法權益遭受損失。為了防止行政權力的失衡和變異平衡國家的權力結構保護相對方的合法權益就需要對行政權力加以有效的監督和制約。[2]監督行政是監督主體對行政機關及其工作人員的行政行為是否符合依法行政的要求而實施的監督。行政公益訴訟是司法監督和監督行政的制度創新是國家對監督權力的合理配置防止行政機關專權濫用的有效制約機制。相較于行政層級監督的行政復議和司法監督的行政審判司法審查行政公益訴訟具備獨有特點。行政復議和行政審判系相對人不服行政主體的行政行為經申請和依法向人民法院行使訴權而引發的監督具有被動性、消極性。行政公益訴訟的監督具有積極性和主動性。實踐中違法行政行為引發“致使公益受侵害”后果如又與公民、法人和其他組織的行政私權訴訟無涉會出現無直接利益受損人情形行政訴訟因原告主體缺位無法啟動受損公共利益得不到及時有效救濟。行政公益訴訟彌補了訴訟主體缺位問題賦予檢察機關作為“公共利益代表”行使訴權。特別是行政公益訴訟訴前程序通過發出檢察建議督促行政機關及時依法履職其積極主動靈活高效的監督方式能與其他監督方式相互配合、相互促進增強監督合力和實效，促進行政機關依法行政辦事依法。

3.檢察機關法律監督職能轉型需求。現行《憲法》第134條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”明確了檢察機關國家法律監督機關的憲法定位。國家監察體制改革推進檢察機關的反貪、反瀆和預防職能轉隸到監察委員會。“全國四級檢察院反貪、反瀆和預防部門職能、機構及44151名檢察干警已全部按時完成轉隸。”[31]檢察機關相關機構職能的轉隸給檢察職能科學布局帶來轉機。行政公益訴訟制度確立檢察機關擔負起“公共利益的代表”的重要職責為實現檢察機關法律監督總體布局的推進提供新動能。檢察機關根據調整后的職能更有效地配置司法資源促進刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”在機構設置、人員配備、能力素質均衡協調發展。目前“最高人民檢察院內設機構改革落地地方檢察機關同步落實”。[4]

二、監督規制的理念、范圍和程序

1.“雙贏多贏共贏”的監督新理念。樹立“雙贏多贏共贏”監督新理念是新時代檢察機關履行法律監督職責的主基調。行政部門屬強勢部門對行政權力行使監督規制并非易事。從對行政復議“官官相護”的隱憂以及行政訴訟“立案難、審理難、執行難”等監督實踐中遇到的困難和障礙就窺見一斑。行政公益訴訟監督規制違法行政行為如何破題開局，實踐中各級檢察機關秉承“雙贏多贏共贏”監督新理念形成監督行政新格局。其一，監督新理念昭示監督與被監督價值追求一致。行政公益訴訟本質是促進行政機關依法行政與行政權力行使目標相同并非對立。只不過二者存在分工上有所差別、職能上有所側重。行政公益訴訟并非與行政機關爭輸贏而是共同促進。樹立監督新理念能積極化解被監督者的不解、消極、抵觸等不良情緒形成監督者與被監督者共存共贏的新格局。其二，有助于營造良好的監督氛圍。良好的監督環境對于打開檢察監督工作局面具有積極意義。堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用將公益訴訟工作置于地方黨委的領導之下是開展好公益訴訟工作的政治保障。如2018年10月22日江蘇省委常委會召開會議討論通過《關于支持檢察機關公益訴訟工作的意見》等文件。江蘇省各級黨委、人大、政府對公益訴訟工作都給予了大力支持，無錫、常州等7個市委先后出臺了支持檢察機關公益訴訟工作的相關文件。自2015年7月以來江蘇省檢察機關共提起公益訴訟256件其中民事公益訴訟192件行政公益訴訟64件辦案數居全國第一。[5]其三，注重運用柔性監督方式督促。《行政訴訟法》規定了行政公益訴訟的訴前程序即“應當向行政機關提出檢察建議督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”最高人民檢察院發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》中要求各試點單位要加強請示報告和溝通協調積極爭取地方黨委、人大、政府和有關部門的支持。最高人民檢察院《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》要求：“檢察機關收到行政機關書面回復的應當及時對行政機關糾正違法行為或者依法履行職責情況以及國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況跟進調查。根據案件需要檢察機關可以及時就有關情況與行政機關進行溝通聽取意見。”實踐證明檢察機關注重運用溝通、協調、及時聽取意見等柔性方式實施監督大多數問題通過訴前程序獲得化解維護了行政公信力。

2.監督范圍及其拓展。行政公益訴訟的范圍《行政訴訟法》以及最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）明確了“四大領域”：生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓。這一范圍與2015年7月1日全國人大授權最高人民檢察院開展提起公益訴訟試點的范圍一致。“四大領域”聚焦國家利益、公共利益和社會利益維護各地檢察機關辦理一批行政公益訴訟案件在生態環境保護、保障民生、挽回國有財產損失等方面取得了階段性成果。新時代人民需要日益增長包括安全、環境等方面呼聲很高。“民有所呼、我有所應”行政公益訴訟的范圍要積極審慎、逐步拓展以滿足人民需求。事實上不少地方檢察機關積極審慎探索公益訴訟新領域。如最高人民檢察院發布的浙江省寧波市“騷擾電話”整治公益訴訟案。2018年5月浙江省寧波市海曙區人民檢察院在履職中發現廣告推銷電話擾民損害了不特定多數人的利益。但通信管理部門認為“騷擾電話”定義不明缺乏法律處罰依據沒有積極履職。為此海曙區檢察院成立專案組查清了這一現象背后的利益鏈隨后向當地通信管理局發出檢察建議。寧波市通信管理局制定了專項整改方案通過加強電信業務和通信資源管理、增強技術防范力量、控制“騷擾電話”傳播渠道、清理騷擾性硬件對“騷擾電話”進行整治。2018年11月后續調查結果顯示騷擾電話現象已基本消失，治理效果明顯，檢察建議得到充分落實。[6]2016年12月《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》提出“研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度”；中央深改委審議通過的設立互聯網法院的方案明確規定互聯網法院可以受理“檢察機關提起的互聯網公益訴訟案件”。[7]新的頂層設計為拓展行政公益訴訟案件的范圍提供了政策指引。

3.程序的階段劃分。行政公益訴訟可以劃分為“發現‘致使公益受侵害’違法行政行為”、“訴前督促履行職責”、“提起行政公益訴訟”三個階段。“發現‘致使公益受侵害’違法行政行為”階段要求檢察機關廣伸監督觸角，融入社會和生活，關注社會熱點傾聽群眾呼聲盯緊涉及公共利益行政權力行使歸集信息發現問題做好相關證據的收集固定。“訴前督促履行職責”階段是檢察機關對符合《解釋》第21條規定的情形應當向行政機關提出檢察建議督促其依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責并書面回復人民檢察院。出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的行政機關應當在十五日內書面回復。“提起行政公益訴訟”階段行政機關不依法履行職責的人民檢察院依法向人民法院提起訴訟訴請人民法院確認行政行為違法判令行政機關依法繼續履行職責。檢察機關對提起公益訴訟把關嚴格擬決定向法院提起公益訴訟的案件必須層層報批。檢察機關積極發揮訴前程序的獨立作用注重監督的靈活性、實效性，督促行政機關主動糾正行政違法行為或者依法履行職責。2018年全國檢察機關向行政機關發出檢察建議101254件97.2%得到采納更多問題在訴前得以解決。[8]可見行政公益訴訟案件大多數在訴前程序得到解決節約了司法資源、保障了行政高效。

三、監督規制對行政權力行使的影響

行政公益訴訟監督規制行政權力行使優化公共行政管理方式。

1.明晰行政管理職責促進全面履職。行政機關行使行政職權遵循職權法定原則由于行政管理活動的廣泛性、專業性和復雜性，一些行政管理部門對自身權力范圍、邊界把握并不全面和準確。盡管行政機關實行“權力清單”制度界定權力范圍、劃定權限邊界但行政機關及行政機關之間仍存在職責不清、推諉扯皮現象。加之行政權力行使自由度較大隨意行政、任性行政、懶政怠政等現象在一定范圍存在。行政公益訴訟以專業性、專門化的監督促進行政機關明晰管理職責推動依法履職。如2016年11月湖北省鐘祥市檢察院在辦案中發現當地地稅部門在對3家排污企業排污費征收方面存在怠于履行職責的情況致使上述公司拖欠排污費及滯納金400余萬元。發出檢察建議后當地地稅局依法征收了上述3家排污企業拖欠的排污費。但以“排污費滯納金不應當由地稅部門征收金稅三期系統亦未設置加收排污費滯納金的程序”為由未履行排污費滯納金收繳職責。檢察機關依法啟動行政公益訴訟訴前程序后鐘祥市地稅局積極向上級地稅部門匯報湖北省地稅局高度重視積極爭取該省法制辦支持對全省金稅三期系統進行了優化升級增設了加收排污費滯納金子系統進一步規范了環境污染類稅金征收程序。[9]行政公益訴訟一定程度上幫助行政機關厘清行政職權職責推進行政機關依法全面履職。

2.回應行政管理熱點修補行政管理漏洞。行政公益訴訟是檢察機關以積極主動方式實施對相關行政機關行政行為的監督這種監督方式對行政管理活動的監督更深入更細致更全面“接地氣”的監督方式增強了監督效果。特別是涉及公共利益的社會熱點問題積極督促行政機關依法用權及時修補行政管理漏洞強化有權必有責、用權受監督的行政法治要求。如最高人民檢察院發布的北京市海淀區網絡餐飲服務第三方平臺食品安全公益訴訟案。北京市海淀區人民檢察院在履職中發現經營地位于海淀區的“百度外賣”“美團”“百度糯米”等網絡餐飲服務第三方平臺上入網餐飲服務提供者存在違法提供網絡餐飲服務的行為主要表現在違反我國《電子商務法》相關規定從事無許可經營行為、不具有實體經營門店、未按要求進行信息公示和更新等。同時網絡餐飲服務第三方平臺提供者對上述違法行為未履行審查、監測義務以及公示、及時更新信息義務。海淀區食品藥品監督管理局對以上問題存在監管漏洞依法履職有待加強。檢察機關依法發出訴前檢察建議后該局迅速組織核查處置工作并組織開展了為期兩個月的網絡餐飲食品安全專項整治工作消除了潛在的侵害危險。[10]行政公益訴訟促使行政機關自我檢審權力依法行使及時填補行政管理漏洞維護公共利益。

3.助力行政機關自我糾錯提升行政效能。現代行政管理要求從“管制型”、“人治型”管理方式向“服務型”、“法治型”管理方式轉變。但一些基層行政執法部門沿用陳舊落后的管理方式缺乏制度創新行政效能低下。實踐中不少行政機關習慣“以罰代管”、“以罰輕管”的管理方式簡單的一罰了之造成的是治理效果甚微對違法行為起不到應有的警示作用。行政公益訴訟強力打破傳統行政管理定式提升行政效能和治理效果。如筆者在湖北省京山市人民檢察院調研公益訴訟情況時了解的湖北省荊門市針對中央環保督查組反饋的天門河流域水質污染問題開展的整治工作中，荊門市屈家嶺管理區環保局對一逾期未辦理完成配套的污染防治設施竣工驗收手續擅自投入使用的污染企業作出責令立即停止生產在未辦理并完成合法手續的條件下不得擅自投入生產使用并處罰款兩萬元的行政處罰。該企業繳納罰款后在未申請環保竣工驗收未取得排污許可證的情況下仍繼續生產產生的污水直排嚴重影響生態環境。屈家嶺管理區環保局在該企業繳納罰款后未采取有效監管措施。京山市人民檢察院發出檢察建議后屈家嶺管理區環保局及時履行監管職責。本案例中檢察機關督促行政機關正視自身行政執法中存在的偏差實現行政機關自我糾錯防范行政執法“以罰代法”實現公共行政管理目的。

4.推進綜合施治提高治理能力和水平。行政管理事務紛繁復雜涉及多方面多部門協同協作。行政公益訴訟讓檢察機關主動發揮職能優勢積極協助行政機關梳理、協調、引導行政職能實施綜合治理提高行政機關治理能力和水平服務職責明確、依法行政的政府治理體系建設。如筆者在湖北省鐘祥市人民檢察院對公益訴訟調研時該院反映鐘祥市漢江段長期存在違規建設非法碼頭、非法采砂的違法行為漢江生態環境遭到破壞通航和防洪安全受到影響公共利益處于受侵害狀態。而當地交通、水務部門行政管理方式陷入了“違法——整治——再違法——再整治”怪圈長期存在的行政違法行為頑疾難以根除。對此鐘祥市人民檢察院除向交通局、水務局發出依法履行港口建設監管職責、依法履行防洪工作和河道采砂監管職責的檢察建議外，還針對存在涉嫌犯罪情形而行政執法部門未辦理過非法采砂犯罪案件的情況認真分析就行政執法過程中取證方式方法存在的問題以及如何提高刑事案件成案率等問題向水務部門提出制度性建議引導規范執法依法嚴厲打擊非法采砂犯罪行為。在當地黨委政府高度重視下非法碼頭全部被依法取締非法采砂公司全部搬遷整治效果顯著為實施國家漢江生態經濟帶發展戰略推動當地經濟社會發展營造良好的生態環境和法治環境。