服務型政府視域下的政務誠信建設

●趙昊杰

從黨的“為人民服務”的執政理念，到20世紀80年代學術界對“管理就是服務”[1]的服務型行政模式的探討，再到從治理體系視角對“服務型政府”確證，服務型政府是一個囊括了豐富概念“前史”的范疇。服務型政府涉及政府治理模式由管理型向服務型的轉變，政府角色上從保發展的“掌舵者”向促服務的“護航者”的轉型，價值理念上行政人員則要樹立服務至上觀念。從概念關系上看，政務誠信是服務型政府的規范性要求和必然表現，是建設和實踐層面上服務型政府的最末端環節。換而言之，政府的政策理念、行動偏好以及績效結果都會在政務誠信環節中有所呈現。如果說政府誠信是包含了集體誠信的宏觀范疇，政務誠信則是指具體在每一項行政活動中行政人員所表現出來的誠信素養，政府誠信需通過政務誠信構筑和體現。在既有的研究中，學界往往就行政倫理、決策方式等角度看開對政務誠信問題的研究，本文結合服務型政府的理念分析其對政務誠信建設的意義和價值。

一、政務誠信是服務型政府的道德品質

在國家構建治理能力現代化的政策環境中，服務型政府理念是當前政府開展政務活動的重要價值導向，也是政府職能逐步從“管理型”和“發展型”向“服務型”轉變的動因。不過阻礙服務型政府的因素還有很多，如臃腫的行政級別、部門之間職能交叉模糊、官員腐敗、經濟社會發展不均衡等，都會制約政府公共服務能力的提升和實現，因此借住政務誠信，就可以有效檢驗服務型政府合格與否。政府組織開展的每一項政務活動都必然要受到誠信要求的約束和指引。事實上，政務誠信與服務型政府的理念具有內在的聯系：一方面，政務誠信作為一種柔性的道德要求，浸潤在政府社會服務職能的各個環節，并通過構建一種行政價值觀實現對政務活動的有效調節，保證政府行為治理之善的維度；另一方面，在眾多的道德因素中，政府誠信也是服務型政府的一項制度化要求。在社會生活中，政務誠信作為政府形象和政府職能的“臉面”，直接關系到民眾的行政體驗和政民關系的和諧有序。政務誠信的價值就在于它是政府的政治道德要求的聚像化要求，體現為“服務型政府是一個公平的合作體系，政府要服務于全體公民，提供服務要貫徹平等原則。”[2](P74-75)

第一，政務誠信必然要求政務行政活動要公正誠心、無偏無私，是規范政府行為的重要力量。從服務價值的積極實現角度看，將誠信樹立為指導政府行政人員的價值觀，有助于實現培養政務人員的責任感，有利于政府整體意義的上的政務誠信的實現。政務誠信作為一種行政倫理范疇，通過道德素質的培養、誠信價值觀的構建有助于實現行政人員的個人價值和政府的服務價值的有機統一，催生出構建服務型政府的內在動力。政務誠信居于整個社會誠信體系的核心地位，對于構建包含個人誠信、商業誠信和社會誠信在內的社會誠信體系建設有重要作用，更是提升政府服務能力的起點。如果說管理型政府是以“治民”為基本出發點，那么服務型政府則是以“治吏”為邏輯起點，提升政府公共服務能力、塑造行政活動的服務意識、完善政務人員的服務行為都統籌在政府誠信的理念之中。

在效率價值被視為圭臬的行政體系中，政務誠信則有助于政府決策克服功利主義的局限性。我們知道，政府作為社會公共生活的核心，理應以維護和促進公民全體的公共利益為行動出發點。但過往的發展型政府既是經濟規則的制定者，同時又是經濟活動的參與者，其決策邏輯也往往在行政主義和經濟主義之間搖擺。當政府“經濟人”角色邏輯壓過“行政人”的道德要求之時，勢必在公共決策上表現為極端的功利主義模式，從而忽視政務誠信所標榜的行政之善的道義目的。[3]政務誠信的道義性要求有助于政府公職人員確立行政活動中的手段之善意識，推動政務活動中的手段公正和效果公正的統一。政務誠信的制度化建設更是促進行政公正，保障權力健康有序運行的重要力量。除去道德規范意義上要求，通過法律和制度確定下來的誠信條款主張用法律、法規等強制性手段實現對行政失信的監督和規范。通過制度化形式確立下來的政務誠信對于行政人員就是一種普遍有效的明確義務。它在強化政務誠信的道德意識同時，也是保障行政公正的底線機制，對于規范政府行為具有很強的控制力和直接性。

第二，政務誠信是優化政府形象、贏得民眾信任、改善政府服務質量的重要基礎。政府形象是公共生活中重要的隱性要素，它包含了民眾對政府表現的總體評價和滿意程度。作為優化政府形象的內在因素之一，政務誠信有助于改善政府政務活動的服務質量，對于提升民眾信任，提升政府的親和度有重要意義。政務誠信要求政務人員要“內誠于心，外信于民”。這意味著在主體政務活動中要堅持誠實行政和信用行政，做到實事求是與言出必行，不弄虛作假、欺騙隱瞞，這對于塑造政府“人民公仆”“勤務員”“服務者”的政府形象是至關重要的。毛澤東曾指出：“我們共產黨人，不論職位高低，都是人民的勤務員。”[4](P243)關于政府形象的公仆理論正是政務誠信的理論源泉之一，它從倡導政府是服務者的角色定位，并從與民眾的應然關系中合理推導出政務誠信的積極要求。

政務誠信是個體意義上政務人員的道德素養，然而民眾對政府的信任則是不同主體之間的一種信任關系。很顯然，這樣一種信任關系依賴于政府公職人員的道德素質和價值信仰。哈丁將“信任看作一種暗含的利益的表達”[5]（P.24），信任包含了個體維護自身利益的理性選擇。按照這一解釋，政府作為社會公共生活的核心主體必然關涉到民眾的利益。換而言之，民眾對政府的信任除了一般情感因素之外，還是具有利益交托的性質，而具有利益交托性質的信任關系必然包含了信任方對被信任一方的理性判斷和選擇。某種意義上，正是這種信任關系中的理性選擇需要政府在行政活動中要做到“言行一致、名實一致、前后一致”，將誠信品質滲透在政府公共服務和決策執行的職能、權力、責任等各個環節，以提升政府的公信力。一定程度上，民眾的政府信任可以反映為對政府的合理期待，階層差異、價值偏好、區域社會發展差異、政府行為等因素都能夠影響民主對政府的信任感。有研究表明我國民眾對政府呈現出明顯的“差序格局”，即民眾信任中央政府高過地方政府。除去媒介因素和經濟發展差異因素，造成這一現象的根本原因在于中央政府相對于地方政府政務信息更加透明，政務活動更加公開，政務目標更加明確。大多數民眾認為中央政策是好的，只是地方政府在“歪曲執行”，并沒有將政策真正做到“服務為民”，換而言之，地方政府在誠信方面的缺陷導致了民眾的懷疑心理和低程度的政府信任。因此，建構政府整體意義上的誠信機制，對于提升政府形象和服務型政府無疑具有現實意義。

第三，政務誠信是構建服務型政府的政務服務意識、公眾參與意識、法治意識的重要因素。行政文化是存在于行政系統內，并對行政行為具有導向性作用的價值、情感、態度、習慣等“軟件”因素的總和。因此我國將服務型政府作為政府管理體制改革的目標，“首先要建設與之相應的行政文化。”[6]任何公共政策的制定和施行都要服務民眾的利益和意志，同時也離不開公眾的積極參與，這一過程中行政主體的服務理念、制度規范、協商意識等因素都會不同程度地體現在政務誠信環節。政務誠信又是政府誠信的基礎，“倡導和建設服務型政府還只是在理念和目標層面，還遠遠沒有成為現實，政府只有在致力于完成建設服務型政府，才能真正體現政府誠信。”[7]孔子指出，從政者的道德行為對于政民關系具有積極模范作用，“上好禮，則民莫敢不敬；上好義，則民莫敢不服；上好信，則民莫敢不用情。”如果說傳統的“官本位”的行政文化塑造了一種單中心的行政行為模式，那么服務型政府所倡導的服務理念則是要建構一種主體間的互動型行政。如果說公眾參與就是構建服務型政府的外在推動力，那么政務誠信則是實現政民有效互動的內在動因。

同時，服務型政府需要法治理念的支撐，通過法律制度實現對權力的約束和權利的保障。任何缺乏制度監督的政府“服務行為”都具有自反性質，可能演變為損害公共利益，權力謀取私利的手段。政務誠信恰恰正是構建政府法治精神的必然要素。我們說建設服務型政府需要規范政府工作人員的權利和義務，保證行政權力在陽光下運行，“誠實守信就是政府及其組成人員所要履行義務的重要組成部分。”[8]在具體的政務活動中，整個政務系統保持清清爽爽的工作作風，領導干部具備良好的道德素質和政治責任感，那么公共服務的“真、誠、信”都會得到凸顯，也會提升公眾的信任和參與。

二、構建服務型政府凸顯政務誠信問題

當前，政府服務模式落后已經成為制約服務型政府建設的重要因素，除去服務功能滯后、服務手段單一、服務效能低下等顯性因素外，以政務誠信問題為核心的服務意識問題也顯得尤為重要。事實上，服務型政府理念對政務誠信提出了更為嚴苛的價值承載和精細化的實踐要求，可以毫不夸張地說，政務誠信是制約政府服務能力建設的眾多因素中的共性因素。因此，需要具體分析政務誠信問題的具體表現，以期推動政府服務模式的不斷創新和優化。

首先，誠信價值失衡導致政府行政人員獨立人格難以確立，在一定程度上制約了政府的服務能力。一般而言，行政人員作為政府工作人員既是政府責任的承擔者，更是德行政府的人格化表現，其道德水平對社會行為風尚具有示范和擴散效應。然而并非所有的誠信形式都是以道德規范作為行為動機，比如商務誠信所依附的元價值乃是維護商業利益的運作，它并不關心這一利益是否符合道德性。政務誠信的價值失衡就體現為誠信的道德動機淡化，并逐步被各式各樣的利益偏好所綁架。在經濟學中，“委托代理”理論和“社會資本”理論分別給行政關系和政務誠信賦予了利益因素，前者認為政務活動本質上是權力之間的委托代理，故而行政人員只能對權力的委托方負責；后者則認為信任關系是一種可投資的無形資本，從而將“利益回報”的內在要求建構在信任關系之中。在追求“價值回報”的誘因導向下，政務人員的職業價值和價值歸屬感必然消解于明碼標價的“權力商品”和衡量“投資收益”的行為邏輯之中。服務型政府視角下的政府服務能力其內涵要大過公共服務能力，后者則是界定了政府能力的一個具體方面。政府服務能力體現為“政府在其服務行為過程中能力的集中體現，是政府在服務社會、企業、市場和民眾的過程中綜合表現出的能力。”[9]換而言之，服務不僅僅是政府的對外行為方式，更是一種價值引領。部分公職人員把政務活動中的誠信看作一種經濟規范，一味追求收益回報，本質上是把服務當作為一種利益交易，忽視國家和集體的利益，從而走向了服務型政府核心價值的反面。

其次，唯政績主義的政府目標引發政務手段失信，導致了政府服務模式的異化。近年來，我國在社會建設和政府治理方面都取得了長足發展，地方政府之間甚至為求發展而開展激烈的政績競爭，但就實現這些政績目標的手段方式仍局限為“干預-管理”、“命令-服從”等管理型模式。由于行政倫理規范的滯后，帶有強烈社會管理性質的行政手段盡管具有強執行力和威懾性，卻距離政務誠信的要求仍有較大一段距離，從而導致了民眾對政府的信任下降問題，政務手段失信讓政府開展的政務活動始終難以收獲群眾基礎。具體表現為：一是行政執法失信。當前我國對行政執法活動難以規定出符合各種執法情境的具體規范，執法人員往往具有較大程度的自由裁量空間，而執法活動往往又涉及老百姓的切身利益。有些地方政府為追求政績的快速呈現，領導干部好大喜功，熱衷于上馬一些房地產項目和“明星項目”，但在行政執法過程中又難以避免侵害群眾的權利和利益，勞民傷財。二是規則不公開、信息不透明、政策不可靠。現代社會中，民眾對政府的信任源于對政府行為的合理預期，然而政府的政策信息、行為邏輯相對模糊的狀態影響了政府的公信力和權威性。國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》關于“誠實守信”的規定中，特別要求“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實”。但在實際操作中，仍然會出現政務信息弄虛作假、行政決策難以保持統一性、穩定性和連續性，嚴重影響了政務活動的公開公正，損害了政務誠信的品質。從政府職能模式上看，服務行政所要解決正是“政府用什么方式取得政績，亦或是政府要收獲什么樣的政績？”然而政務手段失信恰恰與服務的精神背道而馳，一些多頭執法、野蠻執法、潛規則曝光事件破壞了政務活動服務為民宗旨。

最后，政務失信導致構建服務型政府的制度基礎難以穩健。政務誠信不僅僅只涉及到政府和民眾之間的關系，更是調節政府內部不同主體之間行動關系的重要原則。因此，服務型政府所講的“服務”，不僅僅是一個事實描述，還是一個價值要求，不僅僅是要求具體公共服務的輸出，更重要的還是政府行為的最高價值準則和基本理念，是政府的價值歸屬。”[10]因此，政務誠信的內向方面是落實政府“服務價值要求”重要因素。當前，發生在政府內部的政務失信問題名目繁多、形式多樣，盡管以思想政治教育為主的反腐廉政教育效果顯著，但諸多內部誠信問題仍舊嚴重挫傷了服務型政府建設的制度基礎。具體體現為：一是職能分工邏輯下責任意識淡漠。職能細分有助于責任明晰化，但并不能保證行政責任的實現。“作為科學管理的要求，權責一致實際上是一條效率原則，因此，對權責一致的探討雖然也涉及了責任問題，但卻是從屬于組織的效率目標的。”[11]現實的情況是，行政工作中總有一些模棱兩可的責任領域存在，這也就給了部分官員搞“權力尋租”“以權謀私”的縫隙，從而傷害了行政公正的同時，也與服務型政府的價值要求相悖逆。二是不同層級政府部門之間的誠信問題嚴重。在當前的政務環境中，政府之間、部門之間并不僅僅是“信任合作”的關系，還存在著彼此競爭的因素。最為普遍的競爭就是官員的“晉升錦標賽”，“政府官員的晉升競賽是一種以上級政府(主要是上級政府的主要領導)為評價主體，以可測度指標(主要是經濟指標)及相應配套變量為競賽項目的強激勵形式。”[12]有些官員為了完成任務，不惜玩弄權力、虛報政績，在本應承擔起責任的政務上又相互推諉，加深了部門之間、政府之間的政務關系上相互不誠信、不合作的“囚徒困境”。

三、基于服務型政府的政務誠信建設路徑

從提升政務誠信水平和建設服務型政府方面看，學界從治理模式、行政法治、政府職能轉變、加強社會主體的監督參與等方面提出了獨到見解，有助于深化服務型政府的相關研究。筆者認為，就從服務型政府構建政務誠信的角度看，我們需要重視并解決理論基礎、制度設計、治理意愿等問題。

第一，夯實政務誠信的理論基礎，造就以“服務導向”的政務誠信品質。在政府誠信和服務型政府的建設中，理論導向顯得尤為重要。盲目照搬西方理論體系不僅僅容易造成對理論內涵的混淆不清，更難以揭示并解決我國社會的現實問題。對政務誠信的研究，其目的在于打造具備優良誠信品質的服務型政府，并以政務誠信為核心“建立健全全社會誠信制度”。習近平同志就指出：“要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住關鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題。”[13]

受到市場經濟意識的影響，國人一提到誠信，就會無意識指向“合同違約”、“契約精神”，并習慣性用這一思路架構政務誠信的理論基礎。公共選擇理論又強化了政府的“經濟人”角色定位，在其理論視野中，“所有的政治主體都存在于一個定期舉行選舉的“市場”中，都以自身效用收入的最大化為目的。”[14]這種以經濟理性為動機的誠信建設，不僅本身缺乏服務精神和對失信誘惑的“強抗體”，還在政府中塑造了一大批唯利是圖的行政“生意人”，他們連基本的服務意識都沒有，更不要談道德品質的塑造。其結果就是嚴重破壞了政府形象，降低了民眾對政府的信任度。因此，對政府公職人員的誠信要求不能簡單等同于契約理性，更要看到其行政倫理價值。政務誠信可以在政治合法性理論、社會契約論、政治規范理論、政治德性理論等諸多理論找到解釋范式，但結合我國社會出現的誠信危機現實以及構建服務型政府的目標，我們認為政務誠信只有建立在馬克思主義經典作家“公仆理論”之中，才有助于理清理論思路的混亂。基于人民群眾的歷史主體性地位決定了政府公職人員只是人民管理國家的代言人，政務人員應當履行為人民服務的公仆責任。馬克思在總結巴黎公社經驗時專門提及：“舊政府權力的合理職能，應該從妄圖駕馭社會之上的權力那里奪取過來，交給社會的負責的公仆……為組織在公社里為人民服務。”[15]（第二卷，P376）從公仆理論可以推導出政務誠信只能是一種道德品質，它符合政務人員是人民公仆的人格定位，同時也契合服務型政府對行政人員“獨立人格”的價值塑造。結合公仆理論，政務誠信作為一種道德素養必然要求行政人員自覺抵制浸淫著“利益意識”和“資本精神”的經濟理性對公共權力的影響。

第二，推動政務誠信的法制化建設，提高政務失信的成本。道德規范僅僅是一種柔性力量，還需要形成對政府誠信的剛性制度設計，才能構筑起遏制政務失信的普遍性和強制性的力量，從而推進政務誠信的實現。作為一種制度化力量，政務誠信的法制化要求賦予政務誠信以法律依據、政務行為以法律規范、政務結果以法律后果，通過法律為后盾以實現政務誠信。事實上，作為法律范疇的誠信原則早就是貫穿于各國法律規定社會主體行為的基本規范。誠信原則作為民事交往的最高準則，是私法領域的“帝王條款”，同時也是公法的基本精神。“茍無誠信原則，則民主憲政將無法實行，故誠信為一切行政權之準則，亦為其限界。”[16]（P65）

如果說作為道德規范的政務誠信要求在于要求行政人員能夠主動的“善”，那么法律作為一種外部控制機制就是要懲處政務失信的“惡”。就促進政府服務能力角度看，忽視任何一種誠信機制都有失偏頗，唯有將兩者結合起來才有助于服務型政府的構建。當然法律永遠無法涵蓋并規范誠信問題的全部細節。事實上，行政事務道德價值的現實不僅僅是“善”和“惡”之間的選擇，而是在有限時間和空間依據各種原則作出的認知性的判斷和價值行為，誠信具有行政程序價值上的“自證意義”，“行政權只要能夠依誠信原則行事，其就不怕進入證明程序，只有當行政權自身的行為方式不確定時，其才不愿自己去證明自己。”[17]因此隨著公共管理運動帶來的公共服務多元化運動，政府購買的公共服務的政務模式需要將契約意識引入政務誠信的研究之中，通過行政合同強化行政人員的誠信意識和服務意識。除此之外，法律制度的運作離不開對政務失信的監督力量，主要表現為：一方面，以立法機關和司法機關為核心主體的監督機制，一定程度上法律對誠信的保護是雙方面的，即要懲罰失信行為也不矯枉過正；另一方面，發揮新聞媒體和網絡平臺的監督作用，通過制造營造良好的輿論環境，“制定法規明確界定知情權與隱私權、政務公開與黨政機密、社會監督與造謠誹謗、言論自由與人身攻擊的區別與聯系，對擾亂正常監督秩序、惡意攻擊、造謠誹謗的行為進行懲罰。”[18]

第三，重塑行政系統內部誠信，構筑服務型政府的體制基礎。任何個體層面精神品質和道德素質的養成有賴于組織保障制度支撐，實際上包括官僚制在內的任何體制都不可能是完全價值中立的，蘊含其中的行為準則和規范本身已經包含了對成員行為的價值評價。盡管“多中心網絡”行動體系被認為是后工業社會的治理結構，總體而言，服務型政府仍然難以擺脫以官僚制度為主體的制度體系。后工業社會中，公共管理的統一性已經不復存在，不僅僅公共管理的社會對象往往是訴求一致特定人群，就連行政內部的政務運作也難以維持高度統一性，而是受到管理者風格、責任分配、政務周期等因素而呈現出拼接性和沖突性的缺陷。

以服務為高價值歸屬的服務型政府要塑造制度的道德化和服務模式的連貫性，這就必然要求在體系內部推動政務誠信。“所謂政務誠信的內向方面，則是指政府或政府機構內部在政務活動中，上下級之間或同級人員之間彼此表現出的或應有的誠信。”[19]由于服務型政府具有服務公眾的政務“下沉”的特征，這就要求行政體制內部要構建“下向誠信”。傳統官僚制度中基于上級和下架的權力委托關系必然要求政府活動要“對上級負責”，也構造出體制內“上向誠信”的客觀義務。但在服務型政府中政府職能模式經歷了由“干預型”向“引導型”的轉變，也形成了體制內部“下向誠信”的現實基礎。上級對下級的誠信一般表現為：一對政務信息的誠實。由于在具體的政務活動中，上下級之間往往存在信息不均衡，故而需要上級不能就政務信息欺瞞下級，制造政務難題；二是要合理承諾并兌現承諾。政府以服務為核心價值和行為模式的轉型，并不意味著服務要以無限承諾的形式兌現。合理承諾并兌現承諾是“下向承諾”的重要標準。另一方面，“上向誠信”仍然不可或缺。政務活動的統一性、行政人員行為的規范性、服務供給公正性都離不開官僚制度的運作，下級需要恪守對上級的誠信義務是維持政府運作的基本。但這種誠信義務不是損害行政人員的獨立人格為前提的，換而言之，誠信義務并不意味著上下級之間是“依附性關系”、“工具型關系”，這些恰恰是政務誠信所要規避的消極后果。其次，“同級誠信”需要破解部門和部門之間、政府和政府之間的“晉升錦標賽”困境。這就需要將服務因素引入到政務考核和評價標準之中，并將合作指標確立為置評要素之一。

高揚“德治”與“德制”的服務型政府是一項復雜工程，而政務誠信又是涵蓋其微觀環節與宏觀過程的道德要求。因此，需要更為具體地思考誠信倫理要素在服務型政府中的作用和價值，這也是本文需要繼續思考的方向。