國外政府預算制度的經驗與借鑒

李 欣

內容提要：本文以發達經濟體中的美國、英國、德國、日本和韓國的政府預算制度為觀察對象，從總結其經驗、分析其成因入手，提出對中國的借鑒和啟示。

本文研究的政府預算制度是指貫穿政府年度預算編制、審議、批準全過程的政府預算制度體系。研究和學習國外政府預算制度可以從更廣闊的視角審視我國預算制度存在的問題并提出切實可行的改革建議。因此，本文主要以發達經濟體中的美國、英國、德國、日本和韓國的預算制度為觀察對象，通過總結其經驗、分析其成因，進而提出對中國的借鑒和啟示。

一、政府預算制度的國際經驗

發達經濟體的政府預算制度歷經長期的發展，在實踐過程中有很多經驗和教訓值得借鑒，因此下文從制度層面、技術層面、特有經驗三個角度總結了發達經濟體政府預算制度的經驗。

（一）制度層面

1.政府預算制度被約束在法律的框架之下

國家的任何制度都要受到法律的制約，在法律的框架下實施，政府預算制度也是如此。一般來說，國家的憲法中就有對預算制度的規定，如美國的《憲法》、德國的《基本法》等等，此外還有專門的法律來規范預算和預算編制，如日本的《財政法》、美國的《預算和會計法案》、德國的《德國聯邦預算法》等等，最后各國還有多部其他相關法律規范預算制度。

以美國為例，美國《憲法》規定：除非法律規定，否則不得動用國庫；只有國會有權征稅用于國防和公共福利；總統應向國會提交預算，總統有權向國會建議其認為必要的開支；法條通過成為法律前，必須提交給總統，如果總統批準該法條，則其成為法律，如果總統否決，則只有兩院三分之二以上多數票贊成才能使該法條成為法律①楊華柏：《美國的預算法律制度》，《中外法學》1994年第5期。。美國專門的規范預算的相關法律為1921年頒布的《預算和會計法案》（Budget and Accounting Act 1921），法案規定：總統每年向國會提交一份預算，建立預算局（the Bureau of the Budget）協助總統完成預算編制工作，1970年預算局更名為預算管理辦公室（the Office of Management and Budget，OMB）①Allen Schick著，茍燕楠譯：《聯邦預算——政治、政策、過程》，中國財政經濟出版社2011年版，第12-16頁。何廉、李銳著：《財政學》，商務印書館，2011年版，第478-479頁。。此外，與預算相關的法律還有1974年《國會預算和扣押控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）、1990年《預算執行法案》（Budget Enforcement Act）等等。

2.預算編制周期長，審議所需時間差異大

各國政府編制年度預算的時間周期從5個月到1年不等，用時最少的日本耗時5個月左右，之后依次是英國、韓國和德國用時分別增加1個月左右，美國用時最多接近1年（見表1）。預算編制一般先由財政部或其他預算編制部門發布預算編制指導文件，再由各政府部門和機構申報預算，之后各政府部門和機構與財政部共同討論擬定編制原則，最后協商完成預算編制工作，也就是通常所說的兩上兩下。

各國議會審議預算所需時間差異較大，美國政府預算草案在財政年度開始前8個月左右就已經提交議會審議，英國從政府提交預算草案到議會審議通過所需的時間也是8個月，德國是4個月，日本和韓國大約是2個多月（見表1）。一般來說，預算審議都需要經歷演講、聽證、辯論等過程，在經歷一讀、二讀、三讀后最終投票通過，預算在財政年度開始前通常能夠得以通過，但有時預算爭論過于激烈而不能按時通過，會以臨時預算等形式開始新的財政年度。

表1 各國預算編制的主要時間節點

3.預算具有法律效力，但立法形式在各國間存在差異

預算審議時間的差別體現了預算通過方式的差異。在美國和英國，預算通過后以法律形式頒布和實施，美國的預算最終形成收入法案（revenue legislation）、授權法案（authorizing legislation）和撥款法案（appropriation acts），英國的預算最終形成財政法案（Finance Bill）和撥款法案，因此耗時較長。在德國、日本和韓國，預算草案經議會審議批準后成為年度預算案，具有法律效力。

4.預算報告的涵蓋范圍及詳細程度各國間存在較大差別

各國預算報告涵蓋范圍和詳細程度存在較大差異，比較而言，美國、德國和日本的預算報告是由多份文件組成的合集，文件總篇幅較大，內容詳細，而英國和韓國的預算報告相對而言文件數量和篇幅少一些，內容不是那么詳細，當然這也只是比較而言，即便如此英國的預算報告也是由2份合計近萬字的文件、1份86頁的文件和43份其他輔助文件組成（見表2）。

表2 各國預算報告的內容比較

5.預算的調整和結轉有一定之規

預算在實施過程中一般都會發生不同程度的調整，各國對預算調整都有專門的規定，而這些規定在各國間較為相似，總的來說，同一項目的同一經濟類別內的調整一般可以由支出部門在一定情況下自行酌情調整，而跨類別的調整需要報預算編制部門批準，而對于預算追加或者新的支出項目就需要重新走一遍預算程序。而就預算結余資金是否可以結轉下一財年繼續使用，各國也都有具體規定。

以英國為例，在同一經濟類別和項目內，具體支出部門可以統籌經費的使用，例如一個支出部門的水費有結余而電費不足，那么可以用撥付的水費支付電費。但是在經濟類別之間改變資金用途則需要財政部的批準，例如將補貼資金用于商品和服務的購買或者將用于一個項目的資金轉到另一個項目就需要財政部的批準才可以實施。而對于追加預算或者確立新的支出項目，則需要先報財政部審核后，再報議會審批，其程序與正式預算相同。對于資金結轉的規定是，經常性支出必須在規定的財年內使用，資本性支出根據年終“靈活性計劃”在中央政府規定的限額5%以內的資本性支出可以結轉至下一財年使用。①廖曉軍主編：《國外政府預算管理概覽》，經濟科學出版社2016年版，第23-25頁。

6.績效與政府預算的聯系仍然不夠緊密

績效預算是預算的重大發展，對政府支出事前設定績效目標，事中和事后進行績效評估，評估結果直接影響支出的撥付和預算調整，一直是績效預算要實現的目標，但是其實際應用的難度很大，各國都鮮有應用。

雖然各國都在紛紛探索績效預算，但是主要都在探索和嘗試的階段。例如，美國在20世紀開始探索績效預算，在1993年頒布《政府績效法案》（Government Performance and Result Act）。法案規定，各行政機構要上交戰略性計劃和績效報告，要提供所有的預算信息以備國會制定政策和支出決策時使用②馬洪范等著：《政府預算報告的國際比較與借鑒》，中國財政經濟出版社2018年版，第75頁。。該法案開啟了預算管理的一個新篇章，支出與支出的績效之間建立了聯系，績效報告成為提交給國會的報告中不可缺少的一部分，但是績效與支出之間還沒有清晰的關聯關系。

績效預算做得較好的是法國。法國的預算報告“預算導向辯論”（Le Débat d'Orientation Budgétaire，DOB）（預算組織法第48條）分為兩卷，第一卷“公共財政的政策辯論準備報告”（DOFP）主要闡述經濟前景和政府的財政策略，第二卷專門詳細闡述每個計劃相關的任務與年度預算計劃，以及目標與績效指標清單。①馬洪范等著：《政府預算報告的國際比較與借鑒》，中國財政經濟出版社2018年版，第15-16頁。

7.法律保障和推進預算的公開透明

很多國家逐漸認識到公布財政信息是政府的義務，是強化財政管理所必須的，因此開始通過立法保障和推進預算的公開透明。這些法律包括新西蘭《1994年財政責任法案》、澳大利亞的《預算誠信章程》以及英國《1998年財政穩定法典》②國際貨幣基金組織編著：《財政透明度》，人民出版社2001年版，第44-45頁。。此外，很多國家還有關于信息公開的相關法律。目前，預算公開在很多國家已經貫徹在預算的全過程之中，按照公開時點的不同，預算公開可以分為編制后公開、審議中公開及審議通過后公開。

以英國為例，1998年，英國修訂并通過了《1998年財政法》（Finance Act 1998）和《1998年財政穩定法典》（the Code for Fiscal Stability 1998）。法律強調了5大原則，其中的第1個原則就是透明原則，該原則要求預算必須透明和公開、保證公眾能夠充分了解預算、在議會審議通過后公開發表預算③廖曉軍主編：《國外政府預算管理概覽》，經濟科學出版社2016年版，第18頁。。英國對于信息的公開和保護還有專門的法律或規定，它們是《2000年信息自由法案》（the Freedom of Information Act 2000，縮寫 FOIA）、《2018年信息保護法案》（the Data Protection Act 2018，縮寫 DPA）、《2004年環境信息條例》（the Environmental Information Regulations 2004，縮寫EIR）。按照這些法律和規定的要求，英國的預算過程中分3個時點公開預算：一是在財政大臣把編制的預算草案提交給議會的同時，財政部網站會公開發表預算草案；二是預算草案在議會審議過程中，公眾可以參加公開的辯論會；三是預算在審議通過后形成的財政法案和撥款法案也都是公開的。此外，公眾還可以通過多種方式向財政部提交預算建議（budget representation），表達對政府政策的意見以及對新財年的預算草案提交具體的預算建議，財政大臣和政府各部門和機構的部長們也會聯系媒體推介預算草案。

（二）技術層面

政府預算的發展已經開始涉及到很多技術層面的問題，例如對經濟和財政指標的核算、政府會計原則的選擇和使用、對經濟和財政的預測、績效衡量的指標和權重等等，因此，下文從技術層面總結發達經濟體政府預算制度的經驗。

1.權責發生制原則的應用

在企業全面引進權責發生制會計原則的同時，政府會計也在向權責發生制方向發展，英國在政府會計領域就采用權責發生制原則。英國1995年正式在政府部門引入資源會計和預算（RAB），它是一種以權責發生制為核算基礎的中央政府會計與預算，即采用權責發生制進行政府預算的編制、預算執行的會計處理和政府財務報告的編制，目的是更全面、系統地反映公共部門運行的成本和資源耗費的成本。2000年頒布的《2000年政府資源與賬戶法案》確定了權責發生制在政府會計和預算中的地位。在2000年左右，英國政府會計全面采用權責發生制原則。目前，英國政府各部門、主要的政府基金、地方政府均推行資源會計與預算。①中國財政部國際司：《國際司：英國公共財政管理》，中國財政部網站，http：//gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201406/t20140625_1104296.html。

通過英國的財政總量指標可以看出權責發生制原則的特點，其考慮的重點是費用而不再是支出，在確認收支時按權責發生制原則計量，在計量投資時考慮了折舊（見表3）。英國的財政總支出的名稱為管理總支出（total managed expenditure），這個指標是經常性支出、凈投資和折舊之和，凈投資和折舊合起來就是總投資。其赤字指標凈借款（net borrowing）是管理總支出與經常性收入之間的差額，在考慮到資產的購買和出售后得到凈現金需求（net cash requirement），它反映政府對資金的實際需求。而反映當年真實赤字的指標是經常性預算赤字（current budget deficit），它是經常性支出加上折舊減去經常性收入。而且與其他國家一樣，英國的赤字指標也會進行周期性調整，剔除了經濟周期性因素的赤字指標能真實反映財政政策的方向和力度。

表3 英國財政指標概覽

事實證明，權責發生制使各政府部門和機構可以集中關注服務的提供、產出和成果，也使議會的控制得到進一步加強，監督和審查可以更多關注重要事項，更為快捷地發現高質量的數據，對政府業務進行復雜的成本分析，為在不同的支出方案之間進行政策選擇提供更充分的信息。而且，對公共部門提供的服務與私人部門提供的服務可以進行更為直接的比較，有利于政府部門總體效益和管理效率的提高。總之，權責發生制的建立對于確定合理的預算撥款規模、制定科學的績效規劃、調整未來績效目標等提供了關鍵性支撐。②中國財政部國際司：《國際司：英國公共財政管理》，中國財政部網站，http：//gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201406/t20140625_1104296.html。

2.以預測為基礎編制多年滾動預算

宏觀指標的變化對預算編制有重大影響，例如經濟狀況的變化會影響稅收收入，如果政府采用應對手段還會進一步對稅收收入產生影響，經濟狀況的變化還會對支出產生直接影響，如影響社會救濟支出、失業補助、就業幫扶支出等等，而一些非經濟的因素如人口數量和結構，也對政府收支如養老金支出產生直接影響，因此對宏觀指標進行預測是多年滾動預算編制的起點。

以英國為例，英國在2010年成立預算責任辦公室（Office for Budget Responsibility，縮寫OBR），是一個獨立機構，由它為財政部（HMT）提供獨立和官方的預測，財政部根據其預測編制預算③詳情可參考王朝才、張曉云、馬洪范等著：《部分國家中期預算制度》，中國財政經濟出版社2016年版，第二章英國。。在OBR成立之前，預測由財政部自己來做，改為由獨立機構進行預測的好處是預測結果的市場認可度更高。目前OBR預測的宏觀數據主要分為七類，分別是：英國經濟、GDP構成（支出法）、國際收支余額、通貨膨脹、勞動力市場、家庭、世界經濟，每類數據又包括一些主要的指標，例如英國經濟包括 5項指標，它們是：GDP、人均 GDP、GDP指數（2016=100）、名義 GDP、產出缺口（與潛在產出相比），所有指標以財政年度為單位預測，預測期為6年，其中第一年是預測時的財政年度，第二年是編制的預算要實施的財政年度①HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英國財政部網站，table C.1。。

預算對財政指標進行多年度預測既可以反映宏觀指標對財政的影響，還可以反映當前財政政策以及準備實施的財政政策對財政產生的影響，可以更為全面和直觀地反映財政面臨的短期和中期風險，像美國預測期長達10年甚至更長，可以更好地反映和控制財政的中長期風險。英國對財政指標進行多年預測的機構還是OBR，其預測的主要指標分為6大類，分別是：收入和支出、財政強制及附加目標、赤字、融資、選擇的資產負債表指標、穩定與增長公約指標，每類又分多項具體指標，以赤字類指標來說具體包括5項指標：公共部門凈借款、經常性預算赤字、經周期調整的經常性預算赤字、原發赤字、經周期調整的原發赤字，預測期也是6年。另外，對總支出即管理總支出另有更為詳細的預測。②HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英國財政部網站，table C.2、table C.6。

在預測的基礎上，美國、英國、德國、韓國的政府預算都是多年滾動預算，只是涵蓋的財政年度長短不同，如果把預算實施的財政年度稱為第一個財政年度的話，美國政府預算是10年期滾動預算，另3個國家是5年期滾動預算（見表2），預算實施的財政年度的預算在審議通過后具有法律效力，其他財政年度的預算只是作為預算審議的參考。

3.反映財政政策改變對財政的影響

一般來說，各國的預算會將預算中所做出的政策決定對預算收支的影響單獨列出，以便增進對預算的了解并幫助審議。例如英國2017年秋季預算的文件之一《2017年秋季預算：文件》（Autumn Budget 2017：documents）的預算報告部分的第二章的標題就是政策決定，用了4頁紙的篇幅專門對預算中做出的政策決定對財政的影響進行了全面的反映，文中主要通過表格（該文件中的表2.1）形式表達，表格反映出預算所做的政策決定有9類共69項，每項政策的性質都會標明，說明其是支出還是稅收方面的政策，另外還列出了每項政策對當前財年、預算實施財年及其之后4個財年的財政收支產生的影響。③HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英國財政部網站，P27～30。

4.預算涵蓋范圍擴展到公共部門

國家的政府預算已經不是僅反映中央（或聯邦）政府或者整個政府的財政狀況，已經開始擴展到公共部門，英國、日本、韓國的預算都是如此，原因是大量存在的國有企業使得單純反映政府財政狀況已經不能全面如實反映國家的財政狀況。以英國為例，英國編制的政府預算實際上是英國公共部門預算，其涵蓋范圍除政府外（既包括中央政府也包括地方政府），還包括非金融類國有企業、英格蘭銀行（英國的央行）以及其他國有金融機構。這是因為二戰后，英國重要企業被大量國有化，因此政府預算已經無法全面如實反映國家的財政狀況。

（三）特有經驗

1.美國國會獨立編制預算并對經濟進行預測

美國國會在預算審議過程中與總統進行博弈，爭取或者說爭奪預算權，期間議會取得的一個標志性成果是1974年《國會預算和扣押控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）。該法案要求建立國會預算流程，成立參眾兩院各自的預算委員會（House and Senate budget committees）和國會預算辦公室（the Congressional Budget Office），國會開始獨立編制預算，建立了預算藍圖、預測方法、支出評估程序、支出優先順序和國會預算編制流程。雖然預算主導權仍然在總統手中，但是國會在與總統的博弈中有了自己的立場和觀點，有了更多的主動權，預算開始成為總統和國會博弈的戰場。①肖鵬：《美國聯邦預算管理法律體系演變與啟示》，《財貿研究》2009年第6期。

2.英國曾經一年編制兩份預算

英國曾經在一年中編制兩份預算，分別是秋季預算和春季預算，2017年春季預算是英國的最后一本春季預算，目前只編制一份秋季預算，一般在10月或者11月份頒布。在一年編制兩份預算時，英國財政部每年分春、秋兩季各編制一份預算，兩份預算報告在內容、框架和涵蓋的年限上基本一致，春季預算是對秋季預算的更新，從2017年秋季預算開始，英國每年只編制秋季預算不再編制春季預算。其實取消春季預算對英國來說也不是首次，之前英國就曾經取消過春季預算的編制。

3.英國的“冬季補充預算”

英國在一年編制兩份預算時，在提交秋季預算的同時還會同時提交“冬季補充預算”②劉明慧：《外國財政制度》，東北財經大學出版社2008年版，第108-109頁。，其經議會審議通過后，將為下一年4月開始的新財政年度最初幾個月提供撥款。這是因為，英國的財政年度開始于4月，而預算經議會審議通過財政法案和撥款法案后，再經女王簽署要到8月，因此在財政年度開始到法案簽署前有4個多月的時間，期間的支出要通過“冬季補充預算”實現。

二、對國外政府預算制度的思索

上文總結了發達經濟體政府預算制度的經驗，但是如果利用國外的經驗為中國的實踐服務，必須加深對國外預算制度的認識，分析在這些國家中政府預算制度根植的政治土壤對政府預算制度的影響，以及找尋政府預算制度與國家管理水平、管理能力之間的關系。

（一）政府預算制度有深刻的政治烙印

政府預算編制屬于政府事務，但是政府必須向議會負責向國民負責，因此政府預算制度與一國的政治制度密切相關。美國實行總統制，總統和議會分別由選舉產生，在其實行的三權分立的政治制度中行政權屬于總統而立法權屬于國會。這導致總統所在的黨派與國會中占絕大多數席位的黨派可能不同，中期選舉更是增加了總統與國會關系的復雜性。因此美國總統編制的預算草案在國會的審議進程相對更為艱難，國會有預算編制權、審議權，總統對國會形成的法條有否決權，如果總統行使否決權，那么只有國會三分之二以上多數票贊成，該法條才可以成為法律①楊華柏：《美國的預算法律制度》，《中外法學》1994年第5期。。而對于英國、德國、日本、韓國這些實行議會民主制的國家，由于是議會占最多席位的黨派的黨魁單獨或者與其他黨派聯合組閣（當所占席位沒有超過半數時），內閣或者財政部編制的預算草案在議會審議通過幾乎沒有問題，甚至不需要經過太多修改。因此，在實行議會民主制的這些國家，預算草案在議會審議通過所需的時間經常較短，英國所需時間較長是因為頒布法案的原因而不是對預算草案有很多修改或者質疑。

聯邦制國家和單一制國家在預算編制上也存在顯著的不同。美國是聯邦制國家，州和地方政府有很大自主權，因此三級政府分別編制各自的預算，各自的議會審議批準各級政府編制的預算草案，因此美國政府預算是美國聯邦政府的預算。德國也是聯邦制國家，實行聯邦、州、縣市三級管理，實行分級管理的財政體制，各級政府均有自己獨立的預算，分別對各自的議會負責。英國是單一制國家，其政府預算不僅是整個政府的預算還是包括國有企業的公共部門預算。日本和韓國又略有不同，這兩個國家都是單一制國家，它們的一個中央部門負責編制中央本級預算，另有一個中央部門負責編制中央與地方轉移支付預算，地方本級的預算由地方政府的相關部門編制。②馬洪范等著：《政府預算報告的國際比較與借鑒》，中國財政經濟出版社2018年版，各國分報告。

（二）政府預算制度與預算管理的發展階段相關

1.政府預算由年度預算發展為多年滾動預算

由于對財政可持續性的關注，政府不能僅關心單一財年的財政狀況，而是必須關注當前財政政策、法律、未來的經濟狀況對財政狀況的中長期影響。因此，20世紀60年代以來，一些歐美發達國家開始在中期或中長期預測基礎上編制多年滾動預算。英國在1963年開始編制“公共支出調查”（public expenditure survey，縮寫PES）③亞洲開發銀行著，財政部科研所譯（現更名為：中國財政科學研究院）：《政府支出管理》，人民出版社2001年版，第361頁。，是5年期的滾動預算，英國1998年開始編制更為正式的多年滾動預算，目前編制的預算也是5年期的滾動預算。德國和韓國的預算也是5年期滾動預算，美國政府預算是10年期滾動預算。

2.預算文件逐漸增加，內容不斷豐富

各國預算從文件數量和篇幅的變化上有文件數逐漸增加和內容不斷豐富的趨勢。以美國為例，1995財年，克林頓政府時期，預算是4份文件的合集，這4份文件的名稱分別為：（1）美國（聯邦）政府預算；（2）（預算的）附件；（3）預算分析；（4）歷史圖表。2019財年美國聯邦政府預算是10份文件的匯編，這10份文件的名稱分別為：（1）《美國（聯邦）政府預算》；（2）《（對預算的）分析和透視》；（3）《（預算的） 附件》；（4）《重大節約和改革》；（5）《歷史表格》；（6）《關于聯邦政府信貸信息的補充文件》；（7）《分類分析》；（8）《預算授權的余額》；（9）《公共預算數據庫》；（10）《2019財年預算中的長期項目》。文件數由4份擴展成10份，新增了6份文件，反映的內容更為全面④美國預算管理辦公室網站信息整理，https：//www.whitehouse.gov/omb/budget。。

預算各文件的內容總體呈現不斷豐富的趨勢。例如，美國里根總統在1986年2月提交的《1987財年美國聯邦政府預算》的篇幅大約有10頁左右⑤財政部綜合計劃司：《外國（地區）政府預算報告選編》，黑龍江科學技術出版社，1991年版。。而奧巴馬總統在2016年2月提交的《2017財年美國（聯邦）政府預算》共182頁。特朗普總統在2018年提交的《2019財年美國（聯邦）政府預算》共160頁。這三份報告的主旨相同，主要都是闡述在未來新的財年政府準備做什么和為什么這么做的問題，由此可以看出預算編制和管理對預算各文件的內容有逐步細化的要求，文件內容越來越詳細。①美國預算管理辦公室網站，https：//www.whitehouse.gov/omb/budget。

3.預算編制和管理受國家整體技術水平和管理能力的限制

預算編制能力受客觀條件、技術水平和預測能力等的制約，因此有時難以達到預算編制和管理的全部要求。例如，得益于技術水平的發展，對財政收支的短期預測和中長期預測的準確性有了很大提高，預算的準確性更有保障。但是也應該看到，對宏觀形勢的變動、財政收入的預測及與宏觀形勢變化緊密相關的支出項目的預測上，受技術水平和預測能力的限制，預測還難以或者說不可能做到精確，因此還必須在編制預算時給預算留有空間。另外，績效管理也是一個難點，績效指標和（或）權重設置的科學性和合理性也存在很多可以提升的空間，其實際應用更是困難。

三、對中國的啟示與借鑒

在總結發達經濟體政府預算制度經驗、對發達經濟體政府預算制度的政治基礎和發展過程進行分析的基礎上，提出如下對中國政府預算制度的建議。

（一）提升政府預算的法制性

發達經濟體的政府預算制度，無論是預算的整個程序還是最終形成的相關法案或者預算案，都是在法律的框架下，嚴格遵守各項法律。比較而言，我國預算法制性不足主要體現在三個方面：一是全國人大審議并通過預算草案在3月份，而財政年度從1月1日就開始了，因此這段期間的支出沒有經過全流程的預算審議過程，法律支撐較弱；二是預算的追加或者新增也沒有同預算案一樣經過完整的預算審議過程；三是收入方面的立法嚴重不足。對于第一個方面可以通過借鑒英國的“冬季補充預算”來解決。對于第二個方面，對預算追加或者新增支出需要與預算草案采用相同的審議程序才可以保證其有足夠的法律支撐。對于第三個方面即稅收立法的問題，還是要走法制化的道路，逐步將所有稅種都進行立法，而不是用條例替代法律，加強預算的法制性和強制性。對于有的稅種，不宜在稅法中全部規定死，那么可以借鑒英國收入方面的永久性法案和每年頒布財政法案相結合的做法，實現預算收入的有法可依、有法必依，同時又保證在稅率等方面的靈活性。

（二）預算報告內容服從目的

在實行議會民主制的國家，由于執政黨在議會席位上享有優勢，由財政部編制以內閣名義提交的預算草案在議會通過的難度不大，可能經較小改動或者基本沒什么改動就會得以頒布，議會對預算的審議并不是行政機構與議會的戰場。因此預算報告的內容和形式不是行政機構追求的重點，預算報告只要能充分反映內閣的政策方針和明確預算的各主要內容即可。中國政府預算草案是財政部代表國務院編制，不存在政府與全國人大之間的博弈，目前面臨的主要問題是讓預算草案如何更易讀、易懂和方便審議。因此按照預算報告內容服從目的的原則考慮，美國這樣實行總統制國家的預算報告的借鑒意義不大，英國等實行議會民主制國家的預算報告是可以參考借鑒的樣本。

（三）擴充預算草案的內容

如前文所述，美國、德國和日本的預算報告內容更豐富、更詳細，英國和韓國比較而言要簡單些，但就算是最簡單的英國的預算也包括4類文件，其中2份文件共1萬字，1份文件有86頁，還有43份其他輔助文件。反觀我國的預算報告，2017年提交全國人民代表大會審議的《關于2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》①根據新華社公開的版本，下一年的報告也是根據新華社公開的版本。分為3個部分：（1）上年預算執行情況；（2）本年預算草案；（3）本年財稅改革，全文共1萬5千多字。2018年3月提交全國人民代表大會審議的《關于2017年中央和地方預算執行情況與2018年中央和地方預算草案的報告》全文近2萬字，仍然分3個內容相同的部分，但是可以看出很多亮點和改進，一是篇幅有所增加，二是數據更為詳細，特別是財政政策落實情況方面的數據明顯較之前的預算報告更為詳實，三是預算草案中增加了財政收支形勢分析，收支政策分成六類重點更為突出。但從文件數量、文件總篇幅、詳細程度上看，與文中所述的發達經濟體還有較大差距。因此，在預算報告內容服從目的的宗旨下，鑒于我國預算草案內容過于簡單，應該從便于全國人大代表理解和審議的角度考慮加以擴充。

（四）整合預算信息

文中所述的發達經濟體的預算都是綜合的整體預算，美國和德國是聯邦政府預算，英國、日本和韓國是包括了國有企業的公共部門預算。而我國目前的預算被分成了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，缺乏對四本預算的整合，不能清晰地反映政府的財政狀況，另外也缺少國家資源變動表（或稱國家資產負債表）與之進行對照。因此我國有必要對四本預算進行整合，另外從中長期來看，需要探索編制國家資源變動表。

（五）提升全國人大代表的審議能力

政府預算由議會審議，下文以美國為例梳理美國國會兩院與預算相關的各委員會。在美國，1802年成立“眾議院賦稅委員會”（House Ways and Means Committee），1865年成立“眾議院撥款委員會”（House Appropriations Committee），1816 年成立“參議院財政委員會”（Senate Finance Committee），1867年成立“參議院撥款委員會”（Senate Appropriations Committee），1974年參眾兩院各自成立了自己的預算委員會（House and Senate budget committees）和國會預算辦公室（the Congressional Budget Office）。這些國會的內部機構都說明美國國會有機構和人員來支撐預算審議工作。在我國，預算草案提交全國人大審議前會先提交給全國人大常務委員會16個專業委員會中的“財政經濟委員會”和“預算工作委員會”這2個專業委員會征求意見，他們的意見會反映到最終提交的預算草案中去。我國的全國人大代表中多數不是預算專業人士，沒有專業的助手協助，審議期限又太短，審議權難以充分實現。因此應該考慮從全國人大常委會和全國人大代表兩個維度提升全國人大對預算的審議能力。

（六）加強預測能力，盡快編制多年滾動預算

文中所述發達經濟體都是編制多年滾動預算，預測期限一般為5年，美國為10年。我國的預算草案只是本財年的預算，無法看出本財年的政策決定對今后財年會產生的影響，無法體現宏觀指標未來的變動對財政的影響，因此難以估計未來的財政狀況及解決代際公平的問題。因此，從中長期來看，我國有必要在加強中期財政規劃編制能力的基礎上，繼續提高和加強對宏觀指標和財政指標的預測能力，并在此基礎上以其他條件不變為原則編制中期預算，并把中期預算的結果在年度預算中加以反映。