部門整體支出績效評價的實踐探索
——以廣州市殘疾人聯合會為例

古良偉

內容提要：廣州市從2016年開始部門全過程預算績效管理的探索實踐，部門整體支出績效評價是其重要的一環，廣州市部門整體支出績效評價突出了評價的客觀性、財政性、層次性和公共性。在實踐中，廣州市部門整體支出績效評價也遇到了如下問題：一是績效指標設定不夠完整，部門整體支出績效目標有待進一步完善；二是部門整體支出績效評價管理制度尚不健全，財政職能定位有待進一步厘清等。本文認為優化部門整體支出績效評價的現實路徑是，加強財政支出績效評價與政府績效評價的業務合作和數據共享，形成合力推進部門整體支出績效評價。

為全面推進預算績效管理改革，進一步發揮預算績效管理在政府績效管理中的重要作用，提高政府治理水平，廣州市財政局于2016年啟動部門整體全過程預算績效管理工作，將全過程預算管理融入部門整體預算管理中。2016年選取廣州市殘疾人聯合會（以下簡稱“市殘聯”）、廣州市知識產權局作為試點部門，2017年將該模式推廣至市發改委、市教育局等12個部門，推動預算績效管理由項目拓展至部門整體，探索構建部門整體全閉環績效管理機制。

一、市殘聯部門整體支出績效評價的特點

市殘聯于2016年試編了2017年度部門整體支出績效目標，2017年開展部門整體支出績效運行跟蹤監控，2018年開展了部門整體支出績效評價。市殘聯部門整體支出績效評價呈現如下特點：

（一）以績效目標為基礎，突出評價的客觀性

年初設定部門整體支出績效目標，可以避免根據工作結果設定績效目標，再進行評價的情況，真正實現“以評促管”和“以評促效”的績效評價工作宗旨，減少評價標準的爭議，提高評價的客觀性。

廣州市探索構建起整個部門的“部門職責-工作任務-預算項目”的三級績效目標體系（如圖1所示），其中“部門職責”績效目標是部門根據市委市政府的決策部署、部門的事業發展規劃和“三定”方案，以及年度工作計劃確定的，突出部門宏觀整體的工作目標。“工作任務”績效目標是為落實部門職責績效目標，對部門職責績效目標進行分解，確定年度重要工作任務及相關績效目標而制定的。“預算項目”績效目標是對每項工作任務進一步進行分解，確定預算項目及項目的績效目標，反映財政支出的具體內容。通過三級財政支出績效目標體系，對部門整體支出績效目標逐層分解到具體項目績效目標，并根據項目績效目標落實項目的預算資金，以保證整體支出績效目標得以落實。

市殘聯2017年度部門整體支出績效目標體系中，一級“部門職責”層面包括“殘疾人服務覆蓋率”等7個指標，二級“工作任務”層面包括“維權工作支出計劃”等9項工作任務及54個相應指標，三級“預算項目”層面包括“孤殘人士供養費”等101個預算項目及相應指標380個。

圖1 三級績效目標體系

（二）聚焦財政管理職能，突出評價的財政性

在設計部門整體支出評價體系并設置指標時，按照“以政統財，以財輔政”的原則，我們優化了部門整體支出過程管理評價內容。

部門整體支出評價內容包括“部門履職用財情況”“公眾滿意度”等2個內容（如圖2所示）。“部門履職用財情況”管理過程類指標下設“資金管理情況”“績效管理情況”“資產管理”等3個二級指標，以及“預算完成率”等17個三級指標，這些指標涉及的內容都與財政管理職能相關，體現財政管理的要求。將部門整體支出評價聚焦財政管理職能，優化了評價內容，減少了評價組織過程的阻力。同時，17個三級指標中有7個指標是以部門決算報表數據為基礎，可以通過運算自動生成，減少了單位的工作量，提高了評價數據的可用性。

（三）圍繞績效目標的三級內容，突出評價的層次性

對應部門整體的“部門職責-工作任務-預算項目”三級績效目標體系，市殘聯整體支出績效評價也包括“部門整體目標完成情況”“工作任務完成情況”“預算項目完成情況”三個層次內容（如圖2所示）。

與“部門職責”層面對應的是“部門整體目標完成情況”，主要評價“殘疾人基本康復服務覆蓋率”“困難殘疾人生活補貼目標人群覆蓋率”等部門整體支出績效目標完成情況；在“工作任務”層面對應的是“工作任務完成情況”，主要評價“康復服務完成率”“特殊教育與培訓服務完成率”等重點工作任務的完成情況；在“預算項目”層面對應的是“預算項目完成情況”，主要評價了“孤殘人士供養費”“市殘聯安養院殘疾人護理專項經費”等重點項目的績效完成情況。

圖2 部門整體支出績效評價內容示意圖

部門整體支出三個層級的績效評價，既能從整體層面反映部門整體支出績效，也能通過項目層面的評價，將績效完成情況與預算資金建立直接的對應關系，便于分析和跟蹤財政資金支出存在的具體問題，從而為提高部門整體支出績效找到具體方法。

（四）細化公眾滿意度調查，突出評價的公共性

為衡量部門財政支出實現的公共利益，反映公共產品和公共服務的質量和效率，廣州市部門整體支出績效評價指標體系優化了“公眾滿意度”指標，對部門的工作職責、年度工作任務、預算安排、資金使用效果等內容，從知曉度、認同度、參與度、獲得感、滿意度和服務評價等六個維度，對人大代表和政協委員、服務對象、普通市民等三個群體進行抽樣調查。

市殘聯部門整體支出績效評價的“公眾滿意度”調查共完成有效問卷769個，通過對問卷調查結果數據的整理，歸納整理出了部門在績效方面存在的問題，并有針對性地提出意見與建議。

二、市殘聯開展部門整體支出績效評價取得的成績

市殘聯通過2年的全過程預算績效管理，開展部門整體支出績效評價，取得了一定的成績：

（一）推動了整個部門管理和工作水平的提升

市殘聯建立“領導重視、全員參與”的工作機制；各處室、單位按照分工參與績效管理全過程，探索將整體績效目標分解為各個部門的工作目標，作為考核各部門各崗位工作業績的主要依據及準繩，對各部門各崗位的工作業績進行考核評價，調動了干部職工的積極性，激發干部職工的工作積極性，提升了整個部門的工作業績。

（二）優化了財政支出結構，提高了整個部門財政資金的使用效益

市殘聯更加重視收集各類別殘疾人需求，根據需求的大小確定項目預算安排的優先等級，優化了預算支出，減少了無效預算，將財政資金用在最需要的地方，解決殘疾群眾最關心最直接最現實的利益問題。通過優化項目，市殘聯的預算項目數量由2016年的143個減少至2017年的101個，項目精簡率達30%。預算項目精簡優化后，2015、2016、2017年的部門整體支出進度分別為88.12%、98.17%、98.70%，支出進度穩步提升，支出效率得到提高。

三、部門整體支出績效評價亟待改進的方面

（一）部門整體支出績效目標有待進一步完善

從市殘聯部門整體支出績效評價的具體實踐來看，部門整體支出的績效目標距離指向明確、具體細化與合理可行的要求還有一定的差距，主要表現是：部門整體支出績效指標設定的相關性和完整性有待進一步提高，與部門職能、發展規劃和工作計劃的聯系有待進一步加強。部門整體支出績效指標不能完全覆蓋部門職能，如市殘聯部門整體支出績效目標就缺少了“殘疾人家庭人均可支配收入年均增速”等反映部門職能的重要評價指標，影響了評價的準確性。

（二）部門整體支出績效評價與財政職能定位有待進一步厘清

部門整體支出績效評價本質上是預算部門的整體履職效果與財政資金支出數量的對比，因此整體支出績效評價勢必要將“財”與“政”聯系起來，需要評價部門整體履職、工作任務等行政績效完成情況。評價實施過程中，財政部門需要對預算部門行政履職情況進行考核（包括確定考核標準、收集履職情況信息以及實施評價）以及應用評價結果等。但是，在現行的行政管理體制下，財政部門并不具備對同級部門進行行政履職考核及進行相應獎懲的職能，因此，實施部門整體支出績效評價過程中，評價的權威性也不斷遭受質疑；在確立評價考核標準、收集部門履職情況的信息、實施績效評價及應用評價結果等環節難免會遇到一定的阻力。

四、部門整體支出績效評價與機關績效考核的關系

近年來，廣州市政府績效管理分為兩條發展路徑，一是以市機關績效考核為核心的政府行政績效管理路徑，考核對象是市直各部門，考核的具體組織實施者是市績效辦，從2016年開始，以《廣州市機關績效考核實施意見》為標志開始正式實施（考核內容如圖3所示）。二是廣州市預算績效管理的改革路徑，沿著財政資金的流動鏈條，以加強財政資金管理、提高財政資金使用效益為著力點，推動部門行政績效的提高，具體由廣州市財政局牽頭組織實施，從2003年開始探索實踐。這兩條發展路徑構成了總體的廣州市政府績效管理格局，促進了廣州市政府績效的不斷提升和持續改進。對比分析“廣州市機關績效考核”和“廣州市部門整體支出績效評價”，兩者之間存在著一定的聯系與區別。

（一）兩者之間的聯系

1.評價目的基本相同。兩者的目的都是為了促進預算部門降低行政成本，提高政府行政效能，推進國家治理體系和治理能力現代化。

2.評價內容交叉重疊。“廣州市機關績效考核”和“廣州市部門整體支出績效評價”，都對部門履職情況和工作完成情況進行考核，都有“部門年度工作完成情況”和“公眾滿意度”等考核內容。

（二）兩者之間的區別

1.評價的組織者不同。廣州市機關績效考核的具體組織者為市績效辦，由市績效辦聯合多個部門對部門行政績效進行考核。部門整體支出績效評價的具體組織者為市財政局和預算主管部門，由市財政局和預算主管部門對預算部門進行評價。

2.部門整體支出績效評價和部門行政效能評價的內容存在差異。

一是機關績效考核的范圍較部門整體支出評價相對較廣，評價主要包括：公眾滿意度、部門年度工作任務完成情況、黨風廉政建設情況、公務員隊伍建設、機關黨建和精神文明建設等（見圖3所示）。而部門整體支出績效評價，聚焦財政事權，評價主要包括：公眾滿意度、部門職責履行情況（包括部門年度計劃完成情況等內容）（見圖2所示）。機關績效考核中的黨風廉政建設、公務員隊伍建設、依法辦事情況等內容，超出了部門整體支出績效評價的范圍。

二是評價的層次和細致程度不同。兩者雖然都有“工作任務”的考核，但是部門整體支出績效評價考核得更細致，考核內容按照“部門職責-工作任務-預算項目”三級績效目標進行了分解，除了工作任務完成情況外，還有對部門重點項目完成情況的考核。

圖3 機關績效考核內容示意圖

五、優化部門整體支出績效評價的現實路徑

鑒于廣州市部門整體支出績效評價與廣州市機關績效考核之間存在業務交叉、數據重疊的關系，為解決部門整體支出績效評價面臨的困境，順利推進部門整體支出績效評價，并推廣至全市所有部門，可以進行如下探索：

（一）加強市財政局與市績效辦的業務合作，形成合力推進部門整體支出績效評價

部門整體支出績效評價作為政府績效管理的重要內容，應該在黨的統一領導下，加強市財政局與市績效辦的業務合作，形成工作合力，以提高部門整體支出績效評價的行政層級，減少推進過程中的阻力，增強評價過程和評價結果的權威性。

（二）充分利用評價內容的交叉重疊，實現雙方數據共享

第一，部門整體支出績效目標編制內容與行政效能考核的內容相銜接。部門在年初編制整體支出績效目標時，在結合財政資金支出方向的基礎上，可以參考機關績效考核指標體系中“業績指標”的相關考核內容設定年初績效目標、績效指標和標準，以提高部門整體支出績效目標的編制質量，提高績效目標編制的完整性、權威性。

第二，部門整體支出績效評價內容與機關績效考核的相關內容相銜接。在確定部門整體支出績效評價內容、設置評價指標體系時，機關績效考核中相關“業績指標”可以作為部門整體支出績效評價的相關內容。并可以在實施部門整體支出評價時，直接引用機關績效考核所收集的數據，以降低數據收集成本，提高評價效率，避免重復考核。

第三，部門整體支出績效評價的“公眾滿意度”調查與機關績效考核中的“公眾評議”評價相融合。兩者都是對評價和考核部門提供的公共產品對公共偏好的滿足程度，方向基本一致。因此，部門整體支出績效評價的“公眾滿意度”評價，可以與機關績效考核的“公眾評議”相對接，減少重復考核。

六、結 語

為貫徹黨的十九大“全面實施預算績效管理”的精神，落實《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，廣州市以部門整體全過程預算績效為著力點，逐步開展部門整體績效評價，提高績效評價層級，推動預算績效管理實現全方位、全過程、全覆蓋、全公開。在具體實踐中，不斷完善工作機制，加強與政府績效管理之間的業務協同和數據共享，形成工作合力，是推進全面實施預算績效管理的有效途徑。