加強村級公益事業一事一議項目建設管理的思考

葉川生

內容提要：近年來，浙江省松陽縣積極推進以農村公共基礎設施和村級公益事業項目為建設內容的一事一議財政獎補制度的落實，對鞏固農村稅費改革，加快新農村建設，改善農村生產生活條件，深化農村綜合改革方面發揮了重要作用，極大地改善了農村面貌，深受廣大群眾的支持和信任。然而，隨著農村綜合改革的不斷深入，鄉村振興戰略的不斷推進，村級公益事業項目建設將呈幾何倍增長，各級政府對農村項目建設缺乏有效管理，將成為引發干群矛盾的主要因素。本文以浙江省松陽縣為例，就加強村級一事一議項目建設管理進行分析，提出加強村級公益事業一事一議項目建設管理的對策建議。

實施村級公益事業一事一議財政獎補，是深入貫徹落實科學發展觀，堅持統籌城鄉發展的方略，以推進社會主義新農村建設為目標，以農民自愿出資出勞為基礎，以政府獎補資金為引導，以充分發揮基層民主作用為動力，逐步建立籌補結合、多方投入的村級公益事業建設新機制。近年來，浙江省松陽縣始終堅持《財政部貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見》中提出的“支持強化鄉村振興制度性供給。深入推進農村綜合改革……完善村級公益事業建設一事一議財政獎補政策”精神，緊緊圍繞“田園松陽”發展戰略，將一事一議財政獎補平臺作為加快推進地方鄉村振興、鄉村產業提升、農民增收致富的重要載體，抓好機制建設，完善獎補制度，以農村公益事業建設、人居環境整治為重點，著力解決農村農民最關心、最現實的需求，為地方鄉鎮農村辦了一批好事實事，深受廣大群眾的支持和信任。然而，隨著農村綜合改革的不斷深入，鄉村振興戰略的不斷推進，村級公益事業項目建設將呈幾何倍增長，各級政府對村級項目建設缺乏有效管理，容易引發農村干群矛盾，嚴重阻礙新農村建設發展，嚴重影響黨在群眾中的威信和地位。本文以松陽縣為例對村級公益事業一事一議項目建設管理作一些粗淺的探討。

一、村級公益事業一事一議財政獎補項目取得的成效

一是農村環境基礎設施顯著改善。本著“村民自愿、量力而行，民主決策、籌補結合，擇優選項、講求實效，規范管理、陽光操作，以點帶面、逐步推進”的原則，自2010年全面推行村級公益事業建設一事一議財政獎補政策以來，我縣基本實現了對各行政村的全覆蓋，累計實施村級公益建設一事一議項目561個，受益群眾20.5萬人，項目投資總額5.07億元，其中財政獎補資金1.36億元。建設項目有：村莊道路、農民飲用水、村內環境衛生整治、村莊綠化亮化美化、村級事務中心、老年活動中心和村民文體娛樂設施等等村級公益事業的建設項目。一系列民生類項目的實施，有效解決了農村出行難、吃水難、環境差等突出問題，農村生產、生活、生態環境得到有效改善，打造了一批美麗村、長壽村、幸福村，讓每一位群眾都能切身體會到財政資金落地的實惠。

表1 松陽縣2010-2018年一事一議獎補項目資金投入情況表

表2 松陽縣2010-2018年一事一議財政獎補項目建設成果表

二是促進了農村民主法治建設進程。一事一議財政獎補項目通過農民群眾“自己議、自己定”的形式，以村民大會、村民代表大會為主要形式的村民民主議事機制，為農民群眾參與村內事務管理、發表意見建議、提出解決對策提供了重要平臺，提高了村民議事能力，是為群眾辦實事、辦好事的重要途徑。在整個項目建設過程中提高廣大群眾自我監督、自我管理、自我服務的能力，充分體現農民當家作主的主人翁地位，使農民群眾當家作主的愿望得以實現。

三是激發了農民群眾參與村級公益事業建設的動力。一事一議財政獎補項目，涉及村莊道路、農田水利、農民飲用水、村內環境衛生、文體娛樂設施等村級公益事業的建設，事關農民切身利益，與農民生產生活息息相關。真正把解決村民最關心、最迫切、最現實的問題落到實處，切實改變了農村面貌，顯著提高了群眾的生產生活水平，極大地激發了農民群眾參與村級公益事業建設的動力。

四是密切了基層黨群干群關系。實行了一事一議財政獎補政策后，鄉村干部經常深入群眾進行宣傳發動，了解公益事業發展狀況，充分尊重農民權利，干什么，怎么干都由農民說了算，深受農民群眾的歡迎。基層干部扎扎實實為群眾辦實事，拉近了干部與群眾的距離，受到廣大農民群眾的擁護和支持，黨群干群關系更加密切。

五是拓寬了村級公益事業建設的資金籌措渠道。一事一議財政獎補的實施，激發了農民籌、集體出、地方配、社會捐的積極性，有效推動了村級公益事業發展。在加大財政投入的同時，鼓勵有條件的村集體投入公益事業，引導民營企業家、個人捐助公益事業，整合部門涉農專項資金集中用于村級公益事業，以“一事一議”為基礎、財政資金為引導，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，為村級公益事業建設資金籌措拓寬了渠道。

二、實施村級公益事業一事一議財政獎補政策主要做法

一是重視組織保障，完善制度建設。抓住村級組織建設這一核心，以完善的組織建設和議事制度作為實施好一事一議項目的基礎和前提。在評選和上報一事一議項目時，不僅考察項目的可行性，更注重考察組織保障情況，把村級班子的戰斗力、群眾中的威望，是否有為民辦事的決心、歷年村級項目實施等情況一并作摸底考慮。同時進一步強化項目實施的規矩意識，引導形成公開透明、規范實施的理念，并對所申報的一事一議項目是否公開公示、陽光操作，充分尊重村民意愿，經過村民民主程序議定。

二是抓好民生主線，強化資金整合。目前，松陽縣人口約24萬，卻有401個行政村，且大多數為偏遠山村，因此村級項目建設存在點多面廣、村集體經濟底子薄等難題。為此，針對建設資金不足短板，松陽縣強化鄉村振興制度性供給，加強部門協作，分頭負責、共同推進，由縣財政統籌安排資金，打破過去專項資金部門化的狀況，將性質相同、用途相近的涉農資金納入同一資金池，形成政策合力，高效運轉涉農資金，有效解決縣級投入資金分散、不足的問題。同時，從地方多數農村底子薄現狀出發，充分考慮“民之所需”，從建立健全鄉村治理體系著手，以農民群眾最關注、最期盼、最現實的“民生工程”為主線，推動實施鄉村振興戰略，重點支持農民飲用水提升、農村人居環境整治、文化禮堂等項目建設。

三是創新工作思路，理好項目清單。對一事一議財政獎補項目，堅持規劃先行、先議后籌、先籌后補的原則，按照村民議事、村級申報、鄉鎮初審、縣級審核的流程，創新工作思路，對申報項目實行清單式管理。由項目主管部門負責編制項目申報指南，縣發改部門牽頭匯總項目清單，主管部門審核，經縣村級公益事業建設一事一議財政獎補項目工作領導小組審定后列入項目庫，實行項目儲備、立項和實施的科學化、精細化管理，項目清單實行動態管理。

四是推進全程監管，落實考評機制。一是村級立項審核，嚴格執行鄉鎮一級政府初審，重點項目進行實地考察；二是資金使用監管，發揮鄉鎮財政所就地就近監管的作用，建立專項資金使用臺賬，反映資金使用全過程；三是項目實施監管，鄉鎮指定專人實行項目實施實地跟蹤監管，相關部門組織項目驗收時縣鄉兩級財政部門廣泛參與；四是項目管理綜合評價，評價結果納入年度鄉鎮財政資金管理工作考核及一事一議財政獎補“因素法”因素之一。

五是建立專項審計制度，項目審計全覆蓋。對項目立項、預決算、招投標、審核審計等過程建章立制，對實施的項目，業主單位必須委托中介機構進行工程造價審核，完工驗收后再進行工程決算審計，出具審計報告。確保項目建設的真實性，嚴防建設單位虛報工程量，騙取工程項目資金。

三、村級公益事業一事一議財政獎補項目存在的問題

一事一議財政獎補制度的實施，有效地發揮了財政資金帶頭作用，對加快農村公益事業建設，改善農村生產生活條件，擴內需、調結構、轉方式等方面發揮了重要作用。但是在一事一議項目具體實施過程中，還存在一些亟待解決的問題和漏洞。

一是議事操作不規范，群眾參與度降低。基層干部包括農民普遍認為“一事一議”規定的程序太繁瑣、標準太高，缺乏實際可操作性。有些村委會把“一事一議”當作一種形式，走過場、做樣子。不重視村民應享有的民主權利，所以有些村從來沒有真正“議”過什么，一切由村里說了算，使“一事一議”形同虛設，未能發揮應有的作用。在項目申報過程中，有些村未根據大多數群眾意愿，召開村兩委會以村委會名義擬定項目方案，擬建項目方案在公開欄中公示存在形式主義。村民普遍居住分散，外出務工人員多，在家的又忙于農業生產，對村級公益事業建設認識不足，本位主義嚴重，影響了廣大群眾參與公益事業的積極性。

二是籌勞籌資難，配套資金不到位。村組干部對開展一事一議籌資籌勞有畏難情緒，對群眾宣傳不力，怕惹麻煩。多數群眾認識不足，認為鄉村公益事業建設是政府的事，導致議后錢難收，勞難籌，事難辦。一些村外出人口多，村民代表會議很難召開，立項材料不全，為了爭取補助資金，投資投勞虛假，大部分村的籌資籌勞任務不能完成。村集體經濟薄弱，縣、鄉財政困難，相應的配套資金也難以真正到位。

三是重項目申報，輕項目實施。部分鄉村只注重項目申報不關心項目實施情況。有關鄉鎮人員在項目上報時非常積極，對各行政村上報的項目未進行全面實地考察，在爭取項目時花了九牛二虎之力，在落戶后卻疏于督促落實，不注重服務，不按進度施工，項目監督管理松懈。有些項目沒有前期規劃，在項目實施時受用地條件等的限制，造成一直難以動工，工程進度緩慢，不能按建設工期順利完工；有些項目由于配套資金不足，導致項目建設“貧血”，影響工程總體進度，致使一些項目落戶多年后也沒有建成，不能發揮預期的經濟效益和社會效益，嚴重影響了資金績效。

四是缺乏項目監督管理，工程質量難保證。村級工程管理制度不健全，沒有系統的村級工程建設管理制度，缺乏統一的村級工程建設操作程序和標準，缺乏有效的村級工程建設監督機制。現行大部分村工程實行邀請招標，工程招標流于形式，村與村之間干部相互承包工程現象突出，自己做幕后老板。村干部法律意識淡薄，在項目建設過程中，未組織相關人員對實施的項目進行監督，工程質量難以保證，在項目建設完成后，也未及時組織相關人員對完工的項目進行實地驗收，并按要求上報各項目驗收材料，項目檔案不健全且不規范，驗收材料虛造。

五是同一項目重復立項，多頭申報套取項目資金。由于相關部門之間缺乏溝通，上下級信息聯系不暢通，不少項目申報方案對資金安排不合理，相關部門在組織項目評審中，存在形式主義，走過場現象，致使一些項目草率立項，項目可行性不強，中途隨意調整頻繁，造成有的項目虛假，個別項目重復立項。個別村同一個項目以不同的名義，向多個部門申報項目資金，到相關部門開取發票，偽造支出憑證，虛假報賬，將套取的資金挪作他用或中飽私囊。

六是工程結算審計質量不高，審計結論不嚴肅。由于國家審計機關力量嚴重不足，目前村級工程審計大多都依賴于社會中介機構，而社會中介機構執業水平良莠不齊，是以獲取最大經濟利益為目標的營利機構，逐利思想普遍存在，受“服務于雇主”的思想影響，盲目服從于甲方意愿，其審計獨立性不強，普遍難以作出客觀、公正的審計監督。在審核工程簽證等事項時，往往不復核簽證的真實性、合規性、完整性、準確性，不做簽證前后對比驗證，只要甲方簽字認可，審計人員均予以認可，從而使一些不合理的簽證合規化，造成工程內容增多，工程成本增加，直接導致違法行為合法化。對發現的問題消極回避、輕描淡寫甚至置之不理，不對被審計的項目進行客觀、公正的評價建議，審計評價結論簡單公式化，失去審計監督的應有作用。

四、加強村級公益事業一事一議項目建設管理的對策建議

隨著農村綜合改革的不斷深入，鄉村振興戰略的不斷推進，農村各項事業建設日益加快，向農村轉移支付的財政資金投入持續增多，加強村級項目管理工作越發迫切。

一要加大政策宣傳力度，規范議事操作程序。對一事一議政策進行大力宣傳，使農民群眾和村干部都能對一事一議的政策精神、實質內容有較全面的掌握理解，樹立村民的責任意識及大局觀。提高干部群眾的民主法制意識，使農民群眾充分認識一事一議的重要性；明確議事程序、議事范圍及內容；充分尊重農民的民主權利，真正體現大家事、大家議、大家定，讓農民參與一事一議項目全過程。鄉鎮政府及相關部門要對各個環節加強指導與監督，制定一套切實可行、方便實用、易于操作的議事程序，并將程序落到實處。

二要完善籌資籌勞制度，加大資金整合力度。籌資籌勞是基于農村稅費改革的產物，至今已有10多年的歷史，農民籌資籌勞能力逐步降低。為保障村級公益事業健康發展，推進一事一議項目建設，完善規范籌資籌勞制度有利于進一步調動農民承擔合理負擔的積極性。應逐步創造條件統一城鄉稅制，為實現城鄉公共產品供給一體化奠定基礎，逐步取消籌資籌勞制度，最終實現城鄉公共產品財政供給一體化。當前農村村級公益事業建設資金涉及財政、農辦、移辦、林業、國土等多部門，來源渠道分散，各部門在申報立項、資金分配、資金投向和使用等方面各有側重，存在各自為政的現象。應加大對各部門農村類項目的有效整合，著力解決“資”出多門、資金量小，重復建設、監管不到位等問題。以整合項目為基礎，按照“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”的思路，統籌兼顧，打破部門管理界限，統一項目規劃，統一項目實施，統一資金撥付，統一項目驗收，統一績效評價，形成整合項目的良性機制，充分發揮資金整合規模合力效應。

三要做好項目前期規劃，促進項目順利實施。各村級組織要在充分調研項目的可行性、可靠性基礎上，首先做好項目前期工作，包括項目規劃、項目建設書、項目可行研究、項目具體設計及實施方案、規劃選址、土地征用、環境評估、資金籌集等方面，都要做出科學的決策和分析。加強項目庫的建設工作，凡進入項目庫的項目優先申報、優先納入建設計劃，使村級公益事業建設工作真正步入“建設一批、申報一批、儲備一批、論證一批”的良性軌道。在項目實施過程中，鄉鎮要嚴格把關，強化項目實施計劃的嚴肅性，各村級組織必須按落實的計劃進行實施，不可隨意調整項目建設規模、主要建設內容和建設地點，不可隨意降低和調高項目投資額。項目責任主體要為項目實施創造良好條件，落實好建設項目合同管理，按合同計劃，按時完成合同建設任務，確保建設項目順利實施。

四要加強項目監督管理，確保建設工程質量。相關責任主體要充分認識加強項目監督管理、確保建設工程質量的重要性，要以對國家和人民負責、對歷史負責的高度政治責任感，切實做好建設項目管理工作。一是嚴格按照程序辦事，合理確定工期。工期定額科學確定，不任意縮短和延長工期，精心組織，精心施工。二是嚴格按審定的設計圖紙施工，認真執行招投標制度。不得隨意提高或降低建設標準，盲目增減建設內容；實行公開招標，要按公開、公平、公正的原則選擇設計、施工、監理單位。三是嚴格執行工程監理，加大對建設工程的質量監管。監理單位必須認真履行監理合同，對建設項目的施工質量、建設工期和建設資金使用方向等方面監督管理；在項目開工前，到相關機構辦理質量安全監督手續，相關機構要進行全過程的質量監督，嚴格把關，對出現的質量問題要及時糾正，必要時責令停工整改。

五要加強部門通力協作，暢通項目信息系統。縣級各部門要緊密協作、相互配合，整合各部門支農惠農資金，注重從資金、技術、信息等方面配合項目安排。建立健全聯席會議制度，定期專題研究有關工作；建立目標任務考核機制，建立激勵與約束并蓄，公平與效率兼顧的管理機制，充分發揮各部門的職能作用，使之彼此協調、配合與統一。在法律法規允許的范圍內開通辦事“綠色通道”，簡化行政審批手續，提高辦事效率，切實扭轉“項目審批進度慢、不能啟動項目實施”的現狀。建立村級項目共享機制，村級項目管理中心，暢通項目信息，將項目選擇、項目規劃、項目管理、項目驗收及資金撥付等統一納入管理平臺，從源頭上杜絕多頭申報、重復申報、虛假報賬現象的發生。

六要加強社會中介審計機構約束管理，確保審計質量。高度認識社會中介審計機構約束管理的重要性，要對項目立項、預決算、招投標、審核審計等過程建章立制。一是實施中介機構準入制度和黑名單制度，建立建全中介機構資料信息庫，提高準入門檻，引進競爭機制。二是嚴格按照《審計準則》規定的程序執行，不可簡化程序或越俎代庖，中介機構出具的審核報告應具有對項目整體執行情況的評價，對存在的問題提出有效、可行的建議。三是實行由項目主管部門或財政部門招標委托社會審計，切斷業主或承包商與中介機構利益關聯，使中介機構更具有獨立性和公正性。四是加強與中介機構的溝通交流，加大培訓力度，不斷提升審計人員的綜合素質和業務水平，保證審計復核質量，中介機構出具的審計結果必須由審計機關重新復核后以審計報告形式出具方能產生法律效力，審計機關同中介機構共同對審計結果負責。