當前扶貧攻堅的客觀困境及體制缺陷破解分析

許安拓 姚景浡 丁崇泰

內容提要：改革開放40年來，中國的扶貧工作成果斐然，從“粗放扶貧”到如今的“精準扶貧”更是質的進步。但是，當下扶貧攻堅碰到“硬骨頭”，客觀形勢嚴峻，政府扶貧機制尚不成熟，多方合作機制不完善。我們必須要根植于貧困地區客觀環境，實事求是地從政府扶貧的落實機制和政府與其它主體的合作機制入手，加快形成科學有效的制度體系。一是要進一步加大扶貧支持力度，二是完善政府自身的落實機制，提高扶貧效率和質量，三是要在“精準扶貧”的思路和機制上進一步創新，尤其是需要集合各方力量，優勢互補，放大協同效應。

隨著2020年的逐漸臨近，全面建成小康社會迫在眉睫，脫貧攻堅成為重中之重。在2015年11月27日召開的中央扶貧開發工作會議上，習近平同志指出消除貧困是全面小康的應有之義，發展成果理應由人民共享，這既是社會主義的根本原則，也是黨對人民莊重的政治承諾。從“粗放扶貧”到“精準扶貧”，我國扶貧工作成效顯著，但目前精準扶貧也進入到“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的關鍵節點，迫切需要我們進一步加大扶貧力度，同時深化扶貧體制改革。本文基于我國扶貧工作的背景及現狀，分析了當下精準扶貧的客觀困境和機制缺陷，并探討了扶貧攻堅的政策啟示。

一、扶貧攻堅背景分析

自1978年改革開放至今40年來，中國的扶貧工作獲得了世界的一致認可，居民收入不斷提高，生活水平及公共服務顯著改善，貧困人口逐年下降。根據國家統計局公布的數據，按照世界銀行1.9美元每人每天的貧困標準，1978-2017年間，中國的農村貧困發生率從97.5%下降到了3.1%，貧困人口規模從7.7億人降到了3046萬人，脫貧總人口占到同期世界脫貧人口的七成以上。

國務院印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》明確提出，2020年作為脫貧攻堅的最后時刻，務必要實現國家標準下農村貧困人口整體脫貧，全面消滅連片貧困縣和貧困村，實現不讓一個貧困群眾掉隊。

（一）從“粗放扶貧”到“精準扶貧”

按照扶貧的開展方式和精細程度，中國的扶貧工作可簡單劃分為兩大階段，第一階段是1978-2012年，可稱為“粗放扶貧”；第二階段是2013年至今，可稱為“精準扶貧”，其劃分節點的依據是2013年習近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時提出“精準扶貧”這一概念。不可否認，粗放式扶貧取得了顯著成效，但是也出現了各種各樣的問題，其中最突出的便是扶貧資金和資源使用的低效和浪費（周蘭、吳聲風，2018），甚至出現虛報、瞞報、謊報等問題，致使很多該幫扶的困難居民沒有得到幫助，有些人憑借關系、人情卻占用了緊缺的扶貧資源，這不僅加劇了社會不公，也使得扶貧效果大打折扣（莊天慧、陳光燕、藍紅星，2015）。為了從根本上解決這一問題，為了在扶貧難度逐年增加的背景下把扶貧資源用在刀刃上，習近平總書記適時地提出了“精準扶貧”這一概念，并在之后提出“六個精準”①“六個精準”指的是，對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準。，使得精準扶貧的內涵和外延更加清晰，其操作性、執行性顯著提升。

表1 “十三五”時期貧困地區發展和貧困人口脫貧主要指標

（二）“精準扶貧”面臨更大挑戰

在以習近平同志為核心的黨中央領導下，從我國實施精準扶貧脫貧戰略以來，貧困群眾和貧困地區的生活面貌煥然一新，脫貧攻堅事業取得了顯著成效（Y Liu、S Cong、Y Li，2015），但隨著脫貧攻堅進入深水區，扶貧事業更多是“硬骨頭”工作，扶貧深度和難度更大。經濟變量一般遵循邊際回報遞減這一經濟規律，我國的扶貧投入和扶貧成效也呈現出這一規律。國務院扶貧辦黨組書記、主任劉永富表示，從粗放扶貧到精準扶貧，隨著扶貧逐漸進入“深水區”，原來出臺一項政策就能讓一批人富起來的時期逐漸成為過去，減貧難度逐年加大。這意味著為了讓相同規模的人口脫貧，我們需要的投入越來越大。1978年至2012年間，我國的農村貧困發生率從97.5%下降至10.2%，累計下降了87.3個百分點，平均每年下降2.6個百分點，而2013年至2017年間，這一指標從8.5%降至3.1%，累計下降5.4個百分點，平均每年下降1.4個百分點，明顯小于前期數額，意味著當下精準扶貧將面臨更大挑戰。

二、扶貧攻堅的客觀困境及體制缺陷

（一）扶貧攻堅的客觀困境

目前扶貧工作遇到了“硬骨頭”。總體而言，表現為開發式扶貧難以形成產業，救助式扶貧缺乏資金，致使內生性扶貧和外生性扶貧同時陷入困境。具體而言，許多困難地區的公路、橋梁等基礎設施極不完善，自來水、電、煤氣等生活服務極不方便，教育、醫療衛生水平極其低下，土壤田地十分貧瘠，農田水利設施相當陳舊，這使得扶貧產業無法落地，貧困居民創收能力差、生活水平低。

客觀來看，黨的十八大以來扶貧已進入攻堅期，當前的扶貧更是進入啃硬骨頭階段，面臨的問題可謂是難中之難。一是扶貧目標人群規模巨大，貧困原因更加棘手。黨的十八大以來社會各界在扶貧攻堅上取得很大成果，但是截至2017年底，全國仍有3046萬的貧困人口。必須每年脫貧1000萬左右人口，才可在2020年完成脫貧攻堅任務，特別是從剩余貧困人口結構看，多是長期患病、殘疾人及孤寡老人，甚至還有一些雖四肢健全但卻以貧困為榮、不思進取的懶漢。這類貧困群眾自身技能和文化水平低，自身能力不足。二是扶貧目標地區自然條件惡劣，經濟基礎薄弱，財政資金匱乏。目前全國的深度貧困區有300多個，貧困人口超過1000萬，貧困發生率在20%以上的有1.5萬個貧困村。諸如西藏部分地區、四川藏區及云南怒江州等地區，由于自然條件惡劣，土壤貧瘠，多發地質災害，非常不利于生產生活，致使當地居民無法從事高附加值的工作，更無法形成現代化的產業。由于自然條件惡劣，當地基礎設施的修建和公共服務供給成本高昂，同時由于經濟基礎薄弱，當地政府的財政資金極其匱乏，這使得基礎設施和各類民生工程的供給難上加難。

（二）政府落實機制不合理，“精準扶貧”難落地

政策的生命力在于落實，離開了落實，再好的政策也只能成為擺設。由于落實機制設置不合理，目前精準扶貧政策的落實仍存在以下幾類問題。第一，考核重速度輕質量。由于精準扶貧工作更加精細化，實施起來慢，不如粗放式扶貧短平快。有的地方短期拿不出具體可行的精準扶貧策略，在重速度輕質量的考核下，為了按期完成任務，還是重走大水漫灌式的老路。此外，產業扶貧等長效的、內生性的扶貧機制見效慢，有的地區沒有花時間、花精力去因地制宜地挖掘困難群眾的主觀能動性，還是簡單直接的靠發錢發物的短期扶貧，沒有真正實現內生扶貧。還有部分地區為加快扶貧速度，對扶貧對象未進行“三保障”測評就宣布脫貧，事實上是偽脫貧，過于急功近利。第二，考核重形式輕實質。由于考核指標過于看重形式而忽略實質，使得產業扶貧等政策很多只停留在計劃書上，根本沒有形成具體可落實的政策，更沒有切實地形成產業并帶動就業。此外，由于考核機制不完善，部分地區鉆了空子，沒有嚴格遵照扶貧申請標準和審核機制，只是走流程，表現出嚴重的形式主義作風。第三，考核重前期輕后期。由于考核指標偏重前期，使得部分地區缺乏整體觀，只重視短期的救助式扶貧，不注重長期的開發式扶貧，只注重短期脫貧成效，缺乏對建檔立卡戶的動態監測，對后期扶貧的重視不足，沒有在技術、信息及教育方面提供后續服務，不能很好地防范返貧風險。第四，扶貧責任劃分不明晰。由于責任不明晰，落實出問題了也難以追溯到確切的責任人。整體來看，對于扶貧工作，中央政府和地方政府之間、上下級政府之間、同級政府之間、各個部門之間的事權和支出責任劃分不清晰，未能形成好的激勵相容機制（左停、楊雨鑫、鐘玲，2015）。具體來看，各級黨委、政府主體責任不夠具體細化，尤其是第一書記的職責落實還有所欠缺。我國目前大部分貧困人口都生活在農村，國家的扶貧政策落實主要在基層，對貧困群眾最了解的也是當地的村干部和第一書記，但是部分地區第一書記責任不明確，走過場走形式，沒有真正發揮第一書記應有的作用。第五，配套制度不完善。由于農村土地制度不合理，土地產權分割、流動性差，一方面致使產業用地供給不足，扶貧產業難落地，另一方面，困難居民無法獲得資產收益。同時，由于社保制度不完善，異地搬遷的困難群眾難以享受到同等待遇的社會保障服務，使得扶貧效果大打折扣。此外，金融制度、產業制度也有很多不合理之處阻礙扶貧政策落地。第六，財政資金支出效率低。目前財政資金的使用精準性、針對性不強，且呈現出碎片化的特征（辜勝阻、李睿、楊藝賢、莊芹芹，2016），致使資金支出效率低，進一步加劇了資金不足的問題，影響了扶貧政策的落實。

（三）政府與其它主體的合作機制不科學，社會力量難積聚

由于沒有形成良好的合作機制，使得合作深度和廣度均不夠，合作不夠協調，扶貧各方未能真正各司其職、各盡其責、各顯其能、優勢互補。從當前扶貧任務的艱巨性和緊迫性來看，任何一個問題的解決都不是單獨一方能完成的。從責任主體來看，貧困群眾的脫貧是政府的責任，也是社會的責任，更是貧困群眾自身的責任。從能力稟賦來看，扶貧各方都有各自的優勢和劣勢，如果優勢不能互補，扶貧就無法形成合力，更無法產生協同放大效應。政府是扶貧的主導，是協調各方的關鍵環節，但是目前，政府與其它主體的合作不夠協調，致使其他主體的作用沒有完全發揮出來。

第一，困難群眾的主體作用未完全發揮出來。由于政府與扶貧對象合作不夠協調，致使困難群眾的主體作用未充分發揮出來。扶貧之重在于扶智和扶志，基層干部沒有激發群眾脫貧意識和積極性，即真正激發內生動力，讓群眾真正可以依靠自己的雙手創造屬于自己的幸福生活。有些貧困居民的根本問題不是貧困，而是落后，是思想觀念落后。群眾對脫貧認識不到位，脫貧意愿不強烈，出現上熱下冷的情況。在產業扶貧和結對扶貧的過程中，群眾積極性不高，出現干部跑斷腿群眾撇撇嘴的情況。部分群眾會出現裝病裝窮，坐等政策飯的情況。部分“等靠要”貧困戶思想既不積極，行動亦不主動，直接向干部索要資金和低保名額。要挖“窮根”，最根本的是要讓居民形成勞動光榮、勤勞致富的理念。事實上，正是由于激勵機制不到位，政府及社會其他扶貧主體沒有動力去做好宣傳、教育、溝通工作，更沒有動力去激發困難群眾的信心和斗志，只是流于形式，側重于完成量化的指標，部分困難群眾也沒有動力脫貧，致使扶貧未能走進困難群眾的心里。

第二，市場資源產業扶貧的基礎性作用沒有完全發揮出來。產業扶貧是精準扶貧的核心（劉建生、陳鑫、曹佳慧，2016），扶貧的長效機制必須是依據市場的力量形成穩定的產業，從而帶動穩定的就業，在此基礎上政府的各項保障和救助才有意義。但現在，部分地區扶貧過于注重短期效應，沒有使長期效應和短期效應相配合，沒有把每一個貧困群眾納入到市場化的扶貧產業中。雖然市場是產業形成的主導力量，但是由于扶貧產業的特殊性，沒有政府的引導和支持，市場很難發揮其作用。正是由于合作溝通機制不暢通，政府沒能很好地發揮引導和支持作用，基礎設施等先行資本沒有完善，致使各類實體企業難以進入，同時也導致銀行惜貸。由于信息高度不對稱，政府、實體企業、金融中介三方無法協調作用，最后使得扶貧產業只能原地踏步。

第三，政府與事業單位及其他社會力量的合作不協調。扶貧是民生問題的一個焦點，其實質是解決困難群眾的就業、醫療、教育、養老等民生問題，但是很多民生服務的供給來自各個事業單位及其他社會力量。單就教育而言，為了解決困難群眾子女的教育問題，政府需要與學校密切合作。舉例來說，如果困難群眾異地搬遷，其子女上學必須一并隨遷，一定數額的學生數量增加對遷入地學校的工作開展將造成很大的影響，這意味著師資、住宿場地、教學設施等一系列資源的配套跟進，除了要保障這些學生的教學，還得保障這些學生的心理健康、安全問題等等。沒有政府的支持，學校事實上獨木難支。除此之外，困難群眾的疾病治療、衛生保障，也離不開政府與醫院等機構的密切合作。事實上，除了客觀的資金匱乏外，正是由于各種配合不夠協調，使得扶貧所要求的民生服務供給不足、質量不佳。

三、扶貧攻堅政策啟示

目前扶貧攻堅已進入深水區，一方面客觀困難無法避免，另一方面主觀制度設計仍待完善。基于以上分析，我們迫切地需要進一步加大扶貧力度，同時從政府自身的落實機制和政府與其它主體的合作機制這兩方面入手，形成更加科學有效的制度體系。具體而言，筆者給出了以下幾點政策建議。

（一）加大各項轉移支付力度，重點向深度貧困地區、民生關鍵領域傾斜

第一，加大中央政府對貧困地區地方政府的縱向轉移支付。進一步加大對貧困地區的一般性轉移支付，在精準識貧的基礎上重點支持深度貧困區域。同時，要進一步加大各類專項轉移支付力度，重點支持貧困地區水、電、汽、網、水利設施、道路橋梁等關鍵領域的建設。此外，要積極拓寬扶貧開發資金來源，如繼續完善福利彩票收益分配機制，進一步增加扶貧專項資金投入。

第二，加大富裕區域對貧困地區的橫向轉移支付。為了更好地讓先富帶動后富，在扶貧攻堅的關鍵節點，我們要進一步加大富裕地區對貧困地區的“橫向轉移支付”，繼續深入探索地區間“互幫對子”等互助式扶貧模式，合理借鑒、推廣成功案例的寶貴經驗。

第三，加大企業、各類事業單位、各類社會組織以及廣大群眾對貧困地區、困難群眾的轉移支付。眾人拾柴火焰高，我們要加大宣傳力度，向社會傳遞共同富裕的發展理念，進一步強化企業的社會責任，特別是繼續加強國企尤其央企對貧困地區的定點幫扶。此外，廣泛推廣結對幫扶模式，積極號召各事業單位、各類社會組織以及廣大群眾貢獻扶貧力量。

（二）完善政府自身的落實機制，提升扶貧質量和效率

第一，優化獎懲考核體系設計。我們要適當減少速度類指標，增加質量類指標；要適當削弱過程類指標，強化結果類指標；要適當放松短期類指標，加強長期類指標。

第二，強化責任落實。整體來看，要完善各級政府之間、各個部門之間的財權、事權和財力的匹配機制，構建科學有效的激勵相容機制。具體來看，要將責任細化到個人并強化問責機制，尤其是要強化黨政一把手負總責的責任制和落實第一書記職責。

第三，完善配套制度。保障扶貧政策落地，要進一步深化體制改革，打破體制藩籬，尤其是完善與扶貧相關的農村土地制度及社會保障制度等配套制度，前者是為了盤活存量土地資產，增加和完善產業用地，促進貧困居民增收，后者是為了完善基本公共服務均等化，保障困難居民的基本權益。

第四，提高資金使用效率。宏觀來看，中央政府要盤活各類存量資金，統籌預算資金，深化預算體制改革，降低財政支出的碎片化，提升財政整體支出效率。微觀來看，各個支出單位要提升支出的精準性和針對性，把錢用在刀刃上，最大化有限扶貧資金的支出效用。

（三）加強政府與其它主體的配合，積極放大協同效應

第一，加強政府與扶貧對象的合作，引導和激勵困難群眾的主體作用。一方面要鼓勵扶貧工作人員不僅僅在物質上扶貧，更要通過各種形式的宣傳、教育和溝通使脫貧深入人心。另一方面，政府可對困難群眾設置適度的獎懲措施，獎勵勤勞脫貧的先進個體，懲罰不思進取的貧困戶，讓困難群眾從思想上樹立勞動光榮、勤勞致富的理念，并通過機制設計有效規避扶貧中的各類道德風險。

第二，加強政府與市場的合作，支持和引導市場發揮產業扶貧的基礎性作用。政府與市場的合作最核心的交匯點就是形成穩定的扶貧產業，帶動穩定的就業，從而實現從外生性扶貧向內生性扶貧的轉變。為了形成扶貧產業，需要從三方面合作。在資金上，單純的財政資金對于扶貧缺口無異于杯水車薪，因此要以財政資金為引導，以產業資金為主體，以銀行信貸資金、保險資金為補充，可因地制宜地推廣PPP模式，開辟政府與社會資本的創新合作渠道。在政策上，要財政政策先行，產業政策跟進，金融政策補充，其他政策配合。在信息上，要構建良好的溝通機制，如舉辦以“精準扶貧”為主題的多方會談，邀請各級政府官員、國企及民營企業家、金融界人士、專家學者、一線扶貧工作者及困難群眾代表等多方參與，加強信息交流和共享，相互理解，相互促進，降低信息不對稱性，群策群力為扶貧把脈。

第三，加強政府與事業單位及其他社會力量的合作，提升民生服務供給質量。為了提高民生服務的供給質量，政府需要與學校、醫院、天然氣公司、自來水公司、電力公司等事業單位密切配合。由于實際情況千差萬別，具體的合作方式需要具體情況具體分析，但是可以在政府扶貧開發領導機構的引導下協調各方力量，針對困難群眾子女的教育問題、困難群眾因病致貧和因病返貧問題以及水、汽、電的供給問題等，在多方溝通的基礎上，給出針對性的解決辦法。