新時期新疆利用政府外債推動對外開放的思考

阿米提江·鐵力瓦爾德

內容提要：新疆在推動對外開放與發展方面，取得了一定的成績，但也存在一些問題和瓶頸。利用政府外債作為對外合作的平臺之一曾經發揮了積極的作用。但在新的歷史條件下，其國際合作平臺作用有所降低，也面臨一定的問題。為提高利用政府外債國際合作平臺作用，需要從完善制度、創新合作理念、借助中亞區域合作機制等方面轉變思路、提出具體的措施，以助推新疆對外合作和發展。

近幾年來，新疆在擴大對外開放、推進絲綢之路經濟帶核心區建設方面，取得了一定的成績。但是，相比新疆地區生產總值（GDP）的增長幅度以及優越的地理位置，新疆的對外開放總體進度緩慢，還面臨著不少困難和瓶頸制約條件。要推動新疆對外開放，需要多方發力，不僅需要自身主動、加強硬件建設，也需要借助一些國際合作平臺逐步建立一個對外開放的新合作模式，即利用政府外債形成的國際合作平臺推動新疆對外合作和發展。

一、新疆利用政府外債整體情況

（一）政府外債規模及分類

新疆利用政府外債是指由新疆自治區人民政府統一對外舉借的、或者合法擔保的、或者在特定情況下由政府償還的各類國外借款，包括（1）國際金融組織貸款（包括世界銀行貸款、亞洲開發銀行貸款、歐洲投資銀行貸款、國際農發基金貸款等）；（2）外國政府貸款（包括日本輸出入銀行貸款等）。①彎海川：《政府外債管理研究——以新疆維吾爾自治區為例》，第一章，新疆利用政府外債回顧。

新疆利用政府外債始于1983年，經歷了一個從無到有、由少到多的過程，截至2017年底，全區政府外債貸贈款項目共計150個，協議貸款總規模35.73億美元，其中：國際金融組織貸款項目共計41個，協議貸款總規模25.77億美元；外國政府貸款項目101個，協議貸款金額9.63億美元；贈款項目8個，贈款協議金額0.33億美元。國際金融組織貸款項目個數少，貸款額占比大。外國政府貸款項目個數多，貸款額占比小。

表1 新疆利用政府外債貸款來源（截至2017年底）

從區域分布看，政府外債項目涉及了全疆所有地州，但是分布差距較大：自治區本級、烏魯木齊市、伊犁州等區域貸款額較大，該區域項目執行力較高、項目需求較大、多數項目為連續性項目。克州、和田、哈密等區域的額度較小，政府外債項目的執行基本沒有連續性。克拉瑪依市、石河子市基本未使用政府外債。

表2 新疆各地（州）利用政府外債按貸款總額排序表（截至2017年底）

從行業投向看，新疆利用政府外債投資建設的項目涉及城建、交通運輸、農業、水利、醫療衛生、教育、環境、扶貧、能源、電信、技術援助等10多個行業。投向重點是城建和交通運輸，貸款額為22.26億美元，占外債總額的62.3%；其次為農林水利，貸款額為7.42億美元，占外債總額的20.77%；教育、衛生項目協議貸款額為2.98億美元，占協議總額的8.34%。而扶貧、環保、技術援助等其它領域投資規模相對較少。

表3 新疆利用政府外債貸款總額分行業排序表（截至2017年底）

（二）新疆利用政府外債取得的成效

1.促進了新疆投資環境的逐步改善，進一步促進了農業生態環境及生產條件的改善。一是利用世行貸款修建的首批高速公路如：吐—烏—大公路、烏—奎公路、奎屯—塞里木湖公路、烏魯木齊外環路等四條高速公路全長884.3公里，加強了新疆與周邊國家、新疆與內地、新疆本地區內部公路交通聯系。二是世界銀行貸款塔里木河流域農業灌排與環保一期和二期項目、世行貸款吐魯番節水灌溉項目、日本協力銀行貸款新疆節水灌溉、以色列中央統借統還節水灌溉等項目，對塔里木河流域水資源的可持續利用、保護塔河流域的生態環境、促進南北疆地區的區域經濟發展和農業生產的可持續發展以及推廣高效節水技術都發揮了非常重要的作用。

2.促進了教育和衛生事業的協調發展。一是在教育領域中實施的“新疆職業大學利用德國促進貸款實施中德（新疆）職業教育實訓基地項目”“世行貸款新疆職業教育項目”“日元貸款人才培養項目”等項目的實施，提供基建、設備、技術援助等，為教學、科研人員綜合素質的提高搭建了可靠的平臺，教育教學水平和科研水平、實驗教學質量有了進一步的提高，實驗教學體系進一步完善，學生基本實驗動手能力進一步增強，擴大招生規模等方面取得了長足的發展。二是在衛生領域實施的政府外債項目覆蓋了新疆15個地州的85個縣市，覆蓋面廣，受益人群多，也使收益區的農牧民普遍享受到越來越多的醫療防治與保健服務，飲水衛生和環境衛生不斷改善，取得了比較好的社會效益。此外全區60余家醫院引進了一大批國際先進的醫療設備，大大提升了醫療機構服務各族群眾的能力和水平，為提高自治區醫療機構的診療水平提供了設備保證。

3.將引資與引智有機結合，提高貸款合作的附加值。一是借鑒了國外先進的流域水資源管理的經驗，先后成立了塔里木河流域水利委員會等三個委員會。制定了全國第一個流域水資源管理的地方性法規——《新疆維吾爾自治區塔里木河流域水資源管理條例》，并與流域各地用水者簽訂用水協議，從而基本實現了對塔里木河水資源進行統一調度和管理的目標。在高速公路建設方面，按照國際上通用的管理條款進行項目管理，使工程建設管理與國際接軌，為新疆起點地進行公路建設和管理積累了經驗。二是在項目的建設中，全面使用了國際金融組織標準的工程和物資采購招投標制度、貸款資金提款報賬制、咨詢服務采購制度、項目法人負責制度、項目評估聘請國內外咨詢專家、項目執行情況檢測管理和經濟評價、培訓等，促進了全區相關管理體制的改革，還節約了大量的工程投資。在項目績效評價工作中，注重將政府外債項目的績效評價方法、程序及結果的運用等推廣到財政預算資金的管理上。三是借助世行、亞行貸款項目平臺，邀請國際專家，組織世行、亞行貸款項目管理方面的經驗交流會，積極推介、宣傳新疆在項目管理方面的成功經驗。

二、新疆利用政府外債推動開放發展方面存在的問題

（一）宏觀層面缺少制度性指導意見，利用政府外債定位模糊

隨著我國人均GDP的提高，國際金融組織對我國的貸款條件要求增加，更加強調創新和知識合作。而我國也需要通過我方與國際金融組織的合作更多傳播中國經驗。由此，我國與國際金融組織的合作由早期的單一貸款合作過渡到了“貸款引進—知識合作—經驗交流”全方位合作。貸款方對中國項目的設計、審核更多關注項目的創新性、知識傳播和共享等理念。另外，新《預算法》的實施對政府外債管理也提出了新的要求。針對國際、國內環境的變化，財政部廢止了2006年7月起頒布的《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》（財政部令第38號），出臺了《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》（財政部令第85號），從2017年1月1日起施行。而目前新疆制度層面的指導性文件依然是2004年3月頒布的《新疆維吾爾自治區政府外債管理暫行辦法》。其內容與當前國際、國內方面的政策要求不相符，對當前的政府外債利用工作沒有實質性的指導意義。當前各地、各行業部門在利用政府外債方面定位模糊，對傳統貸款（單一項目貸款）合作、新型合作貸款（主要指結果導向型貸款及發展政策貸款）、私營部門合作等方面認識不一致，存在許多的誤區。有些地方的想法依然停留在“拿錢干工程”方面，對貸款合作過程中的知識合作與傳播、技術引進、對外宣傳交流等方面沒有過多考慮。

（二）操作層面效率不高，導致貸款合作規模降低，中外雙方合作交流成果逐步降低

1.貸款規劃、申報效率低。近幾年，世行、亞行貸款對中國的年度貸款總額有所降低，但基本保持在每年30億美元左右。但是對項目設計的要求明顯提高，強調促進創新與變革，注重貧困地區的社會服務需求，促進環境可持續發展，強調機構能力建設等。在項目申報方面各省市區的項目設計能力成為了主要因素。新疆在項目申報過程中缺少統攬全局的政府外債利用規劃，也沒有建立相應的項目儲備庫，導致每年的項目申報工作只考慮當年需求，有時出現匆忙論證、倉促上馬的情況，導致項目申報質量不高。雖然國家有關項目審批部門考慮到國內中西部與東部地區差距，提出向西部地區傾斜，但在中外方聯合項目評審階段，因新疆的項目質量不高，造成近三年每年申報成功的項目在1-2個左右。再加上貸款項目前期評估、準備等程序需要大概2年時間，導致通過貸款合作交流的機會降低。

2.基于項目層面的知識合作和交流延續性較低。在新疆實施的部分項目，在項目執行過程中通過年度評估與檢查等形式建立了較好的中外雙方的技術、經驗交流。但項目結束后，因缺少平臺和機制，原先的合作成果無法繼續推廣，部分合作逐漸消失。例如，世行貸款吐魯番節水灌溉項目引入世界上先進的遙感技術監測蒸騰蒸發量的水資源綜合管理系統，用于消耗性用水的評估、計劃和分配。該方案得到了中外節水方面專家的認可。在項目執行過程中經常召開水資源管理方面的中外專家研討會。但項目結束后，因沒有建立起固定的交流機制，導致此類合作沒有繼續延續下去。項目中原先取得的知識合作效益逐年下降，甚至消失。其他的扶貧項目、城市交通綜合改善項目等也存在此類問題。

3.外債風險管理和限額規范度不夠。一是部分地縣財政部門沒有依據自身財力盲目擔保，也沒有建立相應的政府外債還貸風險防控機制。一旦項目出現問題，外債投入不僅沒能產生經濟、社會效益，反而背上沉重的債務負擔。此外，由政府提供擔保的外國政府貸款項目數量多、貸款額低（一般在500萬美元—1000萬美元之間），但風險管理工作薄弱，項目在個數方面不良率較高。由此，部分地州認為政府外債項目風險較高，不愿意更多地予以關注。二是2015年1月1日起新施行的《中華人民共和國預算法》明確“對中央一般公共預算中舉借的債務實行余額管理，余額的規模不得超過全國人民代表大會批準的限額。國務院財政部門具體負責對中央政府債務的統一管理。”①參見《中華人民共和國預算法》第三十四條。這一條款明確外債與內債一并作為地方債務進行限額管理。部分地縣在申報本區域債務限額時以地方內債為主，導致有好的政府外債項目因債務限額的原因無法申報，出現內債擠占外債的情況。

（三）借助中亞區域合作機制，推進對外開放作用發揮不明顯

中亞區域經濟合作（CAREC）最早在亞行的倡導下于1996年開始起步，其宗旨是通過促進中亞地區以及相關國家的經濟聯系，推動參與國民經濟發展和提高人民生活水平。中亞區域經濟合作學院是中亞區域經濟合作機制成員國（目前有11個成員國，包括阿富汗、阿塞拜疆、中華人民共和國、哈薩克斯坦、格魯吉亞、吉爾吉斯斯坦、蒙古國、巴基斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦）共同發起設立的政府間國際組織，旨在通過提供知識產品、開展業務培訓、研究以及智庫交流、加強能力建設，提升中亞區域經濟合作質量，促進本地區經濟社會發展，助力“一帶一路”建設。中亞學院總部落戶新疆烏魯木齊市，自2015年3月開始實體運營。

新疆自2002年開始參與中亞區域經濟合作機制以來，主要是參與了機構設置、承辦會議、協調聯絡等基礎工作。但是在該機制下沒有形成可操作的二級機制，諸如中亞國家交通走廊聯通機制、貿易便利化、知識合作交流機制、通關一體化等。另一方面，中亞學院總部在烏魯木齊市這一對新疆的有利條件，未能得到充分利用。目前，缺少新疆政府層面與中亞學院直接合作的渠道或機制。

三、新時期新疆利用政府外債推動對外開放的政策建議

（一）完善新疆政府外債管理政策體系，為服務新疆對外開放提供制度保障

根據《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》（財政部令第85號）、《預算法》并結合新疆區情，修訂《新疆維吾爾自治區政府外債管理辦法》，并明確以下事項：

1.明確新疆利用政府外債的主要目標是加強知識合作和對外交流。確定新疆利用政府外債的主要目的是推進新疆的對外交流，即以借用政府外債為平臺，突出新疆與貸款方的知識合作和交流。所有的貸款項目合作中必須建立該項目所屬行業的知識交流平臺，固定交流平臺的時間、內容、中外參與方以及預期達到的成效，并在《項目執行》等法律文本中予以說明。

2.建立項目儲備機制，做到政府外債與新疆國民經濟發展規劃、財政中長期規劃工作緊密銜接。建立新疆政府外債新申報項目儲備庫機制以及專家委員會評審制度，增強貸款申報工作的科學性、前瞻性。打破傳統思路，提前謀劃項目，指導各地按照自治區國民經濟和社會發展的戰略目標，結合國際金融組織貸款優先支持以推動改革和體制機制創新為主的轉型方向，從自治區層面主動策劃對自治區經濟社會發展及對外開放具有帶動作用的項目。組織專家對各地申報的新項目進行財政評審，確定評審合格的項目納入自治區政府外債項目儲備庫，并逐年進行更新。按照項目準備的情況和當年財政部的具體要求，每年從項目儲備庫中篩選項目進行申報。

3.強化債務管理工作，統籌考慮內債、外債比例和結構。落實政府外債限額管理。按照《預算法》要求并結合新疆政府債務限額管理總體情況，明確各地州內債與外債的限額及比例，將確定的政府外債轉貸額度及時分配到各地州市，防止出現內債擠占外債的情況。嚴格政府外債預算管理，落實各級政府外債還貸準備金制度。建立政府外債項目5年還款滾動計劃，明確當年還款規模。建立政府外債風險預警機制，防范政府外債風險。測算各級政府外債風險預警指標，在統計口徑、指標體系設置等方面與全區地方政府債務監測預警工作保持一致。定期對各地政府外債風險情況進行通報、警示、跟蹤、檢查。

（二）創新工作理念，拓展新疆與國際金融組織合作新領域

1.開拓與國際金融組織合作的新領域。世界銀行和亞洲開發銀行近年來逐步推出了發展政策貸款、結果導向貸款等新的貸款工具。與傳統項目貸款相比，具有全面性、可持續性、靈活性等特點，能有效簡化項目的評估、考核、管理等一系列繁瑣手續，代之以科學的指標體系和全面的分析論證，能有效促進預算績效管理。積極研究新政策、新業務，拓寬國際金融組織貸款渠道。結合新疆實際和發展需求，加強與世界銀行等國際組織的溝通，探索利用結果導向型貸款及發展政策貸款等新的貸款品種，拓寬合作渠道。

2.加強國際財經政策研究工作。加強與財政部國際財經中心、上海國家會計學院等機構的聯系，注重對財政經濟形勢和國際最新財經信息的研究工作。開闊對外財經工作視野，為新疆對外開放、政策改革、機制創新等獻計獻策。

3.以項目為平臺，建立靈活的對外交流機制。一是通過財政部定期聯系世行、亞行等國際金融組織機構，及時了解世行、亞行的各業務局在中亞區域開展的貸款項目，例如世界銀行交通局協助塔吉克斯坦政府開展“中亞區域互聯互通第四期項目”等。協調外方及疆內的項目單位，尋求在交通基礎設施以及服務供給條件，包括公路、機場以及貿易和旅游市場的開發及建立等方面的合作。二是利用新疆政府外債項目已有的合作渠道，組織開展知識合作經驗交流。積極推介、宣傳新疆在項目管理方面的成功經驗。

4.開展與國際金融組織的非主權業務合作，為促進私營經濟發展提供平臺。一是建立服務平臺，即聯合財政、金融、對外貿易等主管部門建立國際金融組織非主權業務服務平臺，對外與世行、亞行、國際金融公司建立聯系機制，掌握外方非主權業務最新工作動態。二是圍繞私營部門提供貸款和股權投資、開展技術援助和咨詢服務等內容開展需求摸底工作，收集、整理新疆各行業、各地方的非主權業務需求，篩選符合投資方要求的項目，形成非主權業務項目儲備庫。

（三）借助中亞區域經濟合作機制及中亞學院提高新疆對外開放水平

1.開展中亞區域合作政策研究。充分利用中亞學院落戶烏魯木齊的有利條件，積極發展與中亞學院合作伙伴關系，為自治區稅務、人民銀行等部門搭建橋梁，開展中亞區域國際稅收、金融等領域的政策研究和對接，加強交流，增進了解，為今后進一步開展相關合作打基礎。

2.促進企業和社會組織交流合作。充分發揮財政職能，推進中亞區域經濟合作機制下的會計領域合作，利用中亞學院平臺，加強與中亞地區政府及相關社會組織的溝通，探索成立面向中亞地區的會計協會、貿易聯盟等社會合作組織，推動有能力的會計師事務所在中亞地區設點，促進新疆相關行業和企業與中亞地區的交流與合作。支持自治區企業參加中亞學院每年定期舉辦的智庫論壇，宣傳推介新疆企業走出去。

3.提高相關部門國際戰略思維能力。圍繞“一帶一路”倡議和自治區絲綢之路核心區建設，與中亞學院合作，邀請國內外知名學者、專家就國際形勢、國際關系、國際經濟等開展專題講座，營造參與中亞區域經濟合作氛圍，拓展新疆各相關部門對外開放的國際視野。

4.積極深度參與中亞區域經濟合作工作。緊扣“一帶一路”倡議和自治區絲綢之路核心區建設，深入研究中亞區域經濟合作2030戰略，根據新疆實際，研究推動經濟和金融穩定、貿易旅游和經濟走廊、基礎設施和經濟互聯互通、農業和水資源、人力資源發展等領域的合作。