打造以南京為中心的長三角西北翼城市群

□何雨

以上海為龍頭、蘇浙為兩翼、安徽為腹地的長江三角洲，是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，是“一帶一路”倡議和長江經濟帶戰略的重要交會點，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位。在2018年11月5日的首屆中國國際進口博覽會上，習近平總書記指出：“為了更好發揮上海等地區在對外開放中的重要作用，決定將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。”這是黨中央國務院在新時期推動長三角地區能級整體提升、空間生產關系優化的一項重大舉措，是建設世界級城市群、鍛造我國經濟社會發展新高地的必由之路，具有極其重要的時代意義。

“以城市群推動一體化”：長三角區域一體化的新思維

長三角區域一體化實質是在空間生產力高度發達的基礎上，對區域內部城市間空間生產關系的一次重大調整。通過矯正失位、斷位、錯位、缺位的城際關系，打通彼此間在經濟、社會、政治、文化等方面的阻梗，發揮組團發展、集群發展、規模發展的協同效應，推動區域經濟社會邁上新臺階。上升為國家戰略，不僅意味著長三角區域在國家生產站在長三角區域一體化與世界級城市群的高度上，必須要補齊西部地區這一“短板”。要大力建設以南京為區域中心城市的長三角西北翼城市群，推動長三角西北翼地區由發展洼地轉變為一體化新高地，全面發揮區域增長極作用力布局中具有特殊重要性，也意味著其空間生產關系的大規模重組與再造，獲得了國家層面的肯定與支持。

長三角區域一體化并不是一個新鮮的提法，早在1982年就出現了“以上海為中心建立長三角經濟圈”的說法，然而，直至近年這一構想才在更高層面、更優質量、更快速度上發生裂變，并逐步從部分城市的引領性努力轉變為區域內城市的集體共識。2016年5月國務院常務會議通過的《長江三角洲城市群發展規劃》，明確提出培育更高水平的經濟增長極。此后，在上海牽頭與帶動下，區域城市紛紛采取行動，《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》致力于全面打造世界級城市群區域經濟增長極的新構想，長三角其他區域也相繼推出一系列重大舉措，如江蘇推出了揚子江城市群、浙江推出了杭州灣大灣區、安徽推出了皖江城市帶。除此之外，區域一體化也在體制機制層面得到推進，如長三角區域合作辦公室成立、《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018-2020年）》編制完成、G60科技走廊提出等。

縱觀相關舉措，長三角區域一體化主要沿著兩個思路推進：一是在區域合作的體制機制創新與重大項目協同共建上；二是在次級城市群層面上。通常人們關注的焦點是體制機制創新與重大項目共建，對于次級城市群在推動區域一體化上的重大意義還缺乏足夠的認知與重視。與其說長三角是一個城市群，不如說是一個城市綿延帶，由多個次級城市群共同構成區域一體化的次級中心與世界級城市群的主要支點。推動長三角區域一體化，不僅要繼續在體制機制創新上繼續突破，還應該充分運用“以城市群推動一體化”的新思維，即在結合城市生產力空間布局與格局現狀的基礎上，率先在次級區域空間實現一體化，為更高層面與水平的全域一體化奠定堅實基礎。

以南京為中心長三角西北翼城市群：機遇與依據

大致來說，長三角城市群至少有三個顯著特征：一是“一超多強”格局顯著。其中，上海具有顯著優勢，綜合實力大幅領先于其它城市，而杭州、南京、蘇州則是萬億俱樂部城市成員，位于國內城市前列，雖然各有優勢，但基本上處于同一量級，是長三角次級區域內的中心城市。二是“東強西弱”格局顯著。長三角區域內部的生產力空間布局呈現出結構性不均衡特點，東部地區云集了“一超”上海、“二強”蘇州和杭州，而西部地區僅有南京一個特大城市，并且還處于相對孤立發展狀態。三是城市體系完備健全、梯度有序格局顯著。長三角區域是我國城鎮化基礎最好的地域之一，形成了從小城鎮、中等城市、大城市到特大城市、超大城市在內的完備的梯度化城市體系，如在狹小的揚子江軸線就形成了蘇錫常通、寧鎮揚兩大城市群。

按照木桶理論，區域一體化最終的成效與高度，取決于區域內短板的發展情況。從城市生產力空間格局現狀看，長三角區域一體化的短板在于西部地區：相對于東部地區，作為區域中心城市的南京實力偏弱，其腹地基礎也要遜色得多，與之毗鄰的大多為安徽、蘇北的三四線城市。站在長三角區域一體化與世界級城市群的高度上，必須要補齊這一“短板”，才能無愧于國家戰略，無愧于時代使命。其核心就是要大力建設以南京為區域中心城市的長三角西北翼城市群，全面發揮區域增長極作用，帶動周邊城市共同發展。當前，打造長三角西北翼城市群，補齊區域一體化短板，也面臨前所未有的機遇：

從城市區位看，自古以來，虎踞龍盤、東南形勝的南京就是我國東部地區政治、經濟與文化中心。過去自成體系的行政區劃，以及偏安于江蘇省域西南側的地理位置，客觀上限制了南京中心城市功能的發揮。隨著區域一體化上升為國家戰略，南京迎來了打破行政邊界的時代機遇，特別是新一輪米字形現代化路網體系的全面加速發展，更是成為中心城市建設的助推劑與加速器。

從戰略機遇看，受益于強省會戰略，近年來南京聚焦于“創新名城、美麗古都”建設，經濟社會呈現出加速發展、高質發展態勢。長三角唯一特大城市、東部地區重要的中心城市、蘇南現代化示范區、國家級江北新區、樞紐城市等多重戰略利好的疊加與釋放，讓南京率先適應經濟新常態。統計顯示，最近3年來南京GDP增速基本維持在8%以上，超過了全省平均速度。

從腹地需求看，對接南京、融入南京，逐漸成為南京都市圈甚至都市圈外城市的新選擇，如，滁州城市發展全面對接大江北、寧馬城際提上馬鞍山日程、句容融入南京，甚至常州的溧陽也在積極尋求對接南京的機遇。

從現實基礎看，上海對區域內城市的輻射力與影響力隨著空間距離的加大而不斷衰減。與上海空間距離大約在300公里的南京，基本上超出了其輻射半徑，具備獨立成極、自主發展的基礎。盡管在“一超多強”格局中稍遜風騷，但無論是在經濟規模，還是在科教資源、公共服務、創新要素等方面，南京依然是都市圈內當之無愧的首位城市。

打造以南京為中心城市的西北翼城市群，推動長三角西北翼地區由發展洼地轉變為一體化新高地，不僅關系到南京城市能級與層級的躍遷，關系到周邊腹地城市的轉型升級與邁向高質量發展，而且也關系到長三角世界級城市群的前景與未來。

以南京為中心長三角西北翼城市群的路徑構想

對于南京來說，牽頭打造長三角西北翼城市群，推動區域一體化，既要最大化發掘、利用一體化的國家戰略紅利，又要避免超大城市的虹吸效應。為此，應積極利用區域內城際空間生產關系重組契機，提升城市層級與城市能級，發揮區域中心城市的增長極功能與帶動引領作用，攜手腹地城市共同邁向高質量發展。從實現路徑上看，就是要以一體化發展為契機，以城市群為主戰場，以高質量發展為主線，作為各項工作的出發點與歸宿。

做好“一超多強”層面的城市重大戰略協同與對接。首先，要做好與上海發展戰略的協同與對接。當前，以兩個“十五年”國家現代化建設的重大時間節點為依托，上海提出了構建“卓越的全球城市”、打造世界級城市群的新藍圖，特別是重點聚焦于核心圈的區域合作與城市建設，在為自身城市能級與層級提升拓展空間的同時，也為以南京為中心的西北翼城市群的發展預留了廣闊地帶。其次，要做好與杭州發展戰略的協同與對接。寧杭城際高鐵的開通、運營，為兩市協同發展奠定了交通基礎，而寧杭生態經濟帶戰略從規劃層面進入到行動層面，進一步為兩市經濟社會發展的協同與對接提供了抓手。第三，要做好與合肥發展戰略的協同與對接。承東啟西、連南接北是南京在長三角區域一體化中獨一無二的區位優勢。以合肥為基點，受自然地理阻礙，在南、西、北方向的300公里范圍內，都沒有與之體量相當的城市能夠形成共振發展。合肥能且只能向東尋求與其他大城市的共振發展，而南京是其注定繞不過的天然合作伙伴。考慮空間距離不過百余公里，兩市都以建設世界級城市為目標，在相當程度上會形成對位競爭態勢。為此，兩市應積極對接各自發展戰略，在長三角西北翼共同打造出一個以寧合走廊為核心地帶的新城市綿延區。

在都市圈范圍內建立健全城際間政策協作與聯動機制。一體化首先要求政策的一體化。導致區域間分割、孤立、碎片發展的，不是別的原因，而是政策原因。行政區劃，相當程度上是政策區劃。各主體在本區劃內制定、執行區域性政策。由于地方政策的決策權掌握在各行政區劃主體中，不可避免地會衍生出種種沖突性政策。某些政策，甚至是以鄰為壑，如環境保護上的負外部性的區域轉嫁政策，招商引資上的政策洼地競賽等等，不一而足。只要區域內各主體的政策，無法取得協同，就會不同程度地阻礙區域一體化進程。政策，始終是發展杠桿。政策對頭，發展加速；政策失位，發展受阻。目前，在省級層面，已有長三角區域合作辦公室負責研究擬訂長三角協同發展戰略規劃及體制機制和重大政策建議，協調推進合作中的重要事項和重大項目，統籌管理長三角合作與發展共同促進基金等。南京應結合自身發展方向與重點，在兼顧兄弟城市利益與關切的基礎上，發揮主動性、積極性，創建西北翼城市群次區域城際政策協作與聯動辦公室，加強與兄弟城市重大經濟社會發展政策上的溝通與對接，打造出一體化的政策環境區，消除城際間特色化、地域化政策造成的各種壁壘。

深化改革、主動開放構建西北翼城市群一體化大市場。一方面，要推動各行政區域主體的相互競相開放，尤其是地方政府之間主動拆除各種明的行政壁壘，消除各種暗的潛規則，大力推進要素在區際之間按市場規律流動；另一方面，各行政區域主體要超越自身的利益束縛，犧牲部分個體決策權，移交給集體決策、統籌，以形成發展共識、凝聚共同行動，打造共同市場。為此，南京應率先垂范、自我革命、主動求變，破除周邊城市對接與融入南京的各種有形無形障礙，徹底打通以都市圈為主的次區域間“有合作”“沒深度”問題：寧鎮揚一體化方向表現為貌合神離，而與安徽城市的合作則表現為神合貌離。通過次區域內部的深化改革、相互開放，在城際優勢資源的流動與碰撞中，激發出一體化共同市場下高質量發展的化學反應。其中，依托南京和合肥都有一批國內一流、國際知名高校優勢，構建“寧合科創走廊”，形成南京與合肥在科技創新、高質量發展上的一體化發展；對于城市群內其他城市，則要積極發揮南京在共同市場、智力支持、科技成果轉化、重大戰略引領等方面的帶動作用。