普惠金融對吉林農村公共服務供給模式研究

王向南

（長春金融高等專科學校 馬克思主義學院，吉林 長春 130028）

普惠金融從概念提出到金融實踐創新，已有14年歷程。隨著互聯網技術覆蓋到經濟社會各個層面，無論是網銀支付、手機銀行，還是大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能等新技術與金融活動的深度融合，都為普惠金融拓展了更加廣闊的服務領域和發展空間。在實施鄉村振興戰略的宏觀背景下，解決鄉村振興的資金保障問題，給金融機構提出了一個必須回答的現實課題：如何圍繞鄉村振興戰略的實施，找準定位，在農村公共服務體系的構建和完善過程中，發展壯大普惠金融的新業態、新模式，為振興鄉村公共服務提供形式多樣的金融支撐。

一、吉林省農村公共服務的突出問題與普惠金融服務的供給缺失

（一）吉林省農村公共服務發展現狀

改革開放四十年來，特別是黨的十八大以來，吉林省將“三農”工作作為全省工作重中之重，統籌城鄉發展，推動公共資源向農村配置，基礎設施向農村延伸，農村公共服務體系得到加強。一是教育基礎設施得到優化。49個縣（市區）通過國家義務教育基本均衡發展評估認定，農村職業教育體系框架初步形成，農村教師薄弱狀況不斷改善；二是醫療衛生服務功能得到強化。村衛生室及健康小屋建設全覆蓋，初步形成了功能定位明確、診療梯次銜接、依病分類付費、服務方便農民的分級診療體系；三是社會保障水平得到提升。基本醫保、大病補助、慈善關懷和應急救助相結合的保障制度基本形成，最低生活保障、特困人員供養能力水平穩步提高，脫貧攻堅整體推進，截至2017年底，539個建檔立卡貧困村整體退出，10.2萬貧困人口實現脫貧；四是養老服務能力得到提高。啟動實施了農村社會福利服務中心三年整合改造計劃，336所社會福利服務中心完成維修改造，農村養老服務大院達到4 070個，占行政村總數43.6%，服務老人達到120萬人次。［1］建立了城鄉養老機構對口支援機制，居家養老、社區養老、互助養老多樣化服務格局基本形成；五是防災減災救災能力得到加強。建立了自然災害應急救助資金分級負擔機制和省級救災物資分區域聯儲代儲及緊急配送機制，省市縣鄉村五級災害信息員隊伍1.9萬人，注冊氣象信息員1.92萬人，創建全省綜合減災示范社區300個，水利、氣象、地震、環保、林業、衛計委災害預警監測站點12 809個，實施中小學安全工程項目6 294個，農村危房改造34.4萬戶，災害預警、快速反應、應急處置能力逐步提高。

（二）吉林省農村公共服務發展不充分的主要問題

伴隨農村社會事業發展，盡管公共服務能力水平不斷改善，但農民群眾日益增長的美好生活需要與公共服務供給規模不足、質量不高、發展不均衡的矛盾依然突出，已成為城鄉統籌協調發展的最大短板，主要體現在三個方面：

一是城鄉公共服務資源配置不均衡。在長期城鄉二元結構體制下，農村公共服務供給狀況明顯落后于城市，公共衛生資源不足，看病難、看病貴、看病不方便，報銷門檻多，造成農民有病看不起，大病就致貧；基礎教育差異巨大，從校園環境到教學質量，從學校布局到班級生源額度，從師資隊伍到教學設施配備，特別是由于收入水平的差異，造成農村學齡兒童輟學現象普遍存在；社會保障制度城鄉接軌緩慢，新農合、基本養老雖然實現了廣覆蓋，但保障水平普遍偏低；防災救災網絡體系不夠健全，快速反應、緊急疏散、物資儲備、大災風險分解等機制還有待進一步完善提高。

二是農村公共服務供給主體單一。目前，農村公共服務供給主體主要是各級政府，企業、社會組織、志愿者進入農村公共服務領域的數量較少，能力有限，公共服務多元供給格局尚未形成，造成公共產品供給渠道狹窄，特別是農村集體經濟組織公共服務缺位，政府公共服務機構職責不清、邊界不清，在一定程度上存在推諉扯皮、效率低下問題。

三是資金短缺、投入不足問題突出。農村公共服務長期滯后，根本癥結在于投入不足。家庭聯產承包以后，以三級所有隊為基礎的體制瓦解，村社集體經濟名存實亡，能夠用于公共服務的集體資金成了無源之水，公共財政有限的資金對于農村快速增長的公共服務需求，無異于杯水車薪。在農村公共服務資金管理和分配上還存在管理層次和部門過多、效率不高的問題，特別是很多涉農公益項目都要求縣鄉有配套資金，在地方財政困難，保工資、保運轉、保穩定尚且勉強維持的情況下，縣鄉配套資金很難跟上，導致農村公益項目建設困難。

（三）普惠金融對農村公共服務的供給制度失衡

按照聯合國對普惠金融概念的界定，普惠金融的內涵是指金融服務提供方和接受方在服務成本可承受的前提下，面向有金融服務需求的領域和社會群體提供有質量有效率的金融支持。正是基于這樣的邏輯起點，2018年中央一號文件明確提出“普惠金融的重點要放在農村”，也就是說，在實施鄉村振興戰略過程中，普惠金融作為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡闹匾獎幽芄┙o者，必須找準定位，發揮金融的杠桿作用，助力鄉村振興做出新的貢獻。但在現行的金融制度框架內，制度供給失衡在一定程度上制約了普惠金融這種賦能作用的發揮，存在以下問題：

一是面向農村新產業、新業態服務不夠。省委省政府把旅游業確定為支柱產業以來，吉林農村深度挖掘悠久的農耕文明和豐富的農業旅游資源，打造出生態旅游、冰雪旅游、民俗文化旅游等多姿多彩的旅游產業模式，催生了田園綜合體、農事體驗、農家樂、森林人家，特別是伴隨互聯網技術普及，農村電商、物流配送等新型業態也應運而生。但面對農村經濟結構優化、轉型升級的深刻變化，金融業在支持農村新產業、新業態發展上，供給渠道不寬，創新產品不多，金融資本的逐利性在很大程度上壓抑了支農強農的普惠性，制約了新產業、新業態的健康發展，普惠金融在農村經濟質量變革、效率變革、動力變革的轉換中，急需解決缺位補位問題。

二是面向農村生態保護和修復供給不足。進入新世紀以來，全球氣候變暖，極端災害天氣頻發，資源環境對農業農村發展的約束日益趨緊，保護和修復生態系統，強化農村涵養生態的本體功能，已成為農村綠色發展、循環發展、可持續發展的重大課題。實施鄉村振興戰略以來，解決好生態宜居問題提上日程，山水林田路草需要系統治理，給新形勢下金融業支農惠農提出了新的更高要求。而保護和修復生態周期較長，見效則是由隱性到顯性的漸變過程，這與金融企業資金循環周期短、回報率高的營銷預期形成反差。因此，投資農村生態建設，在金融供給側熱度不高，表現為創新和供給兩個不足時，解決好普惠金融生態問題，是金融業面向三農回歸普惠性的當務之急。

三是面向農村人文精神的重塑支撐不力。農村發展不均衡、不充分，在公共服務領域最突出的表現是農村文化市場不繁榮，優秀的文化產品和服務短缺，廣大農民缺少接地氣、有質量的精神營養，發展農村文化產業、重塑農村人文精神，既是推進農村供給側改革、補短板的重要內容，也是促進鄉風文明，提振農民群眾精氣神的必然要求。面對這個重大任務，金融業在實施文化扶貧、推動城鄉文化信息資源共享、創新農村文化公共服務載體等方面，普遍存在資金投放盲區，支撐不給力、服務不到位的狀況亟待改善。

二、吉林省振興農村公共服務的重點任務與普惠金融的融合路徑

普惠金融若要主動融入農村公共服務領域，真正實現金融的普惠性和服務的全覆蓋，就必須找準普惠金融與農村公共服務重點任務的切入點和契合點，打通公共服務與金融服務的融合路徑，創新普惠金融服務方式，精準發力，實現普惠金融振興農村公共服務的最大效能。

（一）在優化農村教育上融合

實現教育資源城鄉均等化配置，當前要突出解決三個短板。一是普惠金融要積極服務于農村學前教育，堅持公益性和普惠性，科學規劃農村幼兒園布局，保障適齡兒童接受有質量的學前教育。重點支持公辦園和民辦幼兒園發展；二是通過擴大金融支持范圍，鞏固農村義務教育學校布局調整成果，促進縣域內城鄉義務教育一體化發展。重點是方便鄉村學生就學，加強農村教學點和小規模學校建設，保證適齡兒童就近就地上學；三是把金融支持重點放在農村現代職業教育上。通過制度變革和產品創新增加金融有效供給的普惠性。各級金融機構要著眼現階段農村產業結構轉型升級，打造新型農民隊伍，農村勞務輸出技能培訓、新技術培訓與推廣、扶貧攻堅等重點領域，積極調整金融結構，發揮金融機構信用中介功能，通過適當的限期錯配、靈活的杠桿率，以及適應社會資金優化配置的風險定價管理，擴大對農村職業教育的普惠金融覆蓋面。要結合職業教育示范校建設規劃，支持農村職業學校實訓基地建設和教育信息化基礎設施建設，提高農村職業學?；A能力。

（二）在強化農村衛生醫療體系上融合

解決農村衛生醫療資源短缺問題，確保農民病有所醫，得到及時的救治，是實施鄉村振興戰略的題中應有之義。在促進醫療資源向農村流動，構建體系完整、分工明確、功能互補的整合型醫療衛生服務體系方面，普惠金融完全能夠大有作為，為推進農村衛生醫療體系建設提供更好的金融服務。鑒于目前各類醫院兼具公益性和盈利性的雙重屬性，醫院擁有良好的抵押資質，同時也具有高成長概率，符合金融機構規避風險要求，因此，金融機構應把支持重點放在三個方面：一是圍繞提升鄉鎮級衛生醫療機構服務能力，加大對基礎設施和全科醫生培養的支持力度；二是加強對縣級公立醫院綜合能力建設和學科建設，提高縣域醫院常見病、多發病專業科室建設，進一步降低農民群眾縣域外就醫率；三是完善社區衛生服務，助推社區衛生服務提升工程，完善多層次分級診療制度，確保農村基本實現小病不出鄉、大病不出縣。

（三）在提升農村養老服務上融合

農村養老服務能力不足，是基本公共服務最大短板。伴隨老齡社會程度不斷加深，農村留守、困難、高齡、失能老年群體日益擴大，提升農村養老服務能力，已成為振興鄉村公共服務的緊迫課題。一是金融機構要圍繞建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的農村養老服務體系建設，進一步拓展普惠金融服務渠道，探索多樣化金融普惠模式，為農村老年群體老有所養、安度晚年創造有利條件。要通過提供小微貸款、引進銀行授信等手段，創新農村養老金融服務供給方式，為農村老人子女贍養提供便利；二是金融機構要圍繞構建農村區域養老服務聯合體，優化農村養老服務體系。依據各類農村養老機構的功能定位，加大對縣級社會福利院、鄉鎮福利中心、村級養老服務大院和互助養老站的服務力度，構建城鄉互動、功能互補的農村養老服務體系。

（四）在振興鄉村文化上融合

振興農村公共服務關鍵是增加優秀鄉村文化產品和服務供給，活躍繁榮農村文化市場，為農民群眾提供高質量的精神營養，從內涵和外延兩個方面整體提高鄉村文明水平。金融部門要把鄉村文化建設的公益性和金融服務的普惠性有機結合起來，從三個方面擴大金融服務：一是圍繞公共文化服務體系建設，進一步完善農村文化設施基礎建設，實現鄉村兩級公共文化全覆蓋，重點是支持縣級文化館、圖書館和流動文化車，實現文化流動服務常態；二是圍繞加強公共文化產品供給，探索菜單式文化服務新模式，堅持普惠與特惠相結合，保障不同群體的公共文化權益和文化消費需求；三是圍繞開展多樣化群眾文化體育活動，支持有關部門開展文化下鄉活動，培育和打造農民文化活動品牌，培養鄉土文化能人，民間文化傳承人和各類文化活動骨干，廣泛開展有質量、接地氣的農民群眾性文體活動，推動全民閱讀進農村、進家庭，提高農民群眾科學文化素養。

三、普惠金融對吉林農村公共服務的供給模式

選擇合理的金融服務供給模式是拓展普惠金融覆蓋面的關鍵所在。著眼金融供給側改革和新舊動能轉換的交匯節點，當前和今后一個時期，普惠金融對農村公共服務的有效供給應主要選擇以下五種模式：

（一）綠色金融驅動型

綠色金融作為引領綠色產業和綠色消費的驅動力量，是深化金融供給側改革的創新型探索。［2］各級金融機構要進一步完善綠色金融政策，注重發揮綠色金融引領作用，構建三個供給支點，即加快綠色金融標準規則的制定，以及與國際通行慣例的接軌；加快金融產品創新與推廣；建立環境信息指標與信貸績效指標掛鉤的運行機制。

（二）信貸擔保服務型

加大信貸擔保產品創新力度，按照保本微利、管控風險原則，降低新型經營主體融資成本，對新型經營主體可根據項目類型和風險程度執行優惠擔保費率標準；［3］對信用客戶按照擔保貸款利率給予一定比例的貼息優惠。

（三）風險補償保障型

建立涉農貸款風險財政補償機制，完善財政保費補貼政策，促進農業保險“擴面、提標、增品”，豐富農業保險險種，擴大特色農產品保險試點，確保農業、農村、農民共享普惠金融的風險保障。

（四）資源整合供給型

鼓勵和引導各類市場主體參與農業和農村發展，發揮財政資金導向作用，撬動整合各類社會資源向農業農村流動配置，推動涉農PPP項目和政府購買服務，擴大金融供給的覆蓋面和普惠性。

（五）產品創新引領型

充分發揮農村金融綜合改革試驗區的先行優勢，積極發展各類涉農金融組織和機構完善農村金融差異化監管，運用差別化存款準備金率、支農再貸款和再貼現等金融政策工具，拓寬銀行機構涉農信貸資金渠道。加快推進農村基礎金融、物權增信、信用信息以及農村產權交易市場等新型普惠融資服務體系建設，鋪設多網點布局的普惠金融綜合服務網絡。