我國普惠金融光伏精準扶貧現狀及問題研究

郜曄昕

（長春金融高等專科學校 金融學院，吉林 長春 130028）

一、引言

改革開放40年來，我國先后實施了多項扶貧措施，取得了不錯的成績。然而，扶貧措施多是采取行政手段調配資源的方式，沒能形成長效機制，貧困人群不可避免地對行政手段產生依賴。換個角度來說，過去的施政思路并未考慮貧困人群的多樣性、也并未意識到各類貧困人群所需要的扶持方式是不同的，導致扶貧工作沒有調動貧困戶脫貧的積極性與主動性，在一定程度上增加了財政負擔。2011年11月29日，中央扶貧開發工作會議在北京召開。該會議對中國現行貧困標準做了討論并給出結論：農民人均年純收入2 300元成為當時我國衡量貧困的標準。隨著經濟的發展，農民純收入有所提高，貧困標準也做出相應的調整，在2014年提高到2 800元，2016年這一數字變成3 000元。由此不難看出，貧困標準會根據具體情況而不斷進行調整，調整的標準會考慮多方面的因素，例如：物價水平、當年的生產狀況等。也就是說每一年的貧困標準都會不同。根據之前每年的增長率進行測算，到2020年，我國的貧困現行標準將是人均純收入4 000元。2013年，習近平總書記在實地調研時提出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的扶貧工作戰略方針。2014—2015年，習近平總書記多次在不同場合闡述精準扶貧理念，強調因地制宜分類實施扶貧政策的重要性，并陸續提出“六個精準”“四個切實”“五個一批”指導思想，2018年，我黨制定打好脫貧攻堅戰三年行動指導意見。相比之前的扶貧工作思路，精準扶貧突出“精準”二字，不單扶貧對象的選擇要精準，扶貧理念與扶貧措施更要精準。這就要求政府深謀遠慮，不再單純依靠各類補貼等財政手段以“輸血”的形式開展扶貧，而是要從長遠角度對貧困人群的產業發展進行謀劃，通過發展產業“造血”賦予貧困人群脫貧能力。在工作開展過程中，要尊重客觀條件，充分考慮當地區位優勢、生態環境、資源優勢等因素，將其與產業發展有效結合起來，變資源優勢為生產優勢，實現脫貧的可持續。2000年以來，恰逢能源消費結構轉型升級的重要機遇，我國憑借著優良的光照資源，開始大量開發光伏發電產業。由于我國大部分農村地區具備豐富的可用土地、無遮擋的采光環境、迫切的農業生產需求，正適合開展光伏扶貧工程。農戶一方面可以利用光伏所發的電能自發自用，解決生產生活的必要能源需求；另一方面可以將余電賣給電網企業，獲得真金白銀。值得關注的是，光伏工程一旦建成，運營邊際成本接近于0，非常契合精準扶貧戰略精神，因此，我國光伏扶貧工作取得了長足的進步。我國太陽能資源按地區分類情況如表1所示。

表1 我國太陽能資源按地區分類情況

二、精準扶貧及普惠金融相關理論

（一）金融扶貧理論

金融扶貧是扶貧工作的一種重要資源支撐手段。學界對金融扶貧概念的定義是：通過金融機構的市場化行為，創新金融產品體系及服務內容，對經濟貧困區域的生產和經營活動提供資金支持，從而實現經濟貧困人群逐漸富裕的扶貧手段。由于我國現狀是經濟貧困人群主要分布于農村地區、主要從事農業生產活動，所以將該定義應用于農村地區便形成了農村金融扶貧理念。該理論與政策性扶貧的顯著區別是通過建立公平的金融市場體系、成立可持續經營的金融機構、發揮市場的資源優化配置作用，實現支撐農業生產發展致富的目標。

（二）普惠金融理論

普惠金融（Inclusive Financial）這一定義由聯合國于2005年提出，指通過付出可以負擔的成本來為有金融服務需求的社會各階層、各群體提供有效、適當的金融服務，其中，農民等低收入群體是其重點服務對象。黃頌文（2013）提出：普惠金融旨在通過匯集各類金融機構的力量，促進金融資源在不同國家、不同地區、不同單位、不同人群之間再次分配，以滿足所有需求方的金融發展需求，實現金融資源優化配置，促進社會進一步發展。也可以說，普惠金融可以緩解金融資源分配的集中固化，促進資源的流通與再配置，為貧困地區或人群發展提供推動力，即發展普惠金融的重點對象是弱勢群體，重點目標是幫助低收入者和弱勢群體獲得融資扶持?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）中提出：普惠金融的理念相比傳統金融有其特點：服務對象廣泛性、服務產品全面性、服務渠道便捷性、經營模式商業性、機構參與的共同性。普惠金融的主要承擔機構根據體制類型不同可劃分為新型微型金融機構、合作性金融機構、互聯網金融、傳統金融機構等。G20普惠金融指標體系（2012）確立了普惠金融三個維度：金融服務的可得性、金融服務的使用情況和金融產品與服務的質量。

（三）農村金融市場論

由于農業信貸補貼理論面臨依靠政府行政主導的計劃經濟局限，農村金融市場理論（Rural Financial Systems Paradigm）被提出來解決這一問題。該理論提出行政手段及政府資源畢竟是被動、滯后、有限的，金融領域的問題始終需要依靠市場體系來解決，實現農村領域的資源優化配置，并緩解行政手段導致的市場扭曲現象。隨該理論共同提出的實施措施有：一是增加農村金融機構的末端服務力度，吸引農村儲蓄資金，作為增值服務的核心資源；二是由行政資源調節利率轉變為由市場互動決定利率，實現農村領域的資金自然流動，農村金融機構合理獲利，確保市場的可持續發展；三是農村金融改革的目標應包括各種農業生產的活躍度以及農村金融機構的可持續發展，各類主體都能從市場中獲取發展的必要資源是該理論的最大貢獻。該理論實行幾年后，社會各界感受到單純依靠市場機制也無法完全解決農村金融問題。由于農業生產利潤低、波動性大等特點，不借助外部力量無法獨立承擔高昂的資金成本，出現了金融機構為了追求利潤將農村資金轉移到其他領域的現象，導致農業發展依舊缺乏資金支持，政府需要研究如何以適當的補貼手段促進農村金融市場的有效運行。這種結果印證了下文闡述的不完全競爭市場論。

（四）不完全競爭市場論

該理論認為如果金融機構對借貸主體的生產經營情況了解不全，便無法控制風險，失去了放貸主動性。Stiglitz（1990）認為發展中國家的農村金融市場從形態上屬于不完全競爭市場，由于農村地域及基礎設施所限，農村金融市場存在明顯的信息不對稱問題，導致金融機構面臨較高的金融風險，當前階段的農村金融市場可持續發展還離不開行政資源的補貼手段。因此，該理論也為當代的農村金融機構體系提供了基本思路，即通過聯保小組、金融互助合作社、小額信貸服務公司等多層級、寬領域的架構，實現適合農業生產及農村人口的普惠金融服務體系。

三、國內外研究進展

光伏產業扶貧是針對我國的產業精準扶貧措施之一，國外學者對光伏產業扶貧研究十分有限，主要觀點是農村電氣化是國家扶貧和農村發展不可或缺的組成部分。有學者對印度光伏發展路徑進行了研究，認為農村電氣化是印度政府開展扶貧工作和推動農村產業發展的重要組成部分，并量化評估了印度農村電氣化的特點以及光伏太陽能家庭系統的可行性。［1］有學者針對孟加拉國光伏企業發展模式及扶貧工程實施路徑進行了研究，認為對于大多數沒有土地的貧困農民來說，確實可以通過光伏產業扶貧獲得額外收入，滿足生活水平不斷提升的核心需求。［2］

我國學者對光伏產業扶貧的研究并不多，同時研究深度也不高，就光伏產業扶貧的相關研究主要集中在扶貧成效評估及發展前景方面。有學者針對浙江省典型案例，對光伏產業扶貧成效開展分析研究，發現光伏扶貧工程一方面為貧困戶帶來了增量收入，另一方面提高了用電水平和生活質量。［3］還有學者在論文中形象地比喻了金寨光伏產業扶貧兩種模式收益方式，認為集中式光伏電站模式的收益方式像“入股分紅”，分布式光伏發電系統模式則像“計件工資”。［4］有學者針對內蒙古庫倫旗兩種融合模式分析預期收益成效，認為分布式光伏電站具有顯著的經濟效益，預期收益農戶年收入穩定，這些收益一是源于國家對光伏產業扶貧的政策及補貼支持，二是來源于農牧戶自身“免費”用電的方面。［5］在借鑒國內外已有的研究基礎上，本文將聚焦我國光伏扶貧發展歷程，探討光伏扶貧機制及普惠金融服務創新舉措，研究存在的問題并提出對策建議。

四、我國光伏精準扶貧現狀及存在的問題分析

（一）我國光伏精準扶貧現狀分析

我國首批國家級光伏扶貧試點項目由國家能源局與國家扶貧辦公室于2005年確定，同期共批復了30個試點項目，截至2017年底，全國已有940個縣開展了光伏扶貧項目建設，累計建成光伏電站總規模為1 011萬千瓦，惠及3萬個貧困村的164.6萬戶貧困人口。其中，村級電站規模為605萬千瓦，惠及2.9萬個貧困村的145.1萬戶貧困人口，集中式電站規模為406萬千瓦，惠及0.1萬個貧困村的19.6萬戶貧困人口。

1.我國光伏扶貧工程分類

根據我國已開展的光伏扶貧工程可總結出4種主要類型：一是戶用分布式光伏發電工程。通常是在農戶的屋頂或院子布置光伏系統，一般系統容量在3至5千瓦，政府出臺相關扶貧政策對初始投資進行補貼，產權歸農戶所有，農戶主要負責運維支出，享有該系統的全部運營收益。二是村級光伏發電工程。一般是在村一級單位的集體土地上建設，容量可達上百千瓦，產權歸該村集體所有，在收益分配上，村集體與全體農戶會按約定比例進行分成，其中集體所得錢款主要作為工程的運維基金或再次開發工程的儲備金。三是光伏農業大棚。一般基于大棚的實際條件確定工程規模，收益分配根據大棚產權所屬不同。四是地面光伏工程，一般規模在幾十兆瓦以上，需要選取較大面積的整塊土地，通常采用農村周邊的荒地，由于工程規模較大，在吸納資金和產權收益分配上有多種金融組合方案。在實際的工程建設中，村級光伏電站的推廣效果最好，主要原因如下：一是村級光伏電站規模適中，所需土地資源比較容易解決，初始投資資金相對容易籌集，且產權清晰。二是村級電站的收益分配更清晰，一方面經集體共同決策后的分配方案更公平，保障了大多數貧困戶的利益，另一方面村集體作為獲益主體可以分享項目收益，為項目的運維及再開發儲備了必要資金。三是村級電站可以較少或不依賴企業的商業化投資，因此可以確保主要產權歸村集體及全體農戶所有，避免收益分流，深得貧困戶的青睞。

2.光伏扶貧工程運營收益分析（以吉林省為例）

根據國家有關政策，光伏電站主要有兩種運營模式：全額上網模式和自發自用、余電上網模式。全額上網模式是指電站將全部發電量均送入電網，電網企業全額收購，由于光伏發電工程都配有雙向智能電能表，電站將獲得經電能表計量認定的電量收益。其中，戶用分布式光伏工程與光伏農業大棚一般選擇自發自用、余電上網模式，而村級光伏發電工程與地面大型光伏工程一般選擇全額上網模式。如吉林省大安市一農戶利用自家房頂建設分布式光伏電站，裝機容量為8千瓦，按照大安地區平均每日有效光照7小時計算，理想狀態下全年平均每天發電量為8*7=56千瓦時，按照0.65元/千瓦時的扶貧電價計算，每天的電費收益達56*0.65=36.4元。其中，0.65元/千瓦時的電價中包括標桿上網電價及光伏補貼。標桿上網電價指當地火電機組并網發電的脫硫電價，吉林省脫硫標桿電價為0.3731元/千瓦時，是農戶向電網企業出售電量的收益，其余部分為國家光伏補貼，由電網企業墊付，國家定期撥款。綜上，按年平均2 500小時的光伏發電計算，農戶可獲綜合收益8*2 500*0.60=12 000元，其中電網企業支付7 462元，國家補貼4 538元。自發自用、余電上網模式是指電站所發電量首先用于農戶自身生產生活用電，其余電量送入電網，由電網企業全額收購，由于一般光伏發電工程都配有雙向智能電能表，電站將獲得經電能表計量認定的電量收益。如上一案例基礎信息不變，運營模式改變為自發自用、余電上網，對應此運營模式國家補貼0.32元/千瓦時，以年發電2 500小時為基準，按照農戶自身生活用電量占20%，生產用電量占50%，上網電量占30%測算，生活用電節約開支8*2 500*20%*（0.525+0.32）=3 380元，生產用電節約開支8*2 500*50%*（0.484+0.32）=8 040元，上網電量收益=8*2 500*30%*（0.3731+0.32）=4 158.6元，以上合計15 578.6元。

3.我國光伏扶貧工程的相關運作機制

（1）資金籌措方面

光伏扶貧工程的初始投資主要來自于政府、貧困戶和相關企業。其中，政府一般采取財政撥款的方式為工程啟動提供援助。由于政府資金有限，因此財政撥款在工程初投資中一般并不占較大比例。貧困戶是光伏扶貧的對象，也是光伏扶貧工程的最直接受益者，法律允許貧困戶自籌資金，但更多的是在相關政策的支持下，通過普惠金融服務體系獲得資金支持。由于地面光伏電站等大型工程初投資數額較大，工程建設難度高，需要有一定經營規模及資源調配能力的企業提供支持，比如產業上游企業。參與此類扶貧工程的建設，一方面可以為企業提高行業知名度，另一方面可以通過開展慈善活動向企業爭取其他優惠政策。

（2）建設運維方面

光伏扶貧工程的建設主要由承包企業負責，為了確保扶貧工程效果，政府通常會要求工程監理方對工程建設過程嚴密跟蹤，承建企業通過開展工程建設可以獲得收益。由于光伏扶貧工程的收益常常依賴于光伏組件的維護情況，因此政府也傾向于選取有實力的企業負責運維。獲得建設合同的企業一般會更容易獲得工程的后期運維合同，而通過建設與運維的整合有益于企業打造樣板工程，拓展知名度，提升行業競爭力。

（3）并網方面

光伏扶貧工程建成后能否正式投運的主要標志就是并網。政府及社會各界對光伏扶貧工程十分重視，電網企業也盡極大的努力辦理并網手續。由于光伏工程所獲收益中包含標桿電價及政府補貼兩部分，電網企業支付的購電費用與火電相同，此環節并未增加電網企業成本。主要的成本增加在于光伏發電存在波動性強及預測困難等特征，需要電網企業調動其他源、網、荷側資源與之平衡，但是，該部分成本暫未形成科學的評價機制。

（4）利益分配方面

光伏扶貧工程的主要出資來源既有政府、貧困戶，也有相關企業，因此，工程所占股份也天然地劃分為多方共有。但在利益分配時，需要以扶貧為首要目標。政府所出資金一般是以撥款補貼的形式，不參與利益分配；貧困戶憑借著普惠金融的資金支持，可按出資比例獲得相應收益，同時，貧困戶還可以勞動的方式參與光伏工程的建設及后期運維工作，取得工資性收入；相關企業在一些大型光伏電站工程中雖然出資量很大，但必須要依照政府準許獲取收益，鑒于工程的扶貧性質，政府一般會要求企業按一定年限回本的方案獲取固定收益，或是要求企業按照股份比例參與每年收益分成，但是，以上兩種方式通常都需要企業簽署協議，約定企業拿回投資及合理收益后，將工程產權即相應股份轉讓給貧困戶，由貧困戶享有后續收益。

（二）我國光伏精準扶貧存在的問題

一是初始投資缺口較大。光伏工程屬于資本密集型項目，雖然光伏工程組件成本日益下降，但是總體投資金額仍然巨大。如地面光伏電站投資金額達數億元之多，政府資金畢竟有限，無法作為主要的資金來源。由于限制營利行為，只有為數不多且具有一定規模的企業才愿意投資或捐贈光伏扶貧工程。該領域的普惠金融服務尚不健全，除少數幾個地區的試點措施外，大部分農村地區金融機構仍然按照傳統業務管理模式，對于征信記錄不健全的貧困人口執行嚴苛的貸款審核制度，成功率極低。二是融資效率不容樂觀。雖然在國家補貼政策20年不變的背景下光伏扶貧工程的收益測算比較樂觀，但是在項目運營階段經常遇到補貼結算不及時、電網阻塞嚴重等問題，導致項目回收期延長，更加劇了政府、金融機構、相關企業的資金壓力，由于此類現象日益普遍，使得后續項目的融資效率顯著降低，嚴重制約了項目推廣。三是普惠政策落地困難。在光伏扶貧工作的推廣初期，政府便出臺了相關的金融便利政策以示支持，如某市政府在脫貧工作方案中提出“貸款貼息優先，在貧困村發展扶貧項目中，金融部門優先給與貸款支持，市財政給與一定比例的貼息”。然而在實際工作中，由于缺少風險防控等配套機制，該政策變成了一項空談，未見落地，損害了政府公信力。

五、我國光伏扶貧普惠金融發展的對策分析

（一）光伏扶貧普惠金融措施探討

我國廣大農村地區金融資金存在典型的剪刀差。由供給側分析，農戶手中現金儲蓄較多，存款增長較快，存貸比較低；由需求側分析，農戶貸款需求滿足程度普遍較低，即農戶獲取到的普惠金融資源嚴重匱乏。這其中存在許多客觀原因，如農村地區金融機構服務基礎較差［6］、服務水平不高［7］、風險防控水平較低等。為了推動光伏扶貧業務迅速推廣，各地推出了多項普惠金融創新舉措。如某地商業銀行向當地光伏扶貧工程的建設主體一國有能源企業注冊發行了期限為3年、評級為AAA級別、額度達數億元的專項光伏扶貧債券，此次債券發行屬業內首次，是針對光伏扶貧的普惠金融體系的重要創新，募集的資金主要用于村級或地面光伏扶貧工程的初始投資。某地政府聯合光伏工程承建企業組成擔保共同體，向農村金融機構申請貸款，由光伏工程的受益者（如依托自家屋頂建設分布式光伏工程的貧困戶、依托集體土地建設村級電站的村集體等）償還貸款本息，貧困戶無需獨立承擔龐大的資金壓力。由于互聯網金融平臺的介入，衍生出了貧困戶或村集體將光伏建設用地向投資商出租，投資商負責光伏工程的建設及運維的商業模式，這是一種不依靠行政手段、以市場化促進資源優化配置的新穎思路，由于貧困戶或政府均不需要承擔風險，市場反響較好。

（二）對策分析

一是積極拓寬資金渠道。政府可推動成立針對光伏扶貧工程的專項基金，對工程的規模、投資、質量等環節嚴格把關，確保優質項目能獲得足夠的資金支持；政府應推動普惠金融業務創新，如編制光伏扶貧工程金融服務方案、研究信貸需求、優化主體擔保模式、精簡貸款流程等，為光伏扶貧工程提供精準的普惠金融資源。二是努力推動技術進步。隨著各項關鍵技術陸續被攻克，光伏組件的成本也持續下降，光伏產業與互聯網、農業生產等領域不斷融合，也催生了新型商業模式，推動光伏工程的多元化營利發展，逐步擺脫單純依靠國家補貼的運營模式；政府出面積極協調電網企業進一步提高光伏接納能力，降低棄光率，擴大光伏扶貧工程的電量規模，相當于促進項目提前收回成本，提升了此類工程項目資金健康水平。三是提高金融服務精度。要加強貸款政策的宣貫。許多貧困戶秉持固有思維，認為普惠金融落地困難，貧困戶沒有可抵押的優質資產便無法貸款，尤其對已實現的普惠金融創新舉措不了解、不相信。農村金融機構應借助村干部等具備公信力的渠道，積極宣傳普惠金融創新手段，主動深入一線為貧困戶辦理相關業務，切實掌握貧困戶金融需求；充分利用互聯網平臺的滲透性，多維度挖掘貧困戶的金融行為規律，結合傳統的征信數據，為貧困戶開展客觀的信用評級和風險評估，量身制定金融業務，確保普惠金融服務的精準落地。