推進“最多跑一次”區域一體化改革的思考
——基于杭州主城區和郊縣對比視角

方昕宇

提 要： “最多跑一次” 改革堅持“以人民為中心” 的理念， 是放管服改革在地方的創新之舉， 也是建設服務型政府的重大實踐。 本文通過對杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革的對比調查， 探討兩者在改革進程中所呈現的共性和差異。并根據一體化發展的視角， 對杭州市各地“最多跑一次” 改革提出深化和完善的建議。 杭州市要實現“最多跑一次” 改革的一體化發展， 不僅需要在加強頂層設計、以數據共享應用完善政務服務流程以及將改革推向縱深發展等方面繼續推進， 而且需要各地堅定不移地將改革進行到底， 增強群眾辦事的獲得感和滿意度， 真正實現“最多跑一次” 改革的目的和成效。

“最多跑一次” 從浙江起步。 “最多跑一次” 改革是指群眾和企業到政府辦理行政權力和公共服務等事項, 在申請材料齊全, 符合法定受理條件時, 能夠實現最多跑一次辦結。 2018 年浙江省政府工作報告明確指出, 要進一步加快推進“最多跑一次” 改革。 與以往改革相比, “最多跑一次” 改革由政府主導轉變為以市民和企業需求為導向, 日益以群眾辦事體驗為出發點倒逼政府部門簡政放權、 放管結合、 優化服務。 目前, “最多跑一次” 改革進入深水區, 尤其是杭州主城區和郊縣的一體化建設遇到了諸多的問題和困難, 如何保持“以人民為中心”, 進行“一窗受理、網上辦理”, 還有許多問題需要解決。

一 主城區和郊縣“最多跑一次” 改革的差異

為深入了解杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革的落實情況, 團隊調研了杭州市主城區的西湖區、 拱墅區、 上城區、 下城區以及郊縣的桐廬縣、 建德市、 淳安縣等地的改革進展, 共收回有效問卷700 份。 針對長期以來存在的市民和企業到政府部門“辦事難、 辦事慢” 的問題, 杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革通過推進政府部門間信息共享與流程再造, 在簡化辦事流程、 提高行政效率方面取得了顯著的成效, 改變了以往老百姓到政府辦事極為突出的“門難進、 臉難看、 事難辦” 的艱難處境。 杭州市“最多跑一次” 事項實現比例已達到85%, 市民和企業到相關單位辦事不需要再奔波于各個部門之間。 例如, 蕭山實現不動產登記60 分鐘出證； 新車制牌30 分鐘辦理, 查驗—登記—選號—制牌—安裝, 全部流程平均半小時完成； 商事登記一個工作日出證； 等等。 針對省委、 省政府提出的“市民和企業到政府辦理一件事情, 在申請材料齊全且符合法定受理條件時, 從受理申請到形成辦理結果的全過程只需要一次上門或零上門” 的要求, 杭州市“最多跑一次” 改革在最大限度地為市民和企業獲得政務服務創造便利條件的同時, 顯著提高了政府行政效率。

然而, 在“最多跑一次” 改革真正落實的過程中, 盡管各地對于省市提出的基本要求都在積極貫徹落實, 但是它們落實的程度存在差異, 主要體現在改革的知曉率和滿意度、 信息網絡平臺的運用程度以及“服務下沉” 的落實方面。

（一） 改革的知曉率和滿意度

從調研結果來看, 杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革的知曉率和滿意度在不同階段都有不同程度的差異。 從總體來看, 杭州市主城區推進“最多跑一次”改革的群眾知曉率和滿意度相較郊縣的情況而言, 顯得更高一些。 當然, 就主城區和郊縣內部而言, 主城區也存在知曉率和滿意度較低的地區, 郊縣也同樣存在知曉率和滿意度較高的地區。

杭州市主城區對于“最多跑一次” 改革的宣傳較廣泛, 群眾對此的了解程度也相對較高, 因此在對改革進行滿意度評價時也會相對全面一點, 從實際情況來看,主城區的辦事群眾對“最多跑一次” 改革大多數持“滿意” 和“較為滿意” 的態度, 也有少數對改革持“不滿意” 的態度。 而郊縣的辦事群眾對“最多跑一次” 改革的知曉率相對較低, 因此在對改革進行滿意度評價時很大一部分人都持“說不清” 的態度, 因為對其了解程度較低, 所以對滿意程度也很難做出客觀的評價。 當然, 群眾的滿意度在很大程度上沒有標準, 而是基于自我感受, 因此杭州市主城區和郊縣存在較大差異是不難理解的。

（二） 信息網絡平臺的運用程度

杭州市“最多跑一次” 改革積極推廣政務服務網、 “杭州辦事服務” App 和24小時自助服務機等信息服務平臺, 旨在運用大數據來促進改革實現“打破信息孤島, 實現數據共享” 的要求。 從具體實踐來看, 西湖區行政服務中心充分應用“杭州辦事服務” App 進行在線辦理和咨詢, 加強線上權威性、 全面性、 及時性、 互動性等“四性” 建設, 利用線上資源, 夯實咨詢服務體系建設, 強化數據共享, 力推網上辦事, 實現流程再造, 切實提升服務水平和效能； 同時設置多個24 小時綜合自助服務機, 市民憑身份證可以辦理147 個涉及社保、 公積金、 華數等高頻公民個人事項。 拱墅區“杭州辦事服務” App 推廣已深入區行政服務中心、 各街道便民服務中心和社區便民服務中心等辦事網點, 咨詢服務和在線辦理的運用程度較高, 充分利用信息網絡平臺方便百姓辦事。

當然, 杭州市郊縣也在積極建設信息網絡平臺, 助力打造“移動辦事之城”,但是與主城區相比, 其建設和運用的程度還不夠, 做得不夠全面, 還需進一步深化改進。 例如, 桐廬縣大力倡導運用“浙江政務服務” App 來實現網上預約、 網上辦理, 然而缺少相應的宣傳和推廣, 廣大市民真正使用該軟件的不是很多, 其實效性還有待進一步改善。 杭州市郊縣也在積極借助浙江政務服務網, 推出一些相關的網上在線辦理和服務的平臺, 但是做得還不夠完善和到位, 且用戶體驗感也不是很好,與主城區相比還有較大的差距, 改革的技術層面還有待改進, 推廣和宣傳也還需要再深入。

（三） “服務下沉” 的落實

隨著“最多跑一次” 改革的深入發展, 杭州市各地也更加重視“服務下沉” 工作, 逐漸推進社區（村） 代辦制, 努力實現省市縣鄉村五級“最多跑一次” 改革全覆蓋。 從具體落實情況來看, 杭州市主城區在基層服務方面比郊縣起步得更早、 發展得更快。 拱墅區在“服務下沉、 街道辦理” 方面走在了前列。 2017 年, 拱墅區就提出了個人辦事類40%以上的辦事事項和40%以上的辦件量向基層下沉和延伸的“兩個40%” 的要求, 全面梳理可下沉、 可延伸至基層辦理的服務事項, 著力推進街道以及社區便民服務體系建設。 目前, 全區10 個街道已全部開通服務受理審批權限, 群眾在家門口就可以申請辦理事項, 真正實現“方便辦、 就近辦”。 拱墅區審批辦將繼續推進各個街道的服務窗口入駐和市場監管、 住建、 民政、 城管、 殘聯等跟群眾密切相關的服務事項的下沉工作, 加強街道便民服務平臺建設, 積極貫徹“以人民為中心” 的改革理念。

相較于主城區而言, 郊縣在“服務下沉” 方面做得還不夠到位, 還有待進一步提升。 桐廬縣為推進“一窗受理” 平臺向基層延伸, 進一步完善15 分鐘政務服務圈, 對全縣鄉鎮便民服務平臺的建設還處于推進狀態, 還未全面落實、 覆蓋到位。今后中心鎮便民服務中心要做大做強、 輻射周邊, 其他鄉鎮便民服務中心要強化綜合受理, 村級代辦點要做好咨詢代辦等, 而這些工作還需后續深化做實。 淳安縣在“服務下沉” 方面做得也還不夠到位, 鄉鎮便民服務中心還處于試點階段, 全縣范圍內的各大鄉鎮未能實現便民辦事服務全覆蓋, 在向基層延伸層面還有很大的改善空間, 需要今后加強落實。 總而言之, 郊縣各地在“最多跑一次” 改革向基層拓展方面還比較欠缺, 仍處于試點試驗的階段, 把改革推向縱深還在進行中。

二 主城區和郊縣“最多跑一次” 改革差異的原因分析

從杭州市“最多跑一次” 改革的開展情況來看, 主城區和郊縣都在如火如荼地貫徹落實“最多跑一次” 改革, 改革的實踐和成效也存在諸多的共性, 而這些行為從某種程度上是來自地方政府的結果導向和績效考核的層層壓力。 事實上, 在地方政府和中央政府委托代理關系制度框架內, 地方政府的合法性本質上源自中央政府,這導致地方政府并不過多糾纏合法性問題, 而是更多地將著力點置于完成政績考核、追求效率上［1］。 基層政府在層層加壓之下, 為了績效考核和滿足結果導向的需求,不斷地加強創新實踐, 制定實施相應的改革舉措。 因此, 地方政府面臨共同的壓力,主城區和郊縣“最多跑一次” 改革的實踐和成效存在很多的共性。

有學者指出, 在經濟全球化的時代背景下, 隨著要素自由流動的加劇, 地方政府能更高效地提供符合公眾要求的公共服務和提供更大的公眾參與決策空間, 使地方政府在有效提高地方競爭力上扮演著日益重要的角色［2］。 杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革在省和市級政府的強力推動下積極實行, 地方政府無論是出于主動還是被動, 都十分積極地在上級政府的強烈號召下推出了一系列符合規定要求的措施。 比如, 主城區和郊縣都在“一窗受理、 集成服務”、 減少審批流程和縮短辦事時間、 “互聯網+政務服務” 建設等方面積極執行到位。 可以說, 杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革積極“有為”, 其改革的成效也是有目共睹的。

（一） 人口結構、 宣傳力度和評價標準的差異

杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革的群眾知曉率和滿意度存在差異, 與各地人口結構、 宣傳力度以及對改革的評價標準不一有關。 杭州市主城區由于機會眾多, 大量的青年勞動力涌入, 人口流動量大, 以青壯年居多, 其人口結構更為年輕化, 這類人群辦理事項更多, 與政府部門接觸也更緊密, 因此對涉及自身便利的“最多跑一次” 改革更為關注, 也就提高了對改革的知曉率。 與之相比, 杭州市郊縣很多地區存在青年、 中年人口外流的現象, 而剩余人口的知識水平和能力有限,對辦事的需求量也不是很大, 對此的關注度也不高, 對“最多跑一次” 改革的知曉率自然就比較低。 地區的人口結構對改革會產生很大的影響, 不同年齡層次的人群對改革政策的關注度也會有差異, 再加上政府對改革的宣傳力度不同, 主城區通過成熟的信息交互平臺, 結合相關媒體, 在社區、 公交站等多個地點開展集中宣傳,使“最多跑一次” 政策得到了廣泛的推廣； 但郊縣由于缺乏完善的宣傳平臺, 只能進行零碎式的宣傳, 效果大大減弱, 這樣就難以避免會產生對改革知曉率存在差異的情況。

而杭州市主城區和郊縣的市民及企業對“最多跑一次” 改革的滿意度存在差異, 主要是與對改革成效缺乏明確的評價標準相關。 群眾導向缺乏明晰的標準, 單純以滿意度評價既難以測度同時也缺乏科學性, 難以在實踐中有效落實［3］。 市民和企業在對改革成效進行評價的時候, 往往不會基于一種明確的標準或是公認的理解,因此會產生主城區和郊縣的成效滿意度的差異。 筆者在調研中發現“老百姓的滿意度是沒有標準的”, 而老百姓和政府之間還存在“信息不對稱” 的問題, 這更加劇了對改革滿意度的差異性。 例如, 群眾、 企業和政府對改革中的“跑一次” “一件事” 的理解存在很大差異, 不同地區的人群對此也有不同的見解, 對“跑一次”“一件事” 在認知上的不同也就導致了群眾和企業對改革成效的滿意度的差異。

（二） 大數據平臺建設要素配備的差異

在“互聯網+” 的大背景之下, 大數據與云計算等現代信息技術的出現為杭州市“最多跑一次” 改革提供了技術支撐, 政務服務流程得到了進一步優化。 然而受各種因素的影響, 杭州市主城區和郊縣的大數據平臺建設和運行程度在要素配備上存在很大的差異, 而這種差異是由歷史和當前發展狀況導致的, 在不同地區也是必然存在的現象。

由于主城區與郊縣的信息化工作起步時間不同, 發展程度參差不齊, 每個行政服務中心為方便自身使用, 都建立了各自的系統, 造成各個系統相對封閉, 數據難以實現互通共享。 杭州市主城區憑借其原有的便捷交通和優越的地理位置, 在此基礎上加以完善, 更容易形成一個完整的信息網絡, 各個部門的信息能及時通過這個網絡平臺發布并且傳達到位。 而郊縣原有的互聯網數據平臺數量較少、 規模也較小,信息孤島的問題更為嚴重。 在“最多跑一次” 改革中, “互聯網+政務服務” 的推行需要大數據平臺的建設, 而這離不開資金、 技術、 人才等要素的配備和保障。 很顯然, 這些要素在主城區和郊縣的情況是不一樣的。 正是各種要素的差異, 導致主城區和郊縣在大數據運用程度上存在明顯的不同。

杭州市主城區在大數據平臺建設方面的資源優勢較郊縣更為明顯, 主城區的建設資金、 技術和人才要素更充足, 而郊縣在這些方面短時間內很難配備齊全, 這對于財政來說也是一大筆支出, 財政的壓力也是一大障礙。 當然, 并不是主城區的所有區級行政服務中心都對大數據平臺有較好的建設, 同時也不是所有的郊縣都缺乏大數據平臺建設的基礎和要素, 這在主城區和郊縣內部都存在差異。 總之, 對大數據平臺建設的要素配備差異是造成杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革中大數據運用程度不同的重要原因之一。

（三） 縱向發展的需求和難易程度不同

杭州市“最多跑一次” 改革強調要堅定不移地將改革推向縱深, 主城區和郊縣也在積極響應和努力實踐, 然而二者在縱向發展方面存在的差異是不可避免的, 這與它們對縱向發展的需求和難易程度不同有關。 “最多跑一次” 改革倡導要向基層延伸、 往縱向發展, 然而只有具備相應的需求和條件才能實現。 很顯然, 主城區和郊縣在需求和難易程度上有著明顯的差異, 這也就導致了其在縱向發展上的現狀的不同。

杭州市主城區“最多跑一次” 改革的縱向發展主要是針對所屬的街道, 各個區的街道分布比較集中、 人口數量也比較大, 在街道生活的居民涉及的辦理事項相對較多, 因此街道的群眾（尤其是行動不便的老年人） 對行政服務中心的“服務下沉” 需求較大, 在需求層次上就滿足了“最多跑一次” 改革縱向發展的條件, 這也極大地推動了主城區積極地將“最多跑一次” 改革向基層延伸。 同時, 主城區在“最多跑一次” 改革縱向發展上比較容易, 且覆蓋面也比較大, 容易實現各個街道的全覆蓋。 而郊縣“最多跑一次” 改革的縱向發展主要是針對各鄉鎮, 而鄉鎮數量不一、 布局比較分散、 人口數量也相對較少, 需求相較主城區而言沒有那么強烈,且要實現鄉鎮全覆蓋也有一定的難度。 就現實原因來說, 杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革縱向發展的差異是無法避免的, 要想改變這樣的現狀, 還需要轉變觀念, 逐步改善。

三 主城區和郊縣“最多跑一次” 改革一體化發展對策

從杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革進程中存在的各種共性和差異來看, 改革沒有到達最后的終點, 而是“一直在路上”。 要想實現杭州市“最多跑一次” 改革一體化發展, 還需要加強頂層設計, 推動數據共享, 建設和完善“互聯網+政務服務”, 同時不斷推動改革的縱向發展, 以此增強市民和企業的獲得感和滿意度。 想實現“最多跑一次” 改革一體化發展, 要在頂層設計大框架的基礎之上,考慮各地實際情況, 因地制宜地將改革不斷落實, 真正達到“最多跑一次” 改革的成效。

（一） 加強“最多跑一次” 改革的頂層設計

從一體化發展理念來看, 杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革需要加強頂層設計, 從宏觀的角度對改革的相關事項進行界定, 并制定出相應的框架。 隨著新經濟形態、 新社會組織的出現和構建, 強調專業分工和職能權限劃分的傳統官僚制模式已不再適應當下, 逐漸暴露越來越多的問題。 而“最多跑一次” 正是在這樣的背景下應運而生, 解決了傳統官僚制模式無法克服的問題。 但從上文的分析中可以發現, 現階段的“最多跑一次” 改革仍然存在新的問題, 主城區和郊縣仍存在較大的差異。 這說明目前“最多跑一次” 改革缺乏一個完善的頂層設計, 使得下級政府在落實過程中模糊不清, 進而導致政策的有效性降低。

一項政策若是缺乏頂層設計, 那么必然會影響其目標的實現, “最多跑一次”改革也不例外。 因此, 杭州市“最多跑一次” 改革需要建立一個以“一窗受理、 集成服務” 為抓手, 統籌推進“最多跑一次” 事項梳理歸集、 系統對接、 數據共享、標準化建設、 事中事后監管的頂層設計。 最大限度地發揮“四張清單一張網” 的作用, 將改革作為系統工程來抓, 堅持規劃引領、 標準先行, 科學做好總體設計, 建立跨部門、 跨地區、 跨層級的工作協調機制, 積極推進政務服務“一張網” 互聯互通。 市級層面作為頂層設計的規劃者, 做好帶頭引領作用, 正確清楚地向下級部門傳達任務和指標, 加強上下級之間的溝通與協調, 形成上下呼應、 左右聯動、 全面開花的整體格局, 是實現“最多跑一次” 改革一體化發展的前提。

（二） 全面構建“互聯網+數據共享應用” 體系

信息時代的高速發展, 使政務服務由線下辦理轉變為線上受理成為一種可能,提高了政府的工作效率, 也方便了百姓的辦理。 但從調查情況來看, 城區與郊縣的大數據應用程度存在較大差異。 這是因為信息和網絡需要一定的技術支持才可運行,倘若其中某項條件不滿足, 那么就會影響到“最多跑一次” 改革的進程。 因此, 我們需從一體化發展理念出發, 利用“信息流” 帶動“業務流” 融合, 補足短板, 發揮長處, 真正將數據共享應用作為政府業務流程再造的手段, 全面提升整體化服務。

從上文的分析中可以發現, 主城區不管是在數據搜集還是綜合運用上都比郊縣更為健全, 若是能建立一個“互聯網+數據共享應用” 體系, 通過綜合運用云計算、 大數據系統分析、 互聯網以及引入人工智能, 搭建數據中心庫, 搜集來自各個城區和郊縣的數據, 做到數據隨取隨用, 共建共享, 打通數據壁壘, 就能避免“信息孤島” 現象的發生, 解決信息堵塞的問題, 保持信息通道的高速暢通。 在這個體系的構建下, 郊縣的行政效率將會大大提高。 而體系的建立不僅僅是簡單的數據收集和數據共享, 而且采用數據挖掘和系統分析的手段, 最大限度地為領導決策、 政策制定提供依據, 推動政務服務更加智能、 高效和人性化。 同時各個部門之間也要進行充分的交流與分享, 深入地推進數據的融合, 通過構建“互聯網+數據共享應用” 體系使有效的數據信息能通過互聯網平臺隨時隨地分享, 實現數據的共享, 優化在線服務, 縮短辦事時間。

（三） 將“最多跑一次” 改革推向縱深

停留于制度層面的政策, 往往經不起實踐的考驗, 漏洞百出； 同樣, 服務于上級部門的政策也是紙上談兵, 無法深入人心。 “最多跑一次” 改革是讓政府服務部門精簡化、 透明化, 讓辦事群眾能真正從中受益, 這是改革的出發點。 而在目前,改革更多地側重于橫向的合并, 并未過多涉及縱向服務的下沉, 造成了“最多跑一次” 政策在群眾當中的知曉度并不高, 特別是在郊縣。 因此, 后續的“最多跑一次” 改革可以更多地關注縱向服務, 將其下沉, 并進行合理管控, 具體做法如下。

一是努力做到辦事服務點全覆蓋。 在調研過程中發現, 大多數郊縣地區辦事點數量稀少, 群眾在辦事過程中幾乎對這項改革不了解, 導致辦理困難重重, 幾乎很難實現真正意義上的“最多跑一次”。 而主城區因為服務的密集度高、 資源的相對集中, 改革的落實也更加到位。 從“最多跑一次” 改革今后的發展方向來看, 將改革向基層推進是必然趨勢, 因此杭州市主城區和郊縣都要努力做到辦事服務點全覆蓋。

為了使杭州市各地能更好地落實“最多跑一次” 改革, 應當根據群眾的辦事需求, 在基層設立多個辦事服務點, 將原本集中于某一塊行政區域的權力下沉至多個服務點, 推進便民服務中心鄉鎮（街道） 全覆蓋, 在村（社區） 打造“代辦點+自助服務終端+村干部集中服務” 的便民服務模式, 推進政務服務“就近能辦、 同城通辦、 異地可辦”。 杭州市“最多跑一次” 改革向縱深推進要堅持“以人民為中心”的理念, 以群眾的實際需求為出發點, 努力做到辦事服務點的全覆蓋。

二是協調部門分割與整合。 “放管合” 中的“合” 是指事項歸并, 辦事流程和環節整合, 機構重組, 政務數據和信息的共享、 歸并與整合。 在“合” 之前是“管”, 說明“合” 需要在管控的條件下才能進行。 由于各個部門原先的職能不同,在“最多跑一次” 的改革中, 將其中某些部門合并為一個辦事部門, 更加方便群眾的辦理。 但在實行過程中我們發現, 有些部門的合并并不是很合理, 存在部門沖突現象。 這說明, 一味地合并精簡部門并不是改革的最佳途徑。 適當地保留一些部門,做到分割與整合相協調, 既有獨立性, 又有普遍性, 平衡兩者之間的關系, 或許才是最佳選擇。

同時若是監管不到位, 不但不能提高辦事效率, 反而會帶來一些不必要的麻煩,阻礙“最多跑一次” 的進程。 因此需建立相應的標準化監管體系, 使“管” 與“控” 相輔相成, 相互配合。 而監管體系的建立同樣需要服務的下沉, 從城區到郊縣, 從服務中心到下設辦事點, 實行同一套監管體系, 橫向監管與縱向監管相結合,進行標準化管理, 從而提高部門辦事的服務效率。

杭州市主城區和郊縣“最多跑一次” 改革進程取得了階段性的成效, 也存在諸多的差異和困難, 就一體化發展而言, “最多跑一次” 改革還有發展的空間。 一體化治理作為西方治理理論的前沿和具有革新性的主流理論之一, 關注政府內部的協調、 整合, 強調信息技術, 重視公民需求, 注重結果導向。 杭州市各地要堅定不移地將“最多跑一次” 改革進行到底, 堅持“以人民為中心” 的改革理念, 破解數據孤島的堵點、 痛點、 難點, 將改革推向縱深, 真正實現改革的要求和目標, 提升群眾和企業的滿意度和獲得感。

注釋

［1］ 婁成武、 董鵬： 《中國地方政府改革的三重邏輯： 效率、 合法性與適當》， 《理論月刊》 2016 年第8 期。

［2］ 唐虹： 《全球化和地方政府角色優勢》， 《太平洋學報》 2005 年第5 期。

［3］ 陳麗君、 童雪明： 《整體性視域中的“最多跑一次” 改革： 成效、 挑戰及對策》， 《治理研究》 2018年第3 期。