運河二通道區域協同發展與治理創新?

趙曉旭

提 要： 城市濱水區已成為現代城市區域協同發展與治理創新的新“變量”。本文在總結運河二通道沿線發展現狀的基礎上， 從把握好新航道和老航道的關系，把握好保護、 治理、 開發三者之間的關系， 把握好節點、 廊線、 城市之間的關系，把握好歷史、 現代、 未來之間的關系等方面， 提出運河二通道區域協同發展與治理創新的策略。 研究認為應做好以下方面： 把地理空間距離和網絡空間距離“雙縮減” 作為實現運河二通道與周邊區域空間協調發展的重要催化劑； 針對不同利益主體的利益訴求和沖突進行分析， 提高有機更新城市規劃的針對性和可行性； 加強對原有歷史、 文化碎片的“積極保護”， 延續“后申遺時代” 運河遺產保護； “河城產” 融合， 全力打造內河型臨港產業經濟區。

京杭大運河與萬里長城、 埃及金字塔、 印度菩提迦耶大佛塔并稱為世界上最宏偉的四大古代工程。 萬里長城、 金字塔、 菩提迦耶大佛塔隨著現代文明的推進, 已成為歷史陳跡, 唯獨京杭大運河, 仍是至今還活著的、 流動著的文化遺產。 世事滄桑, 隨著城市化的快速發展, 城市濱水區工業日漸衰退、 水上交通運輸功能弱化,其功能由傳統的水利、 交通轉向生態、 娛樂、 休憩、 土地利用等。

要讓大運河成為連接長江南北、 浙東浙西的水上交通樞紐, 首先要溝通錢塘江與大運河。 明末以后, 運河入錢塘江處改閘為壩, 江河從此阻隔。 從20 世紀50 年代起, 經過勘察、 規劃、 設計、 動工, 于80 年代建成了京杭大運河與錢塘江溝通工程, 不但實現了江河連通, 同時與浙東運河相通, 為北煤南運、 南水北調開辟了渠道［1］。 京杭大運河（杭州段） 在“九五” 期間實施航道改造后, 運量的增長造成航道通過能力嚴重不足, 杭州市區段成為浙江段的通航瓶頸。 2015 年10 月, 京杭大運河浙江段三級航道整治工程獲得國家發改委的批復同意［2］, 項目包括杭申線“四改三” 工程和京杭運河溝通錢塘江的第二通道（即運河二通道） 新開挖段工程, 其中“四改三” 工程自塘棲鎮至博陸鎮, 工程全長約13.3 公里, 新開挖段工程為博陸至八堡入錢塘江26.4 公里, 主要經過嘉興市和杭州市余杭區臨平副城、 下沙經濟技術開發區喬司板塊與江干板塊。 城市規劃在城市濱水區有機更新改造和轉型升級中發揮著重要的作用。 貨運水上功能的有序外遷是推動產業轉型升級、 優化城市空間布局的有效舉措, 無論從國外城市發展的一般規律, 還是從區域經濟發展和城市空間規劃的角度來看這都是顯而易見的。 在大城市中心城區非核心功能疏解的大背景下, 環境效益相對較弱的貨運水上功能應在規劃引導下逐步退出主城區, 進行區域性轉移。 因此, 當前在城市化背景下, 亟待呼應、 觀察、 分析運河二通道濱水區有機更新這一城市發展的新問題。

一 運河二通道沿線發展現狀

縱觀杭州城市的發展歷史, 我們可以看到, 其與“水” 有著不可分割的聯系。江、 湖、 河、 海、 溪相互為用, 互為條件, 共同作用于杭州城市, 使城市具有了獨特的面貌和品性。 按照“五水” 在不同歷史時期發揮作用的強弱, 可以把京杭大運河杭州段的發展歷史歸結為三個階段, 也可以看出運河對杭州城市發展所起的巨大作用。 一是京杭運河主導時期（唐至元）, 這一時期城市依運河航運功能而發展、繁榮、 興盛, 在政治、 經濟、 文化上均達到其歷史頂點。 二是西湖主導時期（明至20 世紀90 年代末）, 這一時期城市功能圍繞西湖而展開。 三是擁江發展時期（20世紀90 年代至今）, 這一時期城市從西湖時代邁向錢塘江時代, 通過擁江發展, 把錢塘江沿線建設成為“獨特韻味, 別樣精彩” 的世界級濱水區域。 京杭運河溝通錢塘江的第二通道工程（見圖1） 正是在這一時期應運而生。 現階段, 在規劃建設過程中對運河二通道沿線區域的保護與利用存在一些突出的問題。

圖1 京杭大運河與運河二通道走向

（一） 沿線地區城市化進程推進相對滯緩

運河二通道沿線主要涉及嘉興市, 杭州市余杭區臨平副城、 下沙經濟技術開發區喬司板塊與江干區板塊, 以上幾大板塊現階段暫缺乏清晰的功能定位, 城市化以農居建設、 基礎設施建設等為主, 缺乏高端產業的導入, 導致資本、 技術、 人才等核心要素無法集聚, 區域價值無法提升。 近年來, 新開發的運河新城、 北部新城、崇賢新城、 塘棲新城等城市區塊缺乏持續有效的推進動力和核心產業布局統籌, 城市化進程相對緩慢。

（二） 面臨主城區“退二進三” 產業轉移搬遷的挑戰

運河二通道沿線布局依托周邊優勢, 主要發展位于產業鏈底端的傳統加工型和倉儲物流型企業, 如布藝生產加工、 港口物流等, 高端產業由于受城市化進程緩慢的制約無法建立和聚集, 產業轉型升級步伐緩慢。 同時, 隨著運河二通道的規劃建設, 主城區“退二進三” 后的相關傳統產業向城市郊區轉移搬遷, 區域內產業低端化風險也逐步加劇。

（三） 項目開發體制機制不順

關于資金方面, 運河二通道項目的“工程可行性報告” 于2011 年下半年上報交通運輸部和國家發改委, 時間較為長遠, 現開工實施, 在資金測算等方面需要重新預估。 關于開發經營主體方面, 在運河二通道區域, 除了杭州市交投集團作為市政府授權的開發經營主體以外, 還有余杭區及其運河街道、 東湖街道、 臨平街道、南苑街道等主體, 各主體在開發建設理念、 定位、 標準、 節奏、 政策、 機制等方面存在差異, 導致區域內建設進度緩慢。 比如塘棲新城由于市、 區兩級主體在征地拆遷安排部署、 產業定位與周邊協同、 重點項目建設時序等方面存在分歧, 需長時間協商統一, 建設進程緩慢［3］。

二 運河二通道濱水區協同發展與治理創新需要處理好的幾對關系

習近平總書記指出, 大運河是祖先留給我們的寶貴遺產, 是流動的文化, 保護大運河是運河沿線所有地區的共同責任, 要保護好、 傳承好、 利用好。 2018 年世界運河城市論壇提出“堅持共建共享, 打造運河生命共同體” 的理念。 2019 年2 月1日, 中共中央辦公廳、 國務院辦公廳正式印發了《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》, 明確了繼古開今的璀璨文化帶、 山水秀麗的綠色生態帶、 享譽中外的繽紛旅游帶三大功能定位, 確定了“一條主軸帶動整體發展、 五大片區重塑大運河實體、六大高地凸顯文化引領、 多點聯動形成發展合力” 的空間格局框架, 提出了三個階段（2018 ～2025 年、 2026 ～2035 年、 展望2050 年） 的主要目標和實施路徑, 并賦予了杭州大運河文化帶核心區和吳越文化高地支點城市的戰略地位［4］。

（一） 運河二通道是“運河生命共同體” 的重要組成部分

“運河生命共同體” 是基于“河、 城、 人” 三者之間的緊密互動關系而形成的。生活在運河沿線的人們通過運河這一地緣紐帶, 形成了超越個別利益和生命意義的共同文化信仰。 因此, “運河生命共同體” 成為維系大運河流域人民認同意識和保持大運河可持續發展的動力, 成為研究大運河文化傳承與發展的重要對象。 運河二通道作為“運河生命共同體” 中的嶄新元素, 其空間區位、 功能定位、 發展階段都具有一定特殊性。 運河二通道有機更新并不預示著運河發展的衰弱, 因為變遷中往往孕育著創新的動力或機制。 重塑“運河生命共同體”, 實現運河二通道有機更新,從某種意義上說, 就是一種實現“區域協同發展、 治理創新” 的過程, 引領運河二通道及其周邊區域加快實現從過境疏解地區向快速交通通勤地區轉變、 從城鄉接合地區向提質共優地區轉變、 從傳統工業區向創新產業區轉變, 著力打造經濟高活力、生態高價值、 生活高品質的“運河+” 大走廊。

（二） 需要處理好的幾對關系

1. 從有機更新結合城市空間結構與機制的角度看， 把握好新航道與老航道的區域協調關系

一方面, 需要處理好老航道貨運功能整體或部分遷移與新航道功能培育之間的關系, 處理好新航道的區位選擇、 產業鏈條、 管理體制等問題, 避免外遷后的新航道出現貨運“空殼” 市場的風險, 違背了建設運河二通道疏解主城區運河通道貨運功能、 提升主城市整體環境的決策初衷［5］。 另一方面, 需要在宏觀層面處理好運河二通道有機更新改造與城市核心區的關系, 在微觀層面處理好對沿線片區內部功能及城市形態的控制, 運河二通道不僅是重要的交通基礎設施項目, 還是杭州產業騰籠換鳥、 轉型升級的重要空間載體, 在兼顧產業需求的同時也保護好傳統風貌。

2. 從有機更新結合城市轉型與治理的角度看， 把握好保護、 治理、 開發之間的關系

保護運河是治理運河、 開發運河的前提。 運河二通道沿線的白蕩漾、 運河濕地、臨平山、 超山、 東湖等景觀節點, 記錄著時代變遷, 承載著文化積淀, 形成了豐富而獨特的鄉土機制, 有著強大的文化“傾訴力”, 只有在堅持保護的前提下, 治理、開發才有目標和方向, 離開保護談治理、 搞開發, 必然是盲目性開發、 破壞性建設。運河二通道的治理與開發, 是實現保護的手段與途徑。 運河二通道新開挖航道的控制范圍內多為水田、 耕地, 沿線征遷工作已正式啟動, 主要為零散型村落農居點的拆遷安置工作, 把“生命體” 引入運河二通道有機更新就要把核心聚焦于“人”,全面分析有機更新過程中利益相關者的關系處理、 政策認知、 心理期望和發展訴求,以及“人” 的這些特點、 需求對于運河二通道有機更新改造的深層次影響, 從而確定有機更新的模式與治理。 沒有運河二通道的治理, 也就難以實現運河歷史文脈的延續, 難以實現真正意義上的保護； 沒有運河二通道的開發, 也同樣難以實現運河文化遺產的永續保護與利用。 在保護與開發利用之間, 必須找到一個最佳平衡點,在生態效益、 社會效益、 經濟效益之間, 必須求得一個“最大公約數”, 實現“三個效益” 最大化。

3. 從有機更新結合城市景觀塑造的角度看， 把握好節點、 廊線、 城市之間的關系

運河二通道的港區、 處站所設置是其重要節點, 要結合節點與生態、 旅游的高潮設置, 形成運河二通道的“旅游景觀品牌”； 運河的水體、 綠帶和道路是運河二通道的景觀走廊, 沒有景觀廊線, 就無法將重要節點“串珠成鏈”, 形成運河二通道景觀帶； 運河二通道是京杭大運河的重要組成部分, 也是城市水系的重要組成部分, 必須處理好運河與江、 湖、 海、 溪等水系的關系, 處理好運河二通道與沿線城市建筑、 城市景觀的關系。

4. 從有機更新結合大運河文化保護傳承利用的角度看， 把握好歷史、 現代、 未來之間的關系

運河文化是杭州的“根” 與“魂”, 是杭州的“金字招牌”, 是杭州最為寶貴的歷史文化遺產之一。 運河二通道作為京杭大運河溝通錢塘江的第二通道, 其承擔了原市區段的主要貨運功能, 但在新型城鎮化的進程中我們既要延續運河遺產、 挖掘運河文化、 延續歷史文脈, 同時也要通過有機更新, 思考如何實現運河二通道與周邊城市空間結構的優化、 產業結構的優化、 創意階層的集聚、 社會包容空間的塑造、 生態環境質量的提升, 實現從“城市的運河濱水區” 向“運河濱水區的城市組團” 的轉型, 使運河二通道真正成為延續杭州的昨天、 今天和明天的文化長廊。

三 運河二通道濱水區協同發展與治理創新的策略

城市河道, 是21 世紀以來杭州市實施“環境立市” 戰略, 構筑綠色大都市,建設生態新天堂的重要載體。 杭州市引入“以河道有機更新帶動城市有機更新” 理念, 把河道的有機更新定義為一個擁有獨特遺傳基因信息的有機生命體, 把它的生命周期納入城市有機更新的整體范疇, 通過河道有機更新, 帶動城市的整治、 保護、改造、 建設、 開發、 管理［6］。

（一） 把地理空間距離和網絡空間距離“雙縮減” 作為實現運河二通道與周邊區域空間協調發展的重要催化劑

運河二通道周邊城市區域聯動效應的大小關鍵在于聯結的方式及效率。 在工業化和信息化快速推進的背景下, 新開挖的運河二通道周邊城市區域的聯結不僅在于交通地理空間的縮小, 更在于信息網絡空間的縮小［7］。 一方面, 通過加快推進運河二通道兩側縱向、 橫向的交通聯系, 形成通勤的連接性、 可及性和便利性, 延續運河二通道兩側原本相連接的人際交往和社會網絡圈, 強化以運河文化新連接的社會凝聚力, 從而使生活其間的居民積極互動、 相互依存, 保留原有的社會人際網絡體系, 壯大新的城市人際網絡, 從心理上構筑社會網絡的“運河生命共同體”； 另一方面要加快推進以信息共享為重點的大數據網絡建設, 運河二通道周邊城市區域協調發展必須主動擁抱“去體量化” “連接大于擁有” 等發展新趨勢, 打通各個城市行政邊界分割下的“數據分置”, 充分發揮信息、 數據等非傳統要素的集聚優勢,打造大數據重要樞紐或節點城市組團, 減少信息不對稱所增加的成本, 形成新的城市區域合作發展優勢。

（二） 針對不同利益主體的利益訴求和沖突進行分析， 提高有機更新城市規劃的針對性和可行性

國內外城市濱水區有機更新的過程中曾出現收益導向型發展弱化了濱水區整體的影響效應、 更新模式復制式傳播可持續性差、 社會關系的割裂阻礙濱水區的繁榮等問題［8］。 在運河二通道濱水區有機更新的過程中, 政府、 拆遷戶、 開發商都在尋求使自身利益最大化的策略。 政府更多地關注采取什么方案能使更新改造的成本達到最小而收益最大化, 拆遷戶關心土地出讓后的生產生活效益, 開發商則更加關注更新改造前后的收益或者預期收益情況。 如余杭區運河二通道工程共涉及四個街道的農居拆遷安置, 分別為運河街道、 東湖街道、 臨平街道、 南苑街道。 總共涉及拆遷農戶1021 戶, 其中運河街道16 戶, 臨平街道90 戶, 東湖街道88 戶, 南苑街道827 戶（含安置用地二次拆遷261 戶, 已征遷未安置105 戶）, 基本為多高層公寓安置模式、 多戶多聯安置模式［9］。 調研過程中發現拆遷農戶最為關心的方面主要包括: 拆遷后原生居民保持到濱水沿岸的通道暢通或形成類似的公共開放空間； 謹慎對待濱水區有機更新的項目開發； 增加濱水區與城市核心區的聯系而不是聯系的割裂； 與拆遷前的農居生活保持指向性聯系等。 因此, 運河二通道有機更新過程中規模性的農居拆遷需明確利益相關者, 進而明確各主體之間不同等級的利益及外遷的阻力所在, 針對不同利益主體的利益訴求和沖突進行分析, 提高城市規劃的針對性和可行性。

（三） 加強對原有歷史、 文化碎片的“積極保護”， 延續“后申遺時代” 運河遺產保護

運河二通道的歷史、 文化碎片具有一定的“獨特性”, 其對原有的京杭大運河文化有一定的傳承, 同時又與其有一定的差異性。 現運河二通道沿線兩側多為當地農耕、 水利、 山水文化景觀, 要對其兩側歷史的碎片、 文化的碎片“應保盡?！?生態環境要保護修復, 河道岸線要全線打通, 實現“還河于民”； 護岸駁墈要采取生態型、 親水型方式； 沿河公園廣場應避免大面積鋪裝, 凸顯具有江南特色的手工營造風格, 使其草石相生、 充滿野趣； 沿河亭臺樓閣應有自己的特色, 將大運河原有的厚重歷史文化底蘊和新開挖運河二通道的歷史文化碎片展示結合起來； 堅持截污納管、 河道清淤、 引水配水、 生物防治“四管齊下”, 用足、 用活、 用好水資源,不斷改善市區河道水質； 以潔化、 綠化、 亮化、 序化“四化” 管理為重點, 落實河道長效管理。 通過實施“決戰北部” 戰略, 以運河北部區域保護開發為重點, 走出一條踐行新發展理念的大運河文化遺產保護傳承之路, 打造城市北部轉型發展新引擎。

（四） “河城產” 融合， 全力打造內河型臨港產業經濟區

京杭運河老航道穿杭州主城區而過, 兩岸已具備廣闊的空間腹地［10］。 運河二通道建成后, 京杭運河航道等級將達到三級, 杭州、 嘉興、 紹興、 寧波等杭州灣地區連成一片, 杭州將成為浙江乃至華東地區的物流集散中心。 杭州市區范圍內運河二通道的空間資源將輻射崇賢新城、 仁和新城以及北部郊野區, 這些區域兼具優越的生態和人文發展基礎, 傳統水運關聯產業進行產業轉移, 將釋放產業轉型升級的空間, 其中運河二通道北部緊鄰西側余杭經濟開發區, 產業互動緊密, 已形成一定的產業集聚效應, 余杭生物醫藥高新園就位于杭州國家自主創新平臺內。 產業發展引導可結合現有產業基礎將北部產業片區與余杭經濟開發區共同打造成北部先進制造業功能圈, 以余杭經濟開發區帶動北部先進制造業及科技創新產業協同發展； 運河二通道南部緊鄰臨平新城核心區、 余杭高鐵站片區, 產業發展引導可結合臨平新城核心區現有的商業商務服務配套基礎, 連同規劃中的臨平運河新城商務核心、 嘉興市的許村商貿核心以及海寧西站前商貿區, 共同打造南部商業商務功能圈, 進一步拓展商業商務服務功能, 為北部功能圈提供必要的商務配套服務支撐。 總體而言,要以轉移承接運河市區段水上貨運功能為核心, 全面梳理運河二通道“河城產” 一體化發展機制, 合理利用運河岸線資源, 通過港口碼頭的整合和環境保護, 提升整體貨運能力和通江達海能力, 降低貨物運輸成本, 形成陸海聯運的集疏運體系。 通過預判發展階段, 實現運河二通道與周邊新城之間形成“城以河興, 河為城用” 的關系, 運河二通道與臨港產業之間形成“河大產優, 河產互動” 的關系, 臨港產業與周邊新城之間形成“以產興城, 產城融合” 的關系。 河（運河二通道）、 城（周邊新城）、 產（臨港產業） 三者經過獨立發展階段—松散關聯階段—密切關聯階段—全面融合階段, 最終實現一體化發展, 呈現“河盛、 產興、 城強” 的發展態勢。

注釋

［1］ 薛家柱： 《杭州運河新貌》， 杭州出版社， 2013， 第16 頁。

［2］ 《國家發展改革委關于京杭運河浙江段三級航道整治工程可行性研究報告的批復》 （發改基礎〔2015〕 2282 號）， http：//www. ndrc. gov. cn/zcfb/zcfbtz/201510/t20151015_754642. html。

［3］ 阮重暉、 高小輝、 聶江、 方永紅： 《運河（杭州段） 保護利用及產業發展的調查與建議》， 《杭州學刊》 （2018 年第3 期）， 社會科學文獻出版社， 2018， 第19 ～20 頁。

［4］ 周江勇： 《高品質推進大城北規劃建設 打造展示我國城市有機更新成果的重要窗口》， 在大城北地區規劃建設推進大會上的講話， 2019 年2 月21 日。

［5］ 王強、 胡?。?《京杭運河杭州段未來功能定位和管理方式分析》， 《中國水運》 2013 年第4 期。

［6］ 王國平： 《關于杭州城市有機更新的思考——2018 年6 月12 日在“山水名城可持續城市更新國際論壇” 上的主旨演講》， 內部資料。

［7］ 民進杭州市委會課題調研組： 《杭州謀劃拓展戰略腹地服務大灣區建設面臨的新問題及對策》， 《杭州學刊》 （2018 年第3 期）， 社會科學文獻出版社， 2018， 第15 頁。

［8］ 孟兆陽： 《城市形態學視角下的世界濱水區發展模式研究》， 《城鄉治理與規劃改革——2014 中國城市規劃年會論文集（03 城市規劃歷史與理論）》， 2014。

［9］ 《余杭區運河二通道工程農居安置地塊選址研究》， 2018 年8 月， 內部資料。

［10］ 張如林、 盧新宇、 孫鵬、 孫偉： 《城市濱水區更新設計——以杭州江河交匯區城市設計為例》， 《現代城市研究》 2009 年第3 期。