未來社區建設中殘疾人包容與服務的探索
——打造浙江特色殘疾人之家的思考

李偉釵

提 要： 本文從概念特征、 理念推廣、 頂層設計、 施政實踐四個維度闡述了未來社區在中國的發展； 依據短板理論和底線思維， 闡述了殘疾人包容與服務對于未來社區建設的重要意義和衡量標準； 最后立足于浙江實踐， 分析了殘疾人之家建設與未來社區建設的相互關聯。

在學術界, 未來社區已經受到廣泛關注。 2006 年由中國人民大學出版社出版的《未來的社區》 一書, 匯集了彼得·德魯克和其他39 位世界頂級大師的創見。 從全球看, 未來社區已是國際熱點, 加拿大已在打造Quayside 未來社區, 建設更智能、綠色、 包容的城市。 新加坡實施了“居者有其屋” 計劃, 日本提出“5.0 社會” 計劃, 德法等歐洲國家也在進行各自模式探索。 我國一些地方在長期的實踐中, 開展了與未來社區相近的探索。 比如杭州市提出“城市有機更新” 的概念, 并實施“背街小巷改善工程” 對老舊小區、 庭院、 道路等進行改造； 南京市建鄴區開展“資源向下、 民心向上、 民主向前” 的社區治理變革。 不少房地產公司提出了“未來智能小區” 的概念, 并將其作為高品質住房的營銷賣點。

一 未來社區： 從理念到施政

所謂未來社區, 脫胎于未來社會、 未來城市等概念, 顧名思義就是未來會普遍出現的社區, 具有理想化、 前瞻性、 智能化、 高科技等特征, 把綠色低碳、 節約高效、 健康積極、 智慧互聯、 集成共享、 方便快捷、 包容融合、 人道慈善、 仁愛互助、合作共贏、 服務精準、 自治自恰、 安全有序等主流價值取向最大化地在社區這一普通單元實現, 破解當前停車、 養老、 入托、 物業服務、 安全等痛點難點, 助推實現全體人民的美好生活。

黨的十九大強調“創新、 協調、 綠色、 開放、 共享” 的新發展理念, 做出社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾” 的重要判斷, 提出“兩個一百年” 奮斗目標, 同時提出要“加強社會治理制度建設,完善黨委領導、 政府負責、 社會協同、 公眾參與、 法治保障的社會治理體制, 提高社會治理社會化、 法治化、 智能化、 專業化水平”, “加強社區治理體系建設, 推動社會治理重心向基層下移, 發揮社會組織作用, 實現政府治理和社會調節、 居民自治良性互動”。 特別值得一提的是2015 年12 月20 日, 時隔37 年后, 中央城市工作會議在北京召開, 會議從全局的高度提出“完善城市治理體系, 提高城市治理能力, 著力解決城市病等突出問題, 不斷提升城市環境質量、 人民生活質量、 城市競爭力, 建設和諧宜居、 富有活力、 各具特色的現代化城市”, 并對社區建設提出了更高要求。

在2019 年浙江省兩會上, “未來社區” 被寫入《政府工作報告》, 且被定義為2019 年扎實推進大灣區建設的“標志性項目” 之一。 此舉一經媒體報道就引起廣泛熱議, 未來社區被認為是浙江省探索新時代滿足人民群眾美好生活需要的社區樣板,也是浙江省繼特色小鎮、 “最多跑一次改革” 之后的一項重大創新舉措。 2019 年3 月20 日, 浙江省政府印發了《浙江省未來社區建設試點工作方案》 （浙政發〔2019〕 8號）, 標志著浙江省未來社區建設試點工作全面啟動。 浙江省未來社區建設試點將聚焦人本化、 生態化、 數字化三維價值坐標, 以和睦共治、 綠色集約、 智慧共享為內涵特征, 突出高品質生活主軸, 構建以未來鄰里、 教育、 健康、 創業、 建筑、 交通、 低碳、 服務和治理等九大場景創新為重點的集成系統, 打造有歸屬感、 舒適感和未來感的新型城市功能單元, 促進人的全面發展和社會進步, 打響浙江省“兩個高水平” 建設新名片。

二 以殘疾人滿意度舒適度檢驗未來社區成效

（一） 未來社區應當是一個無障礙社區

無障礙是現代文明社會的一個重要理念, 無障礙環境是一個便于殘疾人等社會成員自主安全地通行道路、 出入相關建筑物、 搭乘公共交通工具、 交流信息、 獲得社區服務的環境。 無障礙理念充分考慮人們的差異性并給予包容、 友好、 尊重的環境, 能在最大范圍內讓所有人受益, 讓能力弱者減少對他人和環境的依賴和求助。無障礙同時也是各類規劃和建設中必須遵循的一項基礎性原則。 《無障礙環境建設條例》 第九條規定: 城鎮新建、 改建、 擴建道路、 公共建筑、 公共交通設施、 居住建筑、 居住區, 應當符合無障礙設施工程建設標準。 《中共浙江省委、 浙江省人民政府關于加快推進殘疾人事業發展的實施意見》 （浙委〔2009〕 3 號） 要求: 新建、改建、 擴建的公共建筑、 社區、 城市道路、 公共設施和場所等項目, 要實行無障礙設施同步設計、 同步施工、 同步驗收。 因此, 未來社區應當而且必須是一個無障礙環境社區。 未來社區中的智慧設計和應用不應加劇殘疾人等群體與其他人群的信息鴻溝, 從而形成排斥效應, 真正的高科技并非只面向小眾的所謂“精英”, 包括殘疾人在內的所有社區居民都可以通過簡單學習后便利使用。

（二） 未來社區應當包容包括殘疾人在內的各類群體

機構和設施的無障礙, 并不能完全包容殘疾人。 作為社區, 最基礎、 最核心的關系仍然是人與人之間的關系。 嶄新的無障礙社區, 如果沒有具有相應道德素養的居民居住在內, 那么無障礙環境的維護、 監督就不會到位, 一些居民對他人的不尊重、 隔閡、 歧視、 貶低、 暴力, 會降低整個社區的文明程度和生活品質。 未來社區要打造和睦和諧的鄰里關系, 就必須包容包括殘疾人在內的所有社區居民, 形成遵紀守法、 相互尊重、 求同存異、 兼容并包、 友愛互助的社區相處環境。 這不僅要求全體社區居民具有較高的道德水平和人文素養, 也需要社區居民的良性自治和社區規約的有效執行。 這樣, 未來社區才會在環境優美、 衛生清潔、 文明有序、 公平公正、 權責明晰等的基礎上, 體現對弱者的幫扶和愛心, 展現社區及居民的溫暖。

（三） 未來社區鼓勵殘疾人主動充分舒適地參與活動并為其提供滿意的服務

未來社區是充滿活力的社區, 廣大居民在政治、 經濟、 文化等方面的社會參與是積極的, 顯然參與社區活動的社區居民包括殘疾人, 殘疾人能夠自信地參與社區活動, 既參與一般的社區事務, 也參與社區活動的發起和組織, 特別是組織適合殘疾人參與的專屬類群活動以及體現殘疾與健康融合互動、 淡化殘疾與健康分界的社區活動, 展現同樣作為社區主人的殘疾人的意識和風采。 隔閡、 排斥包括殘疾人、老年人、 兒童等在內的部分群體的社區參與, 是一種假性活躍。 值得一提的是, 殘疾人參與社區活動應當是舒適的和較高質量的, 社區參與能有效促進殘疾人身心康復、 陽光快樂、 福祉增加和權益保障。 在社區為殘疾人服務方面, 未來社區能落實各項扶殘助殘政策, 在社區層面提供生活保障、 社區康復、 送餐洗衣、 養護照料、心理咨詢、 就業社保等各項服務, 在托幼、 停車、 安保等方面體現優先優惠, 讓殘疾人對美好生活充滿獲得感和安全感、 幸福感。 只有殘疾人感到滿意了, 整個社區居民群眾的滿意度才能有效提升。

三 以未來社區為標桿打造浙江特色的殘疾人之家

殘疾人之家是一個中國特色的概念, “之家” 多見于群團組織, 與之類似的概念有黨員之家、 職工之家、 婦女之家、 兒童之家、 青年之家、 老人之家、 科技工作者之家、 僑之家等。 殘疾人之家常見于各級各類領導講話, “殘聯是黨和政府聯系殘疾人的橋梁和紐帶……牢牢扎根于殘疾人之中, 千方百計為他們解難題、 辦實事、謀福祉, 真正成為殘疾人之家”。 中國殘聯主席張海迪強調, “各級殘聯要推進殘聯組織改革和服務創新, 以赤子之心服務殘疾人, 真正把各級殘聯建成殘疾人之家,建成殘疾人信得過、 靠得住、 離不開的組織”。 殘疾人之家同時是一種榮譽, 國家定期評比表彰全國殘疾人之家與自強模范、 助殘先進集體和個人。 《浙江省殘疾人事業發展“十三五” 規劃》 （浙政發〔2016〕 37 號） 明確提出“積極推進省殘疾人之家建設”。 浙江省政府2019 年為民辦實事項目之一是“建設1000 家規范化鄉鎮、社區殘疾人庇護中心”。 隨后浙江省殘聯召開全省“殘疾人之家” 規范化建設培訓會, 這里的“殘疾人之家” 主要是依托街道（鎮）、 社區（村）, 建設以輔助性就業為主, 集托養、 康復、 培訓、 文化體育、 維權等各項服務于一體, 為殘疾人提供便利化、 常態化服務的殘疾人綜合服務機構。 江蘇省于2017 年將“殘疾人之家”建設納入省政府重點民生事項, 其也是鄉鎮、 社區層面的殘疾人服務機構。 總的來說, 殘疾人之家既沒有權威的定義, 也沒有明確的細類劃分, 既沒有頂層設計的政策與扶持, 也沒有相關行業標準。

（一） 在未來社區建設中貢獻殘聯組織和殘疾人的智慧

未來社區建設, 需要全社會的共同努力, 其中殘聯和殘疾人的參與是不可或缺的。 在浙江, 由殘聯牽頭, 以省政府名義開展浙江省無障礙社區創建, 從要求上看,所有的未來社區首先和應當是按照無障礙社區標準實施改造的。 未來社區的服務場所和休憩區域, 同樣應當遵照和執行無障礙設計的各項規范, 讓老年人、 殘疾人和傷病人出入社區, 通過盲文、 提示牌、 字幕等方式確保信息交流溝通無障礙。 對于有無障礙改造需求的殘疾人和老年人, 還會實施無障礙進家庭。 在社區衛生服務體系中, 應當有社區康復的內容； 在文化體育服務體系中, 應當有殘疾人文化體育參與的場所、 項目和機制。

一定數量人口的社區, 應當提供包括殘疾人、 老人在內的照料服務。 在未來社區的規劃、 設計、 建設、 經營、 管理、 服務的各個方面, 最好能讓殘疾人體驗后予以驗收、 評價, 聽取殘聯和殘疾人的意見及建議。 按照《中共浙江省委、 浙江省人民政府關于加快推進殘疾人事業發展的實施意見》 （浙委〔2009〕 3 號） 要求, 城鄉規劃、 建設部門在審查、 審批與驗收公共建設項目無障礙設施時, 要聽取殘疾人代表和殘疾人組織的意見, 吸收其參加項目驗收。 同時要求: 制定涉及殘疾人權益和殘疾人事業的法規規章和公共政策, 要聽取殘疾人組織和殘疾人代表的意見； 開展與殘疾人權益有關的康復醫療、 教育就業、 社會保障、 無障礙環境建設等工作的監督、 視察、 檢查、 驗收等活動, 要吸收殘疾人組織和殘疾人代表參加。

（二） 以未來社區為切入點和標桿， 打造浙江特色的殘疾人之家體系

一是要在頂層設計上明確殘疾人之家的定位、 分類和標準。 在中央和省級層面,出臺政策措施, 明確殘疾人之家的定位, 是指為殘疾人提供綜合服務和專項服務的殘聯及其服務中心、 專業機構、 基層組織、 社會組織及其他機構等五類。 縣級以上殘聯及其服務中心均為殘疾人之家； 各類公辦的特教學校、 康復中心、 托養中心等均為專業型殘疾人之家, 提供的是某一方面的殘疾人專業化服務； 基層組織也指殘疾人庇護服務機構, 就近就便向殘疾人提供照料、 康復、 就業、 培訓、 文化、 娛樂等多方面的庇護服務； 社會組織類殘疾人之家主要包括殘疾人藝術團、 殘疾人企業家協會等組織以及為殘疾人提供服務的社會組織； 其他機構如企業辦的殘疾人工療車間等。 需要指出的是, 殘疾人之家實行分級分類管理, 基層組織類、 社會組織類和其他機構類均需政府或其授權的殘聯根據一定的標準進行命名、 公布。 國家命名表彰的榮譽稱號殘疾人之家, 一般應當從省級殘疾人之家中推薦、 遴選。 各級殘聯是本級殘疾人之家的牽頭管理部門, 從體制機制上理順殘疾人之家的管理與服務,使各類殘疾人之家分工有序、 優勢互補、 形成合力。

二是要把各類殘疾人之家納入未來社區建設框架。 在當前限制新建樓堂館所的背景下, 殘聯兩類殘疾人之家按照黨政機關辦公用房管理是規范且有限的, 不過可以通過拓展服務職能增加一定的服務用房, 新建與改建殘疾人服務用房應當納入未來社區建設并與所在縣（市、 區）、 鄉鎮（街道） 和社區（村） 實現功能互補、 信息互通、 資源互享、 活動互納。 專業機構類殘疾人之家應當與整個城市的醫療康復、教育培訓、 養護照料等資源有機整合, 凸顯專業特色, 在提倡服務殘疾人的同時更好地服務社會、 服務群眾, 而且更多地通過“互聯網+” 服務的方式實現。 重點是基層組織型殘疾人之家, 本身就在街道、 社區, 有的是利用閑置的社區用房、 中心學校、 鄉鎮街道辦公樓庇護服務殘疾人, 最優方案是在整個社區功能提升改造的過程中, 將殘疾人之家納入未來社區建設并優先、 重點考慮, 也可以在沒有殘疾人庇護服務的社區整體提升改造時, 按未來社區高標準落實殘疾人庇護服務的具體需求。

三是打造標桿殘疾人之家服務未來社區的殘疾人和群眾。 殘疾人之家是公共服務體系的有機構成, 必然會發揮其服務公眾的職能。 專業機構殘疾人之家要發揮專業優勢, 如殘疾人托養機構要指導和輻射社區養老、 助殘等庇護服務機構和居家安養殘疾人及其他社區居民； 殘疾人康復機構要指導和輻射社區衛生機構和有家庭康復和社區康復需求的殘疾人及其他社區居民, 并為所有公眾提供殘疾預防服務, 倡導健康的生活方式, 助推健康社區和健康中國建設； 特殊教育學校要指導和輻射轄區內中小學校、 幼兒園和幼托機構的師生, 為有需求的殘疾兒童和其他困境兒童提供送教上門服務。 如果缺乏專業機構殘疾人之家的服務, 部分殘疾人和其他社區群眾的服務就會在覆蓋面上有所缺失, 在服務質量上有所欠缺, 未來社區就會成為空中樓閣。 基礎組織殘疾人之家更要為未來社區內的智力、 精神殘疾人提供庇護服務,不僅要緩解家庭照料壓力, 而且要提高殘疾人的家庭收入和生活質量。